IMPLEMENTASI DAN EVALUASI KEBIJAKAN PUBLIK pdf

(1)

IMPLEMENTASI DAN EVALUASI KEBIJAKAN PUBLIK

Oleh:

Joko Pramono. S. Sos., M.Si

(2)

ii

IMPLEMENTASI DAN EVALUASI KEBIJAKAN PUBLIK

Penulis:

Joko Pramono. S. Sos., M.Si

Editor:

Dr. Sutoyo, M.Pd ISBN: 978-623-94743-6-2 Desain sampul dan tata letak:

Anindyo Mahendra Prasetyo Penerbit:

UNISRI Press Redaksi:

Jalan Sumpah Pemuda No 18. Joglo, Banjarsari, Kota Surakarta [email protected]/ press.unisri.ac.id

Anggota APPTI

Dicetak oleh “Percetakan Kurnia” Solo Cetakan Pertama, Oktober 2020

ISI MENJADI TANGGUNG JAWAB PENULIS

Hak cipta dilindungi oleh undang-undang. Dilarang memperbanyak sebagian atau seluruh isi buku tanpa izin tertulis dari penerbit.

(3)

Kata Pengantar

Puji dan syukur kehadirat Allah SWT karena atas karunia dan ridhonya buku pegangan kuliah ini dapat terselesaikan. Buku pegangan kuliah ini merupakan salah satu luaran hasil penelitian terapan dari Hibah KEMENRISTEK DIKTI Tahun 2020 dan disusun untuk mempermudah mahasiswa dalam mempelajari materi tentang Implementasi Kebijakan Publik.

Kebijakan publik merupakan segala hal yang diputuskan oleh pemerintah. Definisi ini menunjukkan bagaimana pemerintah memiliki otoritas untuk membuat kebijakan yang bersifat mengikat. Dalam proses pembuatan Idealnya proses pembuatan kebijakan hasil dari dialog antara masyarakat dengan pemerintah. Sehingga kebijakan tidak bersifat satu arah. Kebijakan bisa dibilang merupakan sebuah aturan dari pemerintah yang harus di ikuti oleh siapapun tanpa terkecuali, kebijakan tersebut diberlakukan agar terciptanya suatu peraturan yang dapat membuat masyarakat ikut patuh terhadap kebijakan yang sudah dibuat. Buku ini disusun guna memfasilitasi agar mahasiswa lebih mampu memahami mengenai hal-hal yang berkaitan langsung dengan implementasi kebijakan publik.

Terimakasih kami ucapkan sedalam-dalamnya kepada KEMENRISTEK DIKTI yang telah memberikan fasilitasi atas

(4)

iv

terbitnya buku ajar ini. Selanjutnya kepada seluruh pihak yang telah membantu dalam penulisan buku pegangan ini penulis mengucapkan terimakasih, semoga buku ini dapat bermanfaat dalam membantu proses belajar mahasiswa.

Penulis

(5)

DAFTAR ISI

Kata Pengantar...iii

DAFTAR ISI...v

BAB I PENDAHULUAN...1

A. Kompetensi Dasar...1

B. Indikator Keberhasilan Belajar...1

C. Uraian Materi...1

1. Pendahuluan...1

2. Teori Mengenai Implementasi Kebijakan...4

3. Faktor-Faktor Yang Mempengaruhi Implementasi Kebijakan...17

D. Rangkuman...25

E. Tugas dan Latihan...26

BAB II KEBIJAKAN PUBLIK...27

1. Definisi Kebijakan Secara Umum...27

2. Kebijakan Publik...30

D. Rangkuman...36

(6)

vi

BAB III TAHAPAN DAN EVALUASI IMPLEMENTASI KEBIJAKAN...38

1. Peran Tahap Implementasi dalam Kebijakan...38

2. Tahap impelentasi kebijakan...42

3. Evaluasi Kebijakan Publik...48

D. Rangkuman...54

BAB IV IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PUBLIK DARI PERSPEKTIF PENYELENGGARAAN PENGAWASAN...57

1. Hakikat Implementasi...57

2. Pengawasan...60

D. Rangkuman...63

BAB V IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PUBLIK DALAM PENGEMBANGAN INDUSTRI KECIL DAN MENENGAH...66

(7)

1. Pengembangan Industri Kecil dan Menengah...66

2. Peraturan Pemerintah Terhadap Izin Mendirikan Industri (UMKM)...70

3. Implementasi Kebijakan Pemerintah Terhadap UMKM73 D. Rangkuman...76

BAB VI ANALISIS IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PUBLIK BIDANG PENDIDIKAN...78

1. Kebijakan Pemerintah dalam Bidang Pendidikan...78

2. Kebijakan Pendidikan di Indonesia...81

3. Arah kebijakan pendidikan di Indonesia...85

4. Karakteristik Kebijakan Pendidikan...87

5. Pelaksanaan Kebijakan Publik...89

D. Rangkuman...92

BAB VII Analisis Peran Sipil terhadap Kebijakan Publik Militer...94

(8)

viii

1. Kontrol Sipil terhadap Kebijakan Militer...94

2. Birokrasi, Koorporatisme dan Militer...97

3. Militer dan Politik di Era Kepemimpinan Presiden Joko Widodo...99

D. Rangkuman...101

E. Latihan Soal...102

BAB VIII Analisis Evaluasi Sunset Policy Dan Reinventing Policy dalam Kebijakan Pajak di Indonesia103 A. Kompetensi Dasar...103

1. Pengantar...103

2. GambaranTax RatioIndonesia...104

3.Process Evaluation(Evaluasi proses)...106

4.Impact Evaluation(Evaluasi Dampak)...107

D. Rangkuman...109

BAB IX Filosofis Kebijakan Publik (Public Policy Philoshopy)...111

(9)

1. Filosofis Kebijakan Publik...113

2. Etika Preferensi dalam Kebijakan Publik...115

3. Implikasi Kebijakan dan Pelayanan Publik...117

4. Pendekatan Model Deliberatik Kebijakan Publik...120

D. Rangkuman...125

BAB X IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PUBLIK (Bidang Perlindungan Masyarakat Pada Kebencanaan)...128

1. Dasar Kebijakan Perlindungan Masyarakat...128

2. Peran Perlindungan Masyarakat dalam Kebencanaan132 D. Rangkuman...138

DAFTAR PUSTAKA...140

PROFIL PENULIS...144

(10)

x

IMPLEMENTASI DAN

EVALUASI

KEBIJAKAN PUBLIK

(11)

BAB I

PENDAHULUAN

A. Kompetensi Dasar

Mahasiswa dapat menjelaskan secara jelas mengenai pengertian implementasi, prinsip implementasi serta model- model implementasi kebijakan.

B. Indikator Keberhasilan Belajar

1. Mahasiswa mampu untuk menjelaskan pengertian implementasi kebijakan dari beberapa ahli.

2. Mahasiswa mampu menjelaskan tahapan proses implementasi kebijakan serta model-model implementasi yang ada.

C. Uraian Materi 1. Pendahuluan

Implementasi dapat dikatakan sebagai suatu proses penerapan atau pelaksanaan. Pengertian implementasi yang berdiri sendiri sebagai kata kerja yang dapat ditemukan dalam konteks penelitian ilmiah. Implementasi biasanya terkait dengan suatu kebijaksanaan yang ditetapkan oleh suatu lembaga atau badan tertentu untuk mencapai satu tujuan yang ditetapkan. Suatu kata kerja mengimplementasikan sudah

(12)

sepantasnya terkait dengan kata benda kebijaksanaan (Pressman dan Widavsky dalam Wahab (2004).

Implementasi kebijakan pada prinsipnya adalah cara agar sebuah kebijakan dapat mencapai tujuannya, tidak lebih dan kurang. Untuk mengimplementasikan kebijakan publik, maka ada dua pilihan Langkah yang ada, yaitu langsung mengimplementasikan dalam bentuk programprogram atau melalui formulasi kebijakan derivate atau turunan dari kebijakan tersebut. Kebijakan publik dalam bentuk undang- undang atau Peraturan Daerah adalah jenis kebijakan yang memerlukan kebijakan publik penjelas atau sering diistilahkan sebagai peraturan pelaksanaan. Kebijakan publik yang bisa langsung dioperasionalkan antara lain Keputusan Presiden, Instruksi Presiden, Keputusan Menteri, Keputusan Kepala Daerah, Keptusan Kepala Dinas, dan lain-lain (Riant 2004).

Daniel A. Mazmanian dan Paul A. Sabatier (1979), menjelaskan makna implementasi ini dengan mengatakan bahwa: memahami apa yang senyatanya terjadi sesudah suatu program dinyatakan berlaku atau dirumuskan merupakan fokus perhatian implementasi kebijakan, yakni kejadian-kejadian dan kegiatan-kegiatan yang timbul sesudah disahkannya pedoman- pedoman kebijakan Negara, yang mencakup baik usaha untuk mengadministrasikannya maupun untuk menimbulkan akibat dampak nyata pada masyarakat atau kejadian (Solichin 1997).

Pengertian implementasi di atas apabila dikaitkan dengan kebijakan adalah bahwa sebenarnya kebijakan itu tidak hanya

(13)

dirumuskan lalu dibuat dalam suatu bentuk positif seperti undang-undang dan kemudian didiamkan dan tidak dilaksanakan atau diimplmentasikan, tetapi sebuahkebijakan harus dilaksanakan atau diimplementasikan agar mempunyai dampak atau tujuan yang diinginkan. Implementasi kebijakan merupakan suatu upaya untuk mencapai tujuan-tujuan tertentu dengan sarana-sarana tertentu dan dalam urutan waktu tertentu.

Van Meter dan Van Horn (dalam Budi Winarno, 2008) mendefinisikan implementasi kebijakan publik sebagai tindakan-tindakan dalam keputusan-keputusan sebelumnya.

Tindakan-tindakan ini mencakup usaha-usaha untuk mengubah keputusan-keputusan menjadi tindakan-tindakan operasional dalam kurun waktu tertentu maupun dalam rangka melanjutkan usaha-usaha untuk mencapai perubahan besar dan kecil yang ditetapkan oleh keputusan-keputusan kebijakan yang dilakukan oleh organisasi publik yang diarahkan untuk mencapai tujuantujuan yang telah ditetapkan. Adapun makna implementasi menurut Daniel A. Mazmanian dan Paul Sabatier (1979) sebagaimana dikutip dalam buku Solihin Abdul Wahab (2008), mengatakan bahwa: Implementasi adalah memahami apa yang senyatanya terjadi sesudah suatu program dinyatakan berlaku atau dirumuskan merupakan fokus perhatian implementasi kebijaksanaan yakni kejadian-kejadian dan kegiatan-kegiatan yang timbul sesudah disahkannya pedoman- pedoman kebijaksanaan Negara yang mencakup baik usaha- usaha untuk mengadministrasikannya maupun untuk

(14)

menimbulkan akibat/dampak nyata pada masyarakat atau kejadian-kejadian.

2. Teori Mengenai Implementasi Kebijakan

Dari penjelasan-penjelasan di atas dapat disimpulkan bahwa implementasi kebijakan tidak akan dimulai sebelum tujuan-tujuan dan sasaran-sasaran ditetapkan atau diidentifikasi oleh keputusan-keputusan kebijakan. Jadi implementasi merupakan suatu proses kegiatan yang dilakukan oleh berbagai aktor sehingga pada akhirnya akan mendapatkan suatu hasil yang sesuai dengan tujuan-tujuan atau sasaran-sasaran kebijakan itu sendiri. Terdapat beberapa teori dari beberapa ahli mengenai implementasi kebijakan, yaitu:

1) Teori George C. Edward Edward III (dalam Subarsono, 2011) berpandangan bahwa implementasi kebijakan dipengaruhi oleh empat variabel, yaitu:

a) Komunikasi, yaitu keberhasilan implementasi kebijakan mensyaratkan agar implementor mengetahui apa yang harus dilakukan, dimana yang menjadi tujuan dan sasaran kebijakan harus ditransmisikan kepada kelompok sasaran (target group), sehingga akan mengurangi distorsi implementasi.

b) Sumberdaya, meskipun isi kebijakan telah dikomunikasikan secara jelas dan konsisten, tetapi apabila implementor kekurangan sumberdaya untuk melaksanakan, maka implementasi tidak akan berjalan efektif. Sumber

(15)

daya tersebut dapat berwujud sumber daya manusia, misalnya kompetensi implementor dan sumber daya finansial.

c) Disposisi, adalah watak dan karakteristik yang dimiliki oleh implementor, seperti komitmen, kejujuran, sifat demokratis. Apabila implementor memiliki disposisi yang baik, maka implementor tersebut dapat menjalankan kebijakan dengan baik seperti apa yang diinginkan oleh pembuat kebijakan. Ketika implementor memiliki sikap atau perspektif yang berbeda dengan pembuat kebijakan, maka proses implementasi kebijakan juga menjadi tidak efektif.

d) Struktur Birokrasi, Struktur organisasi yang bertugas mengimplementasikan kebijakan memiliki pengaruh yang signifikan terhadap implementasi kebijakan. Aspek dari struktur organisasi adalah Standard Operating Procedure (SOP) dan fragmentasi. Struktur organisasi yang terlalu panjang akan cenderung melemahkan pengawasan dan menimbulkan red-tape, yakni prosedur birokrasi yang rumit dan kompleks, yang menjadikan aktivitas organisasi tidak fleksibel.

Menurut pandangan Edwards (dalam Budi Winarno, 2008) sumber-sumber yang penting meliputi, staff yang memadai serta keahlian-keahlian yang baik untuk melaksanakan tugas- tugas mereka, wewenang dan fasilitas-fasilitas yang diperlukan untuk menerjemahkan usul-usul di atas kertas guna

(16)

melaksanakan pelayanan-pelayanan publik. Struktur Birokrasi terdapat dua karakteristik utama, yakni Standard Operating Procedures (SOP) dan Fragmentasi: SOP atau prosedur- prosedur kerja ukuran-ukuran dasar berkembang sebagai tanggapan internal terhadap waktu yang terbatas dan sumber- sumber dari para pelaksana serta keinginan untuk keseragaman dalam bekerjanya organisasi-organisasi yang kompleks dan tersebar luas. Sedangkan fragmentasi berasal dari tekanan- tekanan diluar unit-unit birokrasi, seperti komite-komite legislatif, kelompok-kelompok kepentingan pejabat-pejabat eksekutif, konstitusi negara dan sifat kebijakan yang mempengaruhi organisasi birokrasi pemerintah.

2) Teori Merilee S. Grindle Keberhasilan implementasi menurut Merilee S. Grindle (dalam Subarsono, 2011) dipengaruhi oleh dua variabel besar, yakni isi kebijakan (content of policy) dan lingkungan implementasi (context of implementation). Variabel tersebut mencakup: sejauhmana kepentingan kelompok sasaran atau target group termuat dalam isi kebijakan, jenis manfaat yang diterima oleh target group, sejauhmana perubahan yang diinginkan dari sebuah kebijakan, apakah letak sebuah program sudah tepat, apakah sebuah kebijakan telah menyebutkan implementornya dengan rinci, dan apakah sebuah program didukung oleh sumberdaya yang memadai. Sedangkan Wibawa (dalam Samodra Wibawa dkk, 1994) mengemukakan model Grindle ditentukan oleh isi kebijakan dan konteks implementasinya. Ide dasarnya adalah

(17)

bahwa setelah kebijakan ditransformasikan, barulah implementasi kebijakan dilakukan. Keberhasilannya ditentukan oleh derajat implementability dari kebijakan tersebut. Isi kebijakan tersebut mencakup hal-hal berikut:

Kepentingan yang terpengaruhi oleh kebijakan.

a. Jenis manfaat yang akan dihasilkan.

b. Derajat perubahan yang diinginkan.

c. Kedudukan pembuat kebijakan.

d. (Siapa) pelaksana program.

e. Sumber daya yang dihasilkan

Sementara itu, konteks implementasinya adalah:

a) Kekuasaan, kepentingan, dan strategi aktor yang terlibat.

b) Karakteristik lembaga dan penguasa.

c) Kepatuhan dan daya tanggap.

Keunikan dari model Grindle terletak pada pemahamannya yang komprehensif akan konteks kebijakan, khususnya yang menyangkut dengan implementor, penerima implementasi, dan arena konflik yang mungkin terjadi di antara para aktor implementasi, serta kondisikondisi sumber daya implementasi yang diperlukan.

3) Teori Daniel A. Mazmanian dan Paul A. Sabatier Menurut Mazmanian dan Sabatier (dalam Subarsono, 2011) ada tiga kelompok variabel yang mempengaruhi keberhasilan implementasi, yakni karakteristik dari masalah (tractability of the problems), karakteristik kebijakan/undang-undang (ability

(18)

of statute to structure implementation) dan variabel lingkungan (nonstatutory variables affecting implementation).

4) Teori Donald S. Van Meter dan Carl E. Van Horn Menurut Meter dan Horn (dalam Subarsono, 2011) ada lima variabel yang mempengaruhi kinerja implementasi, yakni standar dan sasaran kebijakan, sumberdaya, komunikasi antarorganisasi dan penguatan aktivitas, karakteristik agen pelaksana dan kondisi sosial, ekonomi dan politik. Menurut pandangan Edward III (Budi Winarno, 2008) proses komunikasi kebijakan dipengaruhi tiga hal penting, yaitu:

a. Faktor pertama yang berpengaruh terhadap komunikasi kebijakan adalah transmisi. Sebelum pejabat dapat mengimplementasikan suatu keputusan, ia harus menyadari bahwa suatu keputusan telah dibuat dan suatu perintah untuk pelaksanaannya telah dikeluarkan.

b. Faktor kedua adalah kejelasan, jika kebijakan-kebijakan diimplementasikan sebagaimana yang diinginkan, maka petunjuk-petunjuk pelaksanaan tidak hanya harus diterima oleh para pelaksana kebijakan, tetapi juga komunikasi kebijakan tersebut harus jelas. Seringkali instruksi-intruksi yang diteruskan kepada pelaksana kabur dan tidak menetapkan kapan dan bagaimana suatu program dilaksanakan.

c. Faktor ketiga adalah konsistensi, jika implementasi kebijakan ingin berlangsung efektif, maka perintahperintah pelaksaan harus konsisten dan jelas. Walaupun perintah-

(19)

perintah yang disampaikan kepada pelaksana kebijakan jelas, tetapi bila perintah tersebut bertentangan maka perintah tersebut tidak akan memudahkan para pelaksana kebijakan menjalankan tugasnya dengan baik.

Teori dari Merilee S. Grindle yang menyebutkan bahwa keberhasilan implementasi dipengaruhi oleh dua variabel besar, yakni isi kebijakan dan lingkungan implementasi. Penggunaan teori tersebut dapat membantu peneliti untuk menganalisis implementasi Kebijakan Jampersal secara lebih mendalam. b.

Konsep Kebijakan Publik Secara etimologis, istilah kebijakan atau policy berasal dari bahasaYunani “polis” berarti negara, kota yang kemudian masuk ke dalam bahasa Latin menjadi

“politia” yang berarti negara. Akhirnya masuk ke dalam bahasa Inggris “policie” yang artinya berkenaan dengan pengendalian masalah-masalah publik atau administrasi pemerintahan. Istilah

“kebijakan” atau “policy” dipergunakan untuk menunjuk perilaku seorang aktor (misalnya seorang pejabat,suatu kelompok maupun suatu badan pemerintah) atau sejumlah aktor dalam suatu bidang kegiatan tertentu.

Pengertian kebijakan seperti ini dapat kita gunakan dan relatif memadai untuk keperluan pembicaraan-pembicaraan biasa, namun menjadi kurang memadai untuk pembicaraan- pembicaraan yang lebih bersifat ilmiah dan sistematis menyangkut analisis kebijakan publik. Budi Winarno (2008) menyebutkan secara umum istilah “kebijakan” atau “policy”

(20)

digunakan untuk menunjuk perilaku seorang aktor (misalnya seorang pejabat, suatu kelompok maupun suatu lembaga pemerintahan) atau sejumlah aktor dalam suatu bidang kegiatan tertentu, pengertian kebijakan seperti ini dapat kita gunakan dan relatif memadai untuk pembicaraan-pembicaraan- pembicaraan biasa, namun menjadi kurang memadai untuk pembicaraan-pembicaraan yang kebih bersifat ilmiah dan sistematis menyangkut analisis kebijakan publik oleh karena itu diperlukan batasan atau konsep kebijakan publik yang lebih tepat.

Adapun syarat-syarat untuk dapat mengimplementasikan kebijakan negara secara sempurna menurut Teori Implementasi Brian W. Hogwood dan Lewis A.Gun yang dikutip (Solichin 1997) yaitu : Yang pertama adalah kondisi eksternal yang dihadapi oleh badan atau instansi pelaksanatidak akan mengalami gangguan atau kendala yang serius. Hambatan – hambatan tersebut mungkin sifatnya fisik, politis dan sebagainya. Kedua untuk pelaksanaan program tersedia waktu dan sumbersumber yang cukup memadai. Ketiga perpaduan sumber-sumber yang diperlukan benar-benar tersedia. keempat kebijaksanaan yang akan diimplementasikan didasarkan oleh suatu hubungan kausalitasyang handal. Kelima hubungan kausalitas bersifat langsung dan hanya sedikit mata rantai penghubungnnya. Keenam hubungan saling ketergantungan kecil. Ketujuh pemahaman yang mendalam dan kesepakatan terhadap tujuan. Kedelapan tugas-tugas diperinci dan

(21)

ditempatkan dalam urutan yang tepat. Kesembilan komunikasi dan koordinasi yang sempurna. Dan yang terakhir pihak-pihak yang memiliki wewenang kekuasaan dapat menuntut dan mendapatkan kepatuhan yang sempurna.

Daniel A. Mazmanian dan Paul A.Sabatier dalam Wahab (2004) menjelaskan makna implementasi sebagai berikut:

“Memahami apa yang senyatanya terjadi sesudah suatu program dinyatakan berlaku atau dirumuskan merupakan fokus perhatian implementasi kebijaksanaan, yakni kejadian-kejadian yang timbul sesudah disyahkan pedoman-pedoman kebijaksanaan Negara, yang mencakup baik usaha- usaha untuk mengadministrasikannya maupun untuk menimbulkan akibat atau dampak nyata pada masyarakat atau kejadian-kejadian.”

Berdasarkan pada pendapat tersebut di atas, tampak bahwa implementasi kebijakan tidak hanya terbatas pada tindakan atau prilaku badan alternatif atau unit birokrasi yang bertanggung jawab. Untuk melaksanakan program dan menimbulkan kepatuhan dari target group, namun lebih dari itu juga berlajut dengan jaringan kekuatan politik sosial ekonomi yang berpengaruh pada perilaku semua pihak yang terlibat dan pada akhirnya tercapai dampak yang diharapkan maupun yang tidak diharapkan.

Menurut Islamy (2000) “bahwa setiap implementasi kebijakan selalu menghasilkan dampak tertentu pada kelompok sasaran, bisa positif (intended) atau bisa juga negatif (unintended)”. Umumnya hanya sedikit kebijakan negara yang

(22)

setelah dirumuskan dapat diimplementasikan dengan sendirinya (self-executing), sebagian besar justru tidak dapat diimplementasikan (nonself-executing).

a. Impelementasi KebijakanTop Down

Tampak bahwa sebagian besar implementasi kebijakan berada pada model Top Down yang salah satunya dikemukakan oleh Van Meter dan Horn (1978) sebagaimana yang dikutip dalam Skripsi M. Aniqul Fahmi tahun 2010 mendefinisikan kebijakan publik sebagai berikut : “policy implementation encompasses those by public and private individuals (and grousp) that are directed at the achievement of goals and objectives set forth in prior policy decisions.”

Definisi tersebut memberikan makna bahwa implementasi kebijakan adalah tindakan-tindakan yang dilakukan oleh individu-individu (dan kelompok) pemerintah maupun swasta yang diarahkan pada pencapaian tujuan dan sasaran yang telah ditetapkan.

Tindakan-tindakan ini pada suatu saat berusaha untuk mentransformasikan keputusan-keputusan menjadi pola oprasional, serta melanjutkan usaha-usaha tersebut untuk mencapai perubahan, baik yang besar maupun yang kecil, yang diamanatkan oleh keputusan kebijakan. Dengan mengacu pada pendapat tersebut, dapat diambil pengertian bahwa sumber- sumber untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan sebelumnya oleh pembuat kebijakan didalamnya mencakup:

(23)

manusia, dana, kemampuan organisasi, yang dilakukan pemerintah maupun swasta (individu atau kelompok).

Implementasi kebijakan publik secara konvensional dilakukan oleh negara melalui badan-badan pemerintah. Sebab implemetasi kebijaka publik merupakan upaya pemerintah untuk melaksanakan salah satu tugas pokoknya, yakni memberikan pelayanan publik (public service). Selain itu model implementasi top down yang dikemukakan oleh Mazmanian dan Sabatier dalam Nugroho (2009) membuat definisi yang lebih lengkap tentang implementasi kebijakan publik: “Implementasi adalah pelaksanaan keputusan kebijakan dasar biasanya dalam bentuk undang-undang, namun dapat pula berbentuk perintahperintah atau keputusan-keputusan eksekutif yang penting atau keputusan badan peradilan.

Lazimnya keputusan tersebut mengidentifikasikan masalah yang ingin diatasi menyebutkan secara tegas tujuan/sasaran yang dicapai, dan berbagai cara untuk menstrukturkan/mengatur proses implementasinya.”

b. Implementasi KesehatanBottom-up

Ahli kebijakan yang lebih memfokuskan model kebijakan dalam perspektif Bottom Up adalah Adam Smith. Menurut Smith (1973) dalam Islamy (2001), implementasi kebijakan dipandang sebagai suatu proses atau alur. Model Smith ini memandang proses implementasi kebijakan dari proses kebijakan dari perspektif perubahan sosial dan politik. Dengan maksud kebijakan yang dibuat oleh pemerintah bertujuan untuk

(24)

mengadakan perbaikan atau perubahan dalam masyarakat sebagai kelompok sasaran. Menurut Smith implementasi kebijakan dipengaruhi oleh empat variable, yaitu :

1. Idealized policy: yaitu pola interaksi yang digagas oleh perumus kebijakan dengan tujuan untuk mendorong, mempengaruhi dan merangsang target group untuk melaksanakannya. Target groups: yaitu bagian dari policy stake holders yang diharapkan dapat mengadopsi pola-pola interaksi sebagaimana yang diharapkan oleh perumus kebijakan. Karena kelompok ini menjadi sasaran dari implementasi kebijakan, maka diharapkan dapat menyesesuaikan pola- pola prilaku dengan kebijakan yang telah dirumuskan.

2. Implementing organization: yaitu badan-badan pelaksana yang bertanggung jawab dalam implementasi kebijakan, dan

3. Environmental factors: unsur-unsur di dalam lingkungan yang mempengaruhi implementasi kebijakan seperti aspek budaya, sosial, ekonomi dan politik.

c. Implementasi KebijakanRational Choice

Jika dikaitkan pada teori pilihan rasional (rational choice theory) dapat diterjemahkan bahwa implementasi kebijakan adalah suatu keputusan atau tindakan tertentu yang dipilih setelah mempertimbangkan untung runginya suatu kebijakan.

Sejauh mana kebijakan yang akan dimplementasikan tersebut akan menguntungkan dirinya (satu belah pihak saja) atau

(25)

sebaliknya akan merugikan. Dalam konteks teori semacam itu, alternatif-alternatif lainnya tidak akan terealisasikan jika ternyata secara rasional tidak menguntungkan.

Berdasarkan argumen penulis di atas yang kemudian didukung oleh pendapat ahli. Bardach beranggapan bahwa implementasi adalah permainan tawar menawar, persuasi dan maneuver di dalam kondisi ketidak pastian (Bardach, 1977) dalam Parsons (2001). Aktor implementasi bermain untuk memegang kontrol sebanyak mungkin dan memainkan sistem demi mencapai tujuannya. Implementasi adalah bentuk dari politik yang berlangsung di dalam domain kekuasaan yang tak terpilih.

Asumsi utama pendekatan rational choice adalah individu membuat pilihan dengan tujuan mengejar kepentingan pribadi.

Individu harus membuat pilihan karena adanya kelengkapan barang dan jasa, waktu, energi, atau pendapatan yang terbatas.

Kemungkinan pilihan juga dibatasi oleh lingkungan dan kemampuan. Pilihan tersebut juga semakin dibatasi oleh adanya aturan main prilaku, nilai, norma, undang-undang, informasi, dan harga. Pengambilan keputusan yang dilakukan artinya dibatasi oleh hal-hal tersebut. Oleh karena itu, para individu selalu mengambil keputusan dalam situasi terkendala.

Dari uraian ini terlihat bahwa dalam implementasi kebijakan rational choice, hasil kebijakan ditentukan oleh permintaan dan penawaran antar individu, birokrat, pihak swasta, dan pihak- pihak yang bersangkutan. Jika dilihat dari teori rational choice

(26)

bahwa implementasi kebijakan adalah suatu keputusan atau tindakan tertentu yang dipilih setelah mempertimbangkan untung runginya suatu kebijakan.

d. Implementasi KebijakanNew Government

Pada model implementasi kebijakan new government ini, tidak luput dari konsep Reinventing Government. Konsep ini menjelaskan bahwa transformasi sitem dan organisasi pemerintah secara fundamental guna menciptakan peningkatan dramatis dalam efektifitas, efisiensi, dan kemampuan mereka untuk melakukan inovasi. Transformasi ini dicapai dengan mengubah tujuan, pertanggung jawaban, struktur kekuasaan dan budaya sistem dan organisasi pemerintahan.

Pembaharuan yang dimaksud adalah dengan penggantian sistem yang birokratis menjadi sistem yang bersifat wirausaha.

Pembaharuan dengan kata lain membuat pemerintah siap untuk menghadapi tantangan-tantangan dalam hal pelayanan terhadap masyarakat, menciptakan organisasi-organisasi yang mampu memperbaiki efektifitas dan efisiensi pada saat sekarang dan masa yang akan datang.

“Konsep Reinventing Government pada dasarnya merupakan refresentasi dari paradigma New Public Management di mana dalam New Public Management (NPM), negara dilihat sebagai perusahaan jasa modern yang kadang- kadang bersaing dengan pihak swasta, tapi dilain pihak dalam bidang-bidang tertentu monopoli layanan jasa, namun tetap dengan kewajiban memberikan layanan dan kwalitas yang

(27)

maksimal. Segala hal yang tidak bermanfaat bagi masyarakat diangap sebagai pemborosan dalam paradigm New Public Management.Prinsip dalamNew Public Managementberbunyi,

“dekat dengan warga, memiliki mentalitas melayani, dan luwes serta inofatif dalam memberikan layanan jasa kepada warga”.

“Konsep ini sebenarnya guna menginventariskan lagi kegiatan pemerintah. Pada Reinventing Government ini akan terjadi proses preduksian peran dan fungsi pemerintahan yang semula memonopoli semua bidang pelayanan publik, kini menjadi berbagi dengan pihak swasta, yang semula merupakan

“big government” ingin dijadikan “small government” yang efektif, efisien, responsive, dan accountable terhadap kepentingan publik. “

Dengan kata lain pada konsep implementasi kebijkananew government dengan menggunakan konsep reinventing government, pihak swasta ikut ambil alih ke dalam sistem pemerintahan yaitu pada sektor pelayanan publik. Pada awalnya pelayanan publik yang semulanya diambil alih sepenuhnya oleh pemerintah, kini dengan konsep Reinventing Government ini melakukan inovasi sitem pemerintahan yang lebih fleksibel.

3. Faktor-Faktor Yang Mempengaruhi Implementasi Kebijakan

Faktor Yang Mempengaruhi Keberhasilan Guna melihat keberhasilan implementasi, dikenal beberapa model implementasi George C. Edwards III dalam Agustino (2006)

(28)

mengajukan emapat variabel atau faktor yang mempengaruhi keberhasilan implementasi kebijakan, yaitu: komunikasi, sumber daya, disposisi dan struktur birokrasi. Variabel-variabel tersebut tidak saja selalu berdiri sendiri-sendiri, namun dapat saja saling berkaitan satu sama lainnya. Variabel tersebut dapat dijelaskan sebagai berikut:

1. Komunikasi

Untuk menjamin keberhasilan implementasi kebijakan, pelaksana harus mengetahui betul apa yang harus dilakukannya berkaitan dengan pelaksanaan kebijakan tersebut. Selain itu, kelompok sasaran kebijakan juga harus diinformasikan mengenai apa yang menjadi tujuan dan sasaran kebijakan. Ini penting untuk menghindari adanya resistensi dari kelompok sasaran.

2. Sumber Daya

Keberhasilan implementasi kebijakan selain ditentukan oleh kejelasan informasi, juga ditentukan oleh sumber daya yang dimiliki oleh implementor. Tanpa sumber daya yang memadai, tentu implementasi kebijakan tidak akan berjalan secara optimal. Sumber daya sebagai pendukung implementasi kebijakan dapat berwujud sumber daya manusia yakni kompetensi implementator, dan sumber daya finansial.

3. Disposisi

Disposisi yang dimaksud di sini adalah menyangkut watak dan karakteristik oleh implementator, seperti; komitmen, kejujuran, sifat demokrasi dsb. Disposisi yang dimiliki oleh

(29)

implementor menjadi salah satu variabel penting dalam implementasi kebijakan.

4. Struktur Birokrasi

Birokrasi merupakan struktur organisasi yang bertugas untuk mengimplementasikan kebijakan memiliki pengaruh yang signifikan terhadap imlementasi kebijakan. Untuk mendukung keberhasilan implementasi kebijakan diperlukan sebuah prosedur oprasional yang standar (Standard Oprational Procedures atau SOP). SOP diperlukan sebagai pedoman oprasional bagi setiap implementor kebijakan.

Sedangkan menurut Mazmanian dan Sabatier dalam Suharno (2013) ada tiga kelompok variabel yang mempengaruhi keberhasilan implementasi kebijakan, yakni karakteristik masalah, karakteristik kebijakan, dan variabel lingkungan.

a. Karakteristik masalah (tractability of the problems) meliputi beberapa faktor sebagai berikut:

1. Tingkat kesulitan teknis dari masalah yang bersangkutan.

2. Tingkat kemajemukan dari kelompok sasaran.

3. Proporsi kelompok sasaran terhadap total populasi.

4. Cakupan perubahan prilaku yang diharapkan

b. Karakteristik kebijakan (ability of statue to structure implementation) mencakup beberapa hal, yaitu:

1. Kejelasan isi kebijakan.

(30)

2. Seberapa jauh kebijakan tersebut memiliki dukungan teoritis

3. Besarnya alokasi sumber daya finansial terhadap kebijakan tersebut

4. Seberapa besar adanya keterpautan dan dukungan antar berbagai institusi pelaksana

5. Kejelasan dan konsistensi aturan yang ada pada badan pelaksana

6. Tingkat komitmen aparat terhadap tujuan kebijakan.

7. Seberapa luas akses kelompok-kelompok luar untuk berpartisipasi dalam implementasi kebijakan.

c. Sedangkan variabel lingkungan (nonstatutory variables affecting implementation), meliputi beberapa faktor, yaitu:

1. Kondisi sosial ekonomi masyarakat dan tingkat kemajuan teknologi

2. Dukungan publik terhadap sebuah kebijakan

3. Sikap dari kelompok pemilih (constituency groups).

Pemikiran Mazmanian dan Sabatier dalam Suharno (2013) ini menganggap bahwa suatu implementasi akan efektif apabila birokrasi pelaksananya mematuhi apa yang telah digariskan oleh peraturan (petunjuk pelaksana, petunjuk teknis). Oleh karena itu model ini disebut top down.

Sementara itu menurut Grindle (1980) dalam Subarsono (2005), implementasi ditentukan oleh isi kebijakan dalam

(31)

konteks implementasi, dalam hal ini meliputi : Isi kebijakan, mencakup :

1. Kepentingan yang terpengaruhi oleh kebijakan 2. Jenis manfaat yang akan dihasilkan

3. Derajat perubahan yang diinginkan 4. Kedudukan pembuat kebijakan 5. Siapa pelaksana program 6. Sumber daya yang dikerahkan

Sementara itu konteks kebijakan, meliputi :

1. Kekuasaan, kepentingan dan strategi aktor yang terlibat 2. Karakteristik lembaga dan penguasa

3. Kepatuhan serta daya tangkap pelaksana

Kebijakan publik berbentuk apapun sebenarnya mengandung resiko untuk gagal. Model implementasi kebijakan yang berada pada model Top Dwon yang dikemukakan oleh Hogwood dan Gunn (1986) dalam (Solichin, 2012;128) telah membagi pengertian kegagalan kebijakan (policy failure) ini dalam dua kategori besar, yaitu: Non- implementation (tidak terimplementasikan), dan Unsuccessful implementation(implementasi yang tidak berhasil).

Tidak terimplementasikan mengandung arti bahwa suatu kebijakan tidak dilaksanakan sesuai dengan rencana. Mungkin karena pihak-pihak yang terlibat di dalam pelaksanaannya tidak mau bekerjasama, atau mereka telah bekerja secara tidak efisien, bekerja setengah hati, atau karena mereka tidak sepenuhnya menguasai permasalahan, atau kemungkinan

(32)

permasalahan yang digarap di luar jangkauan kekuasaan, sehingga betapapun gigih usaha mereka, hambatan hambatan yang ada tidak sanggup mereka tanggulangi. Akibatnya, implementasi yang efektif sukar untuk dipenuhi.

Sementara itu, implementasi yang tidak berhasil biasanya terjadi ketika suatu kebijakan tertentu telah dilaksanakan sesuai dengan rencana, namun mengingat kondisi eksternal ternyata tidak menguntungkan, semisal tiba-tiba terjadi peristiwa pergantian kekuasaan (coup de’tat), bencana alam, dan lain sebagainya, kebijakan tersebut tidak berhasil dalam mewujudkan dampak atau hasil akhir yang dikehendaki.

Biasanya, kebijakan yang memiliki resiko untuk gagal itu disebabkan oleh faktor-faktor berikut :

1. Pelaksanaannya jelek (bad execution)

2. Kebijakannya sendiri memang jelek (bad policy) 3. Kebijakan itu bernasib jelek (bad luck)

Dengan demikian suatu kebijakan boleh jadi tidak dapat diimplementasikan secara efektif sehingga dinilai oleh para pembuat kebijakan sebagai pelaksanaan yang jelek. atau baik pembuat kebijakan (policymakers) maupun mereka yang ditugasi untuk melaksanakannya (implementing agencies/

implementing actors) sama-sama sepakat bahwa kondisi eksternal benar- benar tidak menguntungkan bagi efektifitas implementasi, sehingga tidak seorang pun perlu dipersalahkan.

Dengan kata lain, kebijakan itu telah gagal karena bernasib buruk (Ilham, 2014).

(33)

Faktor penyebab lainnya, yang oleh pembuat kebijakan tidak diungkapkan secara terbuka kepada publik ialah kebijakan itu gagal karena sebenarnya sejak awal kebijakan tadi memang jelek. Artinya kebijakan telah dirumuskan secara sembrono, tidak didukung oleh informasi dan data yang memadai, alasan yang keliru, atau asumsi-asumsi dan harapan- harapan yang sama sekali tidak realistis.

Implementasi kebijakan yang gagal dapat disebabkan beberapa faktor:

1. Informasi kekurangan informasi dengan mudah mengakibatkan adanya gambaran yang kurang tepat baik kepada obyek kebijakan maupun kepada para pelaksana dan isi kebijakan yang akan dilaksanakan dan hasil-hasil kebijakan itu.

2. Isi kebijakan implementasi kebijakan dapat gagal karena masih banyak samarnya isi atau tujuan kebijakan atau ketidak tepatan atau ketidak tegasan intern ataupun ekstern atau kebijakan itu sendiri, menunjukkan adanya kekurangan yang sangat berarti atau adanya kekurangan yang menyangkut sumber daya pembantu.

3. Dukungan implementasi kebijakan publik akan sangat sulit bila pada pelaksanaannya tidak cukup dukungan untuk kebijakan tersebut.

4. Pembagian potensi hal ini terkait dengan pembagian potensi diantaranya para aktor implementasi dan juga mengenai

(34)

organisasi pelaksana dalam kaitannya dengan diferensasi tugas dan wewenang.

Setiap kebijakan yang akan diimplementasikan harus didahului oleh penentuan siapa saja yang akan terlibat sebagai unit pelaksana kebijakan (governmental unit), yaitu jajaran birokrasi dari level atas sampai level bawah. Agar implementasi berjalan efektif maka sesuai dengan sifat alami proses administrasi harus dibuat suatu standar prosedur operasional (SOP) sebagai acuan pelaksanaanya. Selanjutnya, ketaatan (compliance) para pelaksana kebijakan adalah aspek yang sangat penting, sebab sebuah kebijakan pada hakekatnya senantiasa didasarkan pada hukum atau peraturan tertentu, jadi perilaku taat hukum adalah suatu keharusan.

Berdasarkan uraian yang telah dijelaskan di atas, dapat diambil kesimpulan bahwa implementasi kebijakan pada prinsipnya adalah cara agar sebuah kebijakan dapat mencapai tujuannya. Tidak lebih dan tidak kurang. Untuk mengimplementasikan kebijakan publik, ada dua pilihan langkah yang ada, yaitu langsung mengimplementasikan dalam bentuk program atau melalui formulasi kebijakan derivat atau turunan dari kebijakan publik tersebut. Rangkaian implementasi kebijakan dapat diamati dengan jelas yaitu dimulai dari program, ke proyek dan ke kegiatan. Model tersebut mengadaptasi mekanisme yang lazim dalam manajemen, khususnya manajemen sektor publik. Kebijakan diturunkan berupa program program yang kemudian

(35)

diturunkan menjadi proyek-proyek, dan akhirnya berwujud pada kegiatan-kegiatan, baik yang dilakukan oleh pemerintah, masyarakat maupun kerjasama pemerintah dengan masyarakat.

D. Rangkuman

Implementasi merupakan salah satu tahap dalam proses kebijakan publik. Biasanya implementasi dilaksanakan setelah sebuah kebijakan dirumuskan dengan tujuan yang jelas.

Implementasi adalah suatu rangkaian aktifitas dalam rangka menghantarkan kebijakan kepada masyarakat sehingga kebijakan tersebut dapat membawa hasil sebagaimana yang diharapkan. Rangkaian kegiatan tersebut mencakup persiapan seperangkat peraturan lanjutan yang merupakan interpretasi dari kebijakan tersebut. Misalnya dari sebuah undang-undang muncul sejumlah Peraturan Pemerintah, Keputusan Presiden, maupun Peraturan Daerah, menyiapkan sumber daya guna menggerakkan implementasi termasuk di dalamnya sarana dan prasarana, sumber daya keuangan, dan tentu saja siapa yang bertanggung jawab melaksanakan kebijakan tersebut, dan bagaimana mengantarkan kebijakan secara langsung ke masyarakat.

Proses implementasi kebijakan publik baru dapat dimulai apabila tujuan-tujuan kebijakan publik telah ditetapkan, program-program telah dibuat, dan dana telah dialokasikan untuk pencapaian tujuan kebijakan tersebut, Implementasi kebijakan bila dipandang dalam pengertian yang luas, merupakan alat administrasi hukum dimana berbagai aktor, organisasi, prosedur, dan teknik yang bekerja bersama-sama

(36)

untuk menjalankan kebijakan guna meraih dampak atau tujuan yang diinginkan.

Dalam proses kebijakan publik, implementasi kebijakan adalah suatu hal yang penting, bahkan jauh lebih penting dari pada pembuatan kebijakan. Dalam studi kebijakan publik, dikatakan bahwa implementasi bukanlah sekedar mekanisme penjabaran keputusan-keputusan politik dalam prosedur- prosedur rutin melelui saluran-saluran birokrasi. Melainkan implementasi menyangkut masalah konflik, keputusan atau siapa yang memperoleh sesuatu dari suatu kebijakan tersebut.

Implementasi kebijakan merupakan jembatan yang menghubungkan formulasi kebijakan dengan hasil akhir yang diharapkan. Terdapat empat aspek yang perlu dikaji dalam implementasi kebijakan yaitu: siapa yang mengimplementasikan, hakekat dari proses implementasi, kepatuhan dan dampak dari pelaksanaan kebijakan.

E. Tugas dan Latihan

1. Apakah pengertian dari implementasi kebijakan secara umum.

2. Jelaskan beberapa teori mengenai impelementasi kebijakan yang dikemukakan oleh beberapa ahli.

3. Jelaskan mengenai model-model implementasi kebijakan.

4. Jelaskan faktor-faktor yang mempengaruhi keberhasilan implemntasi kebijakan.

(37)

BAB II

KEBIJAKAN PUBLIK

Mahasiswa mampu memahami makna kebijakan publik serta menganalisis bentuk-bentuk kebijakan publik.

1. Mahasiswa mampu menjelaskan makna kebijakan publik.

2. Mahasiswa mampu menyebutkan serta menjelaskan macam kebijakan publik.

3. Mahasiswa mampu menjelaskan pelaksanaan tahapan kebijakan publik.

C. Uraian Materi

1. Definisi Kebijakan Secara Umum

Dalam kehidupan yang modern sekarang ini kita tidak dapat lepas dari apa yang di sebut dengan Kebijakan Publik.

Kebijakan-kebijakan tersebut kita temukan dalam bidang kesejahteraan sosial, bidan kesehatan, perumahan rakyat, pembangunan ekonomi, pendidikan nasional dan lain sebagainya. Beberapa definisi yang di berikan oleh Robert Eyeston tentang kebijakan publik secara luas adalah kebijakan publik dapat di defenisikan sebagai “Hubungan suatu unit

(38)

pemerintahan dengan lingkunganya. Proses kebijakan dapat dilukiskan sebagai tuntunan perubahan dalam perkembangan mentiapkan, menentukan, melaksanakan dan mengendalikan suatu kebijakan. Dengan kata lain bahwa proses adalah keseluruhan tuntunan peristiwa dan perbuatan dinamis.

Kebijakan merupakan jenis tindakan Administrasi Negara berasal dari kewenangan diskresi yang pada umumnya digunakan untuk menetapkan peraturan kebijakan pelaksanaan undang-undang. Philipus M. Hadjon berpendapat bahwa

“Peraturan kebijaksanaan pada hakikatnya merupakan produk dari perbuatan tata usaha Negara yang bertujuan yaitu menampakkan keluar suatu kebijakan tertulis dan hanya berfungsi sebagai bagian dari oprasional penyelenggaraan tugas-tugas pemerintah, sehingga tidak dapat mengubah atau menyimpangi peraturan perundang-undangan”. Kebijakan adalah rangkaian konsep dan asas yang menjadi pedoman dan dasar rencana dalam pelaksanaan suatu pekerjaan, kepemimpinan, dan cara bertindak. Istilah ini dapat diterapkan pada pemerintahan, organisasi dan kelompok sektor swasta, serta individu. Dalam meningkatkan pelayanan publik pemerintah dalam hal ini bisa juga disebut sebagai kebijaksanaan.

Gerston (2002) dalam Wahab (2012) mengatakan bahwa

“all public policymaking involves government in some way”

(semua pembuatan kebijakan publik melibatkan pemerinah dalam beberapa cara). Kebijakan publik pada dasarnya harus

(39)

berorientasi pada pemecahan masalah riil yang dihadapi oleh masyarakat. Serta dalam pelaksanaannya melibatkan pejabat pemerintah baik secara langsung maupun tidak langsung.

Menurut David Easton dalam Nugroho (2009) mendefinisikannya sebagai akibat aktivitas pemerintah (the impact of government activity), artinya kebijakan yang dirumuskan tersebut tidak luput dari keputusan pemerintah.

Secara sederhana menurut Nugroho (2009) kebijakan dapat diartikan sebagai keputusan yang dibuat oleh negara, khususnya pemerintah, sebagai strategi untuk merealisasikan tujuan negara yang bersangkutan. Suatu kebijakan publik dalam arti positif setidak-tidaknya didasarkan pada peraturan perundangan yang bersifat mengikat dan memaksa.

Kebijakan juga dapat diartikan sebagai, tindakan, tujuan- tujuan, dan pernyataan pemerintah mengenai masalah-masalah tertentu. Langkah-langkah yang telah atau sedang diambil (atau gagal diambil) untuk diimplementasikan, dan penjelasan- penjelasan yang diberikan oleh mereka mengenai apa yang telah terjadi (atau tidak terjadi). Istilah lain menyatakan bahwa, kebijakan sering diperlukan penggunaannya dengan tujuan, program keputusan, undang-undang, ketentuan-ketentuan, usulan-usulan, dan rancangan - rancangan besar (Wahab,2004).

Pada dasarnya kebijakan umum dibedakan menjadi tiga macam, Adapun macam-macam dari kebijakan yaitu :

a. Kebijakan Umum Ekstraktif

(40)

Kebijakan Umum Ekstaktif merupakan penyerapan sumber- sumber materil dan sumber daya manusia yang ada di masyarakat. Seperti pemungutan pajak dan tarif, iuran, tarif retribusi dari masyarakat, dan pengelolahan sumber alam yang terkandung dalam wilayah negara.

b. Kebijakan Umum Distributif

Kebijakan Umum Distributif merupakan pelaksanaan distributif dan alokasi sumber-sumber kepada masyarakat.

Distribusi berarti pembagian relatif secara merata kepada semua anggota masyarakat, sedangkan alokasi berarti yang mendapat bagian cenderung kelompok atau sektor masyarakat tertentu sesuai dengan sekala prioritas yang di tetapkan atau di sesuaikan dengan situati yang dihadapi.

c. Kebijakan Umum Regulatif

Kebijakan Umum Regulatif merupakan pengaturan perilaku masyarakat. Kebijakan umum yang bersifat regulatif merupakan peraturan dan kewajiban yang harus dipatuhi oleh warga masyarakat dan para penyelenggara pemerintah Negara.

Berdasarkan macam-macam kebijakan umum tersebut dapat ditarik sebuah kesimpulan bahwa, masyarakat harus mematuhi segala kebijakan yang dikeluarkan oleh pemerintah untuk halayak kepentingan umum.

2. Kebijakan Publik

Pengertian kebijakan publik menurut Carl Freadrich yang mengatakan bahwa “Kebijakan publik adalah serangkaian tindakan/kegiatan yang diusulkan oleh seseorang, kelompok

(41)

atau pemerintah dalam suatu lingkungan tertentu dimana terdapat hambatan-hambatan (kesulitan-kesulitan) dan kemungkinkan (kesempatan-kesempatan) dimana kebijakan tersebut diusulkan agar berguna dalam mengatasinya untuk mencapai tujuan yang dimaskud”. Menurut David Easton dalam bukunya yang berjudul The Political System memberikan definisi tentang kebijakan publik yaitu

“Pengalokasian nilai-nilai secara sah/paksa kepada seluruh masyarakat” Sementara itu definisi yang diberikan Thomas R.

Dye yang mengatakan bahwa kebijakan publik pada umumnya mengandung pengertian mengenai “whatever goverment choose to do or no to do”, artinya, kebijakan publik adalah apa saja yang dipilih oleh pemerintahan untuk dilakukan atau tidak dilakukan.

Dalam kaitanya dengan definisi tersebut maka dapat disimpulkan beberapa karakteristik utama suatu kebijakan publik, yaitu:

a. Pada umumnya kebijakan publik perhatianya ditujukan pada tindakan yang mempunyai maksud dan tujuan tertentu dari pada perubahan atau acak.

b. Kebijakan publik pada dasarnya mengandung bagian atau pola kegiatan yang dilakukan oleh pejabat pemerintahan dari pada kepuasan yang berpindahpindah.

c. Kebijakan publik merupakan apa yang sesungguhnya dikerjakan oleh pemerintah dalam mengatur perdagangan,

(42)

mengontrol inflasi, atau menawarkan perumahan rakyat, bukan maksud yang dikerjakan atau yang akan dikerjakan.

d. Kebijakan publik dapat berbentuk positif maupun negatif.

Secara positif kebijakan publik melibatkan beberapa tindakan pemerintahan yang jelas dalam menangani suatu permasalahan, Secara negatif, kebijakan publik dapat melibatkan suatu keputusan pejabat pemerintahan untuk tidak melakukan suatu tindakan atau tidak mengerjakan apapun padahal dalam konteks tersebut keterlibatan pemerintah amat diperlukan.

e. Kebijakan publik, paling tidak secara positif didasarkan pada hukum dan merupakan tindakan yang bersifat memerintah. Dengan demikian kebijakan publik adalah kebijakan yang dibuat oleh suatu lembaga pemerintahan, baik pejabat maupun instansi pemerintahan yang merupakan pedoman, pegangan, ataupun petunjuk bagi setiap usaha dan aparatur pemerintahan, sehingga tercapai kelancaran dan keterpaduan dalam pencapaian tujuan kebijakan. Pada tahap analisis kebijakan, analisis kebijakan sangat berperan penting dalam pengimplementasian kebijakan atau pelaksanaanya, sehingga nanti pada akhirnya dibuat suatu kesimpulan apakah suatu kebijakan tersebut efektif atau tidak dan apakah kebijakan tersebut sudah sesuai dengan peraturan kebijakan tersebut atau tidak. Hal ini merupakan elemen penting dalam analisis kebijakan.

(43)

Merujuk pada pendapat Edward III (1980) dalam

“implementing public policy” menyatakan terdapat empat faktor atau variabel yang berpengaruh terhadap implementasi kebijakan publik yaitu: (1) komunikasi (communications), (2) sumber daya (resources), (3) sikap (dispositions atauattitudes), dan (4) struktur birokrasi (bureucratic structure). Sementara itu, untuk mengkaji dan menganalisis kualitas dan kepuasan masyarakat pengguna penelitian ini merujuk kepada pendapat Kotler (2004), Gaspersz (2004) dan Zeithami dkk (1990), serta pendapat lainnya disimpulkan sementara bahwa kualitas pelayanan sangat terkait dengan : (1) bukti fisik, (2) daya tanggap, (3) keandalan, (4) kemampuan, serta (5) empati akan berpengaruh pada kepuasan masyarakat pengguna pelayanan publik dasar sosial.

Berdasarkan beberapa pendefinisian oleh para ahli, dapat dirumuskan bahwa:

1. Kebijakan publik adalah kebijakan yang dibuat oleh administratur negara atau administratur publik, dengan demikian kebijakan publik adalah segala sesuatu yang dikerjakan dan tidak dikerjakan oleh pemerintah,

2. Kebijakan publik adalah kebijakan yang mengatur kehidupan bersama atau kehidupan publik, bukan kehidupan orang per orang atau golongan. Kebijakan publik mengatur semua domain lembaga administratur publik

(44)

3. Dikatakan atau disebut sebagai kebijakan publik jika manfaat yang diperoleh masyarakat yang bukan pengguna langsung dari produk yang dihasilkan jauh lebih banyak atau lebih besar dari pengguna langsungnya.

Selain rumusan di atas, dapat pula disimpulkan bahwa kajian kebijakan publik merupakan studi yang kompleks, karena pelaksanaan suatu kebijakan publik harus melalui sejumlah tahapan, yaitu:

1. Pengindentifikasian dan merumuskan masalah publik 2. Perumusan dan pengagendaan suatu kebijakan 3. Penganalisaan suatu kebijakan

4. Pembuatan keputusan terhadap suatu kebijakan

5. Pengimplemen-tasian dan pemonitoringan suatu kebijakan 6. Pengevaluasian suatu kebijakan, apakah telah mencapai

hasil sebagaimana disainya

7. Pengkajian dampak dan efektitivitas pelaksanaan suatu kebijakan.

Kebijakan harus memenuhi syarat-syarat tertentu untuk kemudian dapat berlaku. Syarat-syarat yang harus dipenuhi tersebut antara lain:

a. Tidak bertentangan dengan peraturan dasar yang mengandung wewenang diskresioner yang dijabarkannya.

b. Tidak bertentangan dengan nalar sehat.

c. Harus dipersiapkan dengan cermat, kalau perlu meminta advis teknis dari instansi yang berwenang, rembukan

(45)

degan para pihak terkait dan mempertimbangkan alternatif yang ada.

d. Isi kebijakan harus jelas memuat hak dan kewajiban warga masyarakat yang terkena dan ada kepastian tindakan yang akan dilakukan oleh instansi yang bersangkutan (kepastian hokum formal).

e. Pertimbangan tidak harus rinci, asalkan jelas tujuan dan dasar pertimbangannya.

f. Harus memenuhi syarat kepastian hukum materiil, artinya hak yang telah diperoleh oleh masyarakat yang terkena harus dihormati, kemudian harapan yang telah ditimbulkan jangan sampai diingkari. Implementasi kebijakan merupakan tahap yang sangat vital dalam proses kebijakan publik, karena implementasi menjadi faktor determinan dalam menentukan keberhasilan pemerintah yang ditujukan untuk mengatasi persoalan publik. Namun perlu diperhatikan bahwa kebijakan yang sudah direkomendasikan oleh policy makers tidak menjamin kebijakan tersebut pasti berhasil, karena kompleksitasn implementasi dipengarahui oleh berbagai variabel baik variabel individual maupun organisasional. Maka tidak jarang implementasi bermuatan politis dengan adanya intervensi dari barbagai kepentingan

Dari pengertian-pengertian di atas dapat disimpulkan bahwa kebijakan publik adalah keputusan yang dibuat atau dipilih untuk diambil oleh suatu lembaga pemerintah, baik

(46)

pejabat maupun instansi pemerintah yang merupakan pedoman pegangan ataupun petunjuk bagi setiap usaha dan aparatur pemerintah, sehingga tercapai kelancaran dan keterpaduan dalam pencapaian tujuan kebijakan dalam kenyataannya.

Kebijakan sering kali diartikan dengan peristilahan lain seperti tujuan, program, keputusan, undang-undang, ketentuan- ketentuan, usulan-usulan, dan rancangan-rancangan besar.

D. Rangkuman

Kebijakan merupakan jenis tindakan Administrasi Negara berasal dari kewenangan diskresi yang pada umumnya digunakan untuk menetapkan peraturan kebijakan pelaksanaan undang-undang. Pada dasarnya kebijakan umum dibedakan menjadi tiga macam, Adapun macam-macam dari kebijakan yaitu: kebijakan umum ekstraktif, kebijakan umum distributif, dan kebijakan umum regulatif. kebijakan yang dibuat oleh suatu lembaga pemerintahan, baik pejabat maupun instansi pemerintahan yang merupakan pedoman, pegangan, ataupun petunjuk bagi setiap usaha dan aparatur pemerintahan, sehingga tercapai kelancaran dan keterpaduan dalam pencapaian tujuan kebijakan.

E. Tugas dan Latihan

1. Sebutkan definisi kebijakan secara umum.

2. Sebutkan macam-macam kebijakan beserta penjelasannya.

(47)

3. Sebut dan jelaskan karakteristik utama dari kebijakan publik.

4. Jelaskan pentingnya analisis kebijakan dalam perumusan kebijakan publik.

5. Sebutkan tahapan-tahapan dalam kebijakan publik.

(48)

BAB III

TAHAPAN DAN EVALUASI IMPLEMENTASI KEBIJAKAN

Mahasiswa mampu memahami dan menjelaskan tahapan implementasi serta evaluasi kebijakan publik.

1. Mahasiswa mampu menjelaskan mengenai tahapan implementasi kebijakan publik.

2. Mahasiswa mampu menjelaskan model-model evaluasi kebijakan publik.

C. Uraian Materi

1. Peran Tahap Implementasi dalam Kebijakan

Tahap implementasi dalam lingkaran proses kebijakan publik, menempati posisi yang penting. Karena kebijakan akan dikatakan berhasil atau tidak tergantung pada implementasinya.

Makna dari implementasi kebijakan dapat dipandang sebagai suatu proses melaksaakan keputusan bijaksana (biasanya dalam bentuk undangundang, peraturan pemerintah, keputusan peradilan, perintah eksekutif atau dekrit presiden).

(49)

Implementasi adalah pelaksanaan keputusan kebijaksanaan dasar, biasanya dalam bentuk undang-undang, namun dapat pula berbentuk perintah-perintah atau keputusan-keputusan badan peradilan. Lazimnya, keputusan tersebut mengidentifikasikan masalah yang ingin diatasi, menyebutkan secara tegas tujuan/ sasaran yang ingin dicapai, dan berbagai cara menstruktur/mengatur proses implementasinya. Proses ini berlangsung melalui sejumlah tahap tertentu,biasanya diawali dengan tahapan pengesahan undang-undang, kemudian output kebijaksanaan dalam bentuk pelaksanaan keputusan oleh badan (instansi) pelaksana kesediaan.

Kamus Webster (dalam Solichin A. Wahab, 2004) merumuskan secara pendek bahwa to implement (mengimplementasikan) berarti to provide the means for carrying out(menyediakan sarana untuk melaksanakan sesuatu) to give practical effect to (menimbulkan dampak atau akibat terhadap sesuatu). Kalau pandangan ini kita ikuti, maka implementasi kebijaksanaan dapat dipandang sebagai suatu proses melaksanakan keputusan kebijaksanaan.

Proses pengimplementasian suatu kebijakan dipengaruhi oleh dua unsur yaitu; adanya program (kebijaksanaan) yang dilaksanakan, adanya target group yaitu kelompok masyarakat yang menjadi sasaran, dan diharapkan akan menerima manfaat dari program kebijaksanaan,adanya unsur pelaksana (implementer) baik organisasi maupun perorangan yang bertanggung jawab dalam pengelolaan, pelaksanaan, dan

(50)

pengawasan dalam proses implementasi kebijakasanaan tersebut.

Tahapan implementasi sebuah kebijakan merupakan tahapan yang krusial, karena tahapan ini menentukan keberhasilan sebuah kebijakan. Tahapan implementasi perlu Rangkaian tindakan yang diambil tersebut merupakan bentuk transformasi rumusanrumusan yang diputuskan dalam kebijakan menjadi pola-pola operasional yang pada akhirnya akan menimbulkan perubahan sebagaimana diamanatkan dalam kebijakan yang telah diambil sebelumnya. Hakikat utama implementasi adalah pemahaman atas apa yang harus dilakukan setelah sebuah kebijakan diputuskan.

Dalam pandangan George C. Edwards, implementasi kebijakan dipengaruhi oleh empat variable,yaitu;

a. Komunikasi, keberhasilan implementasi kebijakan masyarakat agar implementor mengetahui apa yang harus dilakukan. Apa yang menjadi tujuan dan sasaran kebijakan harus ditransisikan kepada kelompok sasaran sehingga akan mengurangi distorsi implementasi. Apabila tujuan dan sasaran suatu kebijakan tidak jelas atau bahkan tidak diketahui sama sekali oleh kelompok sasaran, maka kemungkinan akan terjadi resistensi dari kelompok sasaran.

b. Sumber Daya, walaupun isi kebijakan sudah dikomunikasikan secara jelas dan konsisten, tetapi apabila implementator kekurangan sumberdaya untuk melaksanakan, implementasi tidak akan berjalan efektif.

(51)

Sumber daya tersebut dapat berwujud sumberdaya manusia,yakni kompetensi implementor dan sumber daya finansial.

c. Disposisi, merupakan watak dan karakteristik yang dimiliki oleh implementor, seperti komitmen, kejujuran, dan sifat demokratis.

d. Struktur organisasi, merupakan yang bertugas mengimplementasikan kebijakan, memiliki pengetahuan yang signifikan terhadap implementasi kebijakan. Tahapan ini tentu saja melibatkan seluruh stakeholder (pemangku kepentingan) yang ada. Baik sektor swasta maupun publik secara kelompok maupun individual.

Implementasi kebijakan meliputi tiga unsur yakni tindakan yang diambil oleh badan atau lembaga administratif; tindakan yang mencerminkan ketaatan kelompok target serta jejaring sosial politik dan ekonomi yang mempengaruhi tindakan para stakeholder tersebut. Interaksi ketiga unsur tersebut pada akhirnya akan menimbulkan dampak, baik dampak yang diharapkan maupun yang tidak diharapkan.

Pelaksanaan kebijakan adalah sesuatu yang penting bahkan mungkin jauh lebih penting dari pada pembuatan kebijakan. Kebijakan-kebijakan hanya akan sekedar berupa impian atau rencana bagus yang tersimpan rapi dalam arsip kalau tidak di implementasikan. Perlu dipahami bahwa implementasi kebijakan merupakan tahapan yang sangat penting dalam keseluruhan struktur kebijakan, karena melalui

(52)

prosedur ini proses kebijakan secara keseluruhan dapat dipengaruhi tingkat keberhasilan atau tindakan pencapaian tujuan. Hasil akhir implementasi kebijakan paling tidak terwujud dalam beberapa indikator yakni hasil atau output yang biasanya terwujud dalam bentuk konkret, keluaran atau outcome yang biasanya terwujud rumusan target semisal tercapainya pengertian masyarakat atau lembaga,manfaat atau benefit yang wujud beragam, dampak atau inpact baik yang diinginkan maupun yang tak diinginkan serta kelompok target baik individu maupun kelompok.

2. Tahap impelentasi kebijakan

Tahap-tahap implementasi kebijakan untuk mengefektifkan implementasi kebijakan yang ditetapkan, maka diperlukan adanya tahap-tahap implementasi kebijakan.

Tahapan implementasi dibagi dalam dua bentuk, yaitu:

a. Bersifat self-executing, yang berarti bahwa dengan dirumuskannya dan disahkannya suatu kebijakan maka kebijakan tersebut akan terimplementasikan dengan sendirinya, misalnya pengakuan suatu negara terhadap kedaulatan negara lain.

b. Bersifat non self-executing yang berarti bahwa suatu kebijakan publik perlu diwujudkan dan dilaksanakan oleh berbagai pihak supaya tujuan pembuatan kebijakan tercapai.

Dalam konteks ini kebijakan pemberdayaan masyarakat miskin termasuk kebijakan yang bersifat non-self-executing,

(53)

karena perlu diwujudkan dan dilaksanakan oleh berbagai pihak supaya tujuan tercapai.

Teori yang disebut sebagai ”The top dwon approach” dari Brian W. Hogwood dan Lewis A. Gunn (1978; 1986) Menurut kedua pakar ini, untuk dapat mengimplementasikan kebijakan publik secara sempurna diperlukan beberapa persyaratan tertentu. Syarat-syarat yang dimaksud adalah sebagai berikut:

1. Kondisi eksternal yang dihadapi oleh instansi pelaksana tidak akan menimbulkan gangguan yang serius Beberapa hambatan saat implementasi kebijakan seringkali berada di luar kendali para administrator.

Sebab, hambatan-hambatan itu memang di luar jangkauan wewenang kebijakan dan badan pelaksananya. Hambatan- hambatan tersebut diantaranya mungkin bersifat fisik. Adapula kemungkinan lain bahwa hambatan-hambatan implementasi itu bersifat politis.

Dalam artian, baik kebijakan maupun tindakan-tindakan yang diperlukan untuk melaksanakannya tidak diterima atau tidak disepakati oleh stakeholder-nya. Kendala-kendala semacam ini cukup jelas dan mendasar sifatnya, sehingga sedikit sekali yang bisa diperbuat oleh para administrator mengatasinya. Dalam hubungan ini, yang mungkin dapat dilakukan oleh para administrator, terutama dalam kapasitasnya sebagai penasehat, ialah mengingatkan kemungkinan-kemungkinan semacam itu perlu dipikirkan matang-matang sewaktu merumuskan kebijakan.

(54)

2. Untuk pelaksanaan program, tersedia waktu dan sumber yang cukup memadai.

Syarat kedua ini sebagian tumpang tindih dengan syarat pertama yang telah disebutkan di atas.

Dalam artian, tak jarang ia muncul di antara kendala- kendala yang bersifat eksternal. Jadi, kebijakan yang memiliki tingkat kelayakan fisik dan politis tertentu bisa saja tidak berhasil mencapai tujuan yang diinginkan. Alasan yang biasanya dikemukakan bahwa pembuat kebijakan terlalu banyak berharap dalam waktu yang terlalu pendek, khususnya jika persoalannya menyangkut sikap dan perilaku. Alasan lainnya, para politisi kadangkala hanya peduli dengan pencapaian tujuan-tujuan (politik), namun kurang peduli dengan penyediaan sarana yang diperlukan untuk mencapainya, sehingga tindakan-tindakan pembatasan atau pemotongan terhadap pembiayaan program mungkin akan membahayakan upaya pencapaian tujuan program, karena sumber-sumber yang tidak memadai.

Masalah lain yang biasanya terjadi, apabila dana khusus untuk membiayai pelaksanaan program sudah tersedia semacam proyek INPRES, tetapi harus dapat dihabiskan dalam tempo yang amat singkat, kadang lebih cepat dari kemampuan program atau proyek untuk secara efektif menyerapnya.

3. Perpaduan sumber-sumber yang diperlukan benar-benar tersedia.

(55)

Persyaratan ketiga ini lazimnya mengikuti persyaratan kedua di atas. Dalam artian, di satu pihak harus dijamin tidak terdapat kendala-kendala pada semua sumber-sumber yang diperlukan, dan di lain pihak pada setiap tahapan proses implementasinya perpaduan di antara sumber-sumber tersebut harus benar-benar dapat disediakan.

4. Kebijakan yang akan diimplementasikan didasari oleh suatu hubungan kausalitas yang andal.

Kebijakan kadangkala tidak dapat diimplementasikan secara efektif, bukan lantaran ia telah diimplementasikan secara sembrono, melainkan karena kebijakan itu sendiri memang kurang baik. Penyebab dari semua ini, kalau mau dicari, tidak lain karena kebijakan itu telah didasari oleh tingkat pemahaman yang tidak memadai mengenai persoalan yang akan ditanggulangi, sebab-sebab timbulnya masalah dan cara pemecahannya, peluang-peluang yang tersedia untuk mengatasi masalahnya, sifat permasalahannya, dan apa yang diperlukan untuk memanfaatkan peluang-peluang itu.

5. Hubungan kausalitas bersifat langsung dan hanya sedikit mata rantai penghubungnya.

Dalam hubungan ini, Pressman dan Wildavsky (1973) memperingatkan bahwa kebijakan-kebijakan yang hubungan sebab-akibatnya tergantung pada mata rantai yang amat panjang, maka ia akan mudah sekali mangalami keretakan.

Sebab, semakin panjang mata rantai kausalitas, semakin besar

(56)

hubungan timbal balik di antara mata rantai penghubungnya, dan semakin menjadi kompleks implementasinya.

6. Hubungan saling ketergantungan harus kecil.

Implementasi yang sempurna menuntut adanya persyaratan bahwa hanya terdapat badan pelaksana tunggal (single agency), untuk keberhasilan misi yang diembannya, tidak perlu tergantung pada badan-badan lain. Kalaupun dalam pelaksanaannya harus melibatkan badan-badan lainnya, maka hubungan ketergantungan dengan organisasiorganisasi ini harus pada tingkat yang minimal, baik dalam artian jumlah maupun kadar kepentingannya.

7. Pemahaman yang mendalam dan kesepakatan terhadap tujuan.

Persyaratkan ini mengharuskan adanya pemahaman dan kesepakatan yang menyeluruh mengenai tujuan atau 25 sasaran yang akan dicapai. Yang penting, keadaan ini harus dapat dipertahankan selama proses implementasi. Tujuan tersebut harus dirumuskan dengan jelas, spesifik, dan lebih baik lagi apabila dapat dikuantifikasikan, dipahami, serta disepakati oleh seluruh pihak yang terlibat dalam organisasi, bersifat saling melengkapi dan mendukung, serta mampu berperan selaku pedoman dimana pelaksanaan program dapat dimonitor.

8. Tugas-tugas diperinci dan ditempatkan dalam urutan yang tepat.

Persyaratan ini mengandung makna bahwa dalam mengayunkan lagkah menuju tercapainya tujuan-tujuan yang

(57)

telah disepakati, masih dimungkinkan untuk memerinci dan menyusun dalam urutan-urutan yang tepat seluruh tugas yang harus dilaksanakan oleh setiap pihak yang terlibat.

9. Komunikasi dan koordinasi yang sempurna.

Persyaratan ini menggariskan bahwa harus ada komunikasi dan koordinasi yang sempurna di antara berbagai unsur atau badan yang terlibat dalam program. Hood (1976) dalam hubungan ini menyatakan, guna mencapai implementasi yang sempurna barangkali diperlukan suatu sistem satuan administrasi tunggal (unitary administrative system) seperti halnya satuan tentara yang besar tapi hanya memiliki satu satuan komando tanpa kompartementalisasi atau konflik di dalamnya.

10. Pihak-pihak yang memiliki wewenang kekuasaan dapat menuntut dan mendapatkan kepatuhan yang sempurna.

Persyaratan ini menandaskan bahwa mereka yang memiliki wewenang seharusnya juga mereka yang memiliki kekuasaan, dan mampu menjamin tumbuh kembangnya sikap patuh yang menyeluruh dan serentak dari pihak-pihak lain, baik yang berasal dari kalangan dalam badan/organisasi sendiri maupun yang berasal dari luar, yang kesepakatan dan kerja samanya amat diperlukan demi berhasilnya misi program (dikutip oleh Solichin Abdul Wahab, 2014).

Dengan demikian jika terdapat penyimpangan atau pelanggaran dapat diambil tindakan yang sesuai, dengan segera.

Pendekatan kontijensi atau situasional dalam implementasi