Hal. 1 dari 7
2
BIROKRASI DAN GOVERNANSI PUBLIK
CHAPTER
Hal. 2 dari 7
CHAPTER 2
MAKNA BIROKRASI DAN NETRALITAS BIROKRASI
CAPAIAN PEMBELAJARAN
Setelah mengikuti mata kuliah ini, mahasiswa diharapkan mampu memahami tentang makna birokrasi dan netralitas birokrasi.
Makna Birokrasi
Birokrasi berasal dari kata bureaucracy (bahasa inggris bureau + cracy), diartikan sebagai suatu organisasi yang memiliki rantai komando dengan bentuk piramida, di mana lebih banyak orang berada ditingkat bawah daripada tingkat atas, biasanya ditemui pada instansi yang sifatnya sipil maupun militer.
Pada rantai komando ini setiap posisi serta tanggung jawab kerjanya dideskripsikan dalam organigram. Organisasi ini pun memiliki aturan dan prosedur ketat sehingga cenderung kurang fleksibel. Ciri lainnya adalah biasanya terdapat banyak formulir yang harus dilengkapi dan pendelegasian wewenang harus dilakukan sesuai dengan hierarki kekuasaan.
Kalimat "birokrasi" dalam KBBI (Kamus Besar Bahasa Indonesia), didefinisikan sebagai: sistem pemerintahan yang dijalankan oleh pegawai pemerintah karena telah berpegang pada hierarki dan jenjang jabatan.
Ciri-ciri birokrasi menurut Max Weber adalah:
1. Jabatan administratif yang terorganisasi/tersusun secara hierarkis. (Administratice offices are organized hierarchically)
2. Setiap jabatan mempunyai wilayah kompetensinya sendiri (Each office has its own area of competence)
3. Pegawai negeri ditentukan, tidak dipilih, berdasarkan pada kualifikasi teknik yang ditunjukan dengan ijazah atau ujian. (Civil
4. servants are appointed, not electe, on the basis of technical qualifications as determined by diplomas or examination)
5. Pegawai negeri menerima gaji tetap sesuai dengan pangkat atau kedudukannya. (Civil servants receive fixed salaries according
6. to rank)
Hal. 3 dari 7
7. Pekerjaan merupakan karier yang terbatas, atau pada pokoknya, pekerjaannya sebagai pegawai negeri. (The job is a career and the sole, or at least primary, employment of the civil servant)
8. Para pejabat tidak memiliki kantor sendiri. (The official does not own his or her office)
9. Para pejabat sebagai subjek untuk mengontrol dan mendisiplinkan. (the official is subject to control and discipline)
10. Promosi didasarkan pada pertimbangan kemampuan yang melebihi rata-rata. (Promotion is based on superiors judgement). (Wikipedia)
Birokrasi adalah entitas penting suatu negara. Apa yang dimaksud dengan birokrasi? Secara etimologis, birokrasi berasal dari kata Biro (meja) dan Kratein (pemerintahan), yang jika disintesakan berarti pemerintahan Meja. Tentu agak 'lucu' pengertian seperti ini, tetapi memang demikianlah hakikat birokrasi oleh sebab lembaga inilah tampak kaku yang dikuasai oleh orang- orang di belakang meja. (https://setabasri01.blogspot.com/2009/02/birokrasi.html)keunggulan Dalam pemikiran Weber, setiap aktifitas yang menuntut koordinasi yang ketat terhadap kegiatan kegiatan dari sejumlah besar orang dan melibatkan keahlian-keahlian khusus, maka satu satunya peluang adalah dengan mengangkat atau menggunakan organisasi birokratik. Alasan penting untuk mengembangkan organisasi birokratik, senantiasas didasarkan semata mata pada keunggulan teknis dibandingkan dengan bentuk organisasi lainnya.
Seiring dengan pertambahan penduduk dan perkembangan pemerintahan yang bercorak sentralistis, telah ikut menyemangati lahirnya birokrasi pemerintahan, sebagaimana yang ditampilkan pada masa pemerintahan monarkhi absolut Eropa. Selanjutnya unit unit produksi yang besar yang dituntut oleh teknologi mesin telah mendorong lahirnya birokratisasi di kalangan ekonomi. Kebutuhan pada administrasi terpusat guna menanggapi ledakan penduduk, telah merangsang penerapan bentuk bentuk birokrasi dalam bidang keuangan, kemasyarakatan, pendididkan, kesehatan dan hiburan.
Kebanyakan ahli ilmu sosial mendefinisikan birokrasi dalam satu arah yang dimaksudkan untuk mengidentifikasi fenomena yang terliput dalam organisasi yang benar dan kompleks. Lepas dari segala macam konotasi, penggunaan konsep birokrasi sebenarnya bebas nilai. Pembahasan terhadap birokrasi bukan atas dasar sikap heroik atau sikap benci, melainkan untuk mengidentifikasi birokrasi itu sebagai satu bentuk organisasi sosial dengan karakteristik yang teratur.
Peter A Blau dan Charles H Page memformulasikan birokrasi sebagai suatu tipe dari sebuah organisasi yang dimaksudkan untuk mencapai tugas tugas administratif yang besar, dengan cara mengkoordinasikan secara sistematik dari pekerjaan banyak orang.
Hal. 4 dari 7
Dari definisi Blau dan Page, menunjukan bahwa birokrasi tidak hanya dikenal dalam organisasi pemerintah, tetapi juga pada semua organisasi besar seperti militer dan organisasi organisasi niaga. Dengan demikian , birokrasi akan kita temui pada setiap organisasi yang modern yang dihasilkan oleh proses rasionalisasi.
Weber menetapkan enam prinsip bagi sistem sistem birokrasi modern, yang berasal dari gagasan kewenangan rasional legal:
1. Prinsip mengenai bidang-bidang yurisdiksi yang resmi dan tetap, pada umumnya ditata dengan aturan-aturan, yaitu dengan hukum atau peraturan peraturan administratif
2. Prinsip-prinsip mengenai hierarkhis jabatan dan mengenai tingkat-tingkat kewenangan yang bertingkat berarti suatu sistem superordinasi dan sub ordinasi yang ditata secara sungguh-sungguh, yaitu ada suatu pengawasan jabatan jabatan yang lebih rendah oleh jabatan-jabatan yang lebih tinggi
3. Manajemen kantor modern didasarkan pada dokumen-dokumen tertulis (files file) yang disimpan. Badan pejabat-pejabat yang secara aktif terikat di dalam jabatan pemerintahan bersama dengan aparat peralatan-peralatan dan file-file material masing-masing, menyusun suatu kantor. Pada umumnya birokrasi memisahkan aktivitas pejabat sebagai sesuatu yang berbeda dari lingkungan kehidupan pribadi. Uang-uang dan perlengkapan negara dicerai beraikan dari kepemilikan pribadi pejabat.
4. Manajemen kantor, setidaknya semua manajamen kantor yang dispesialisasikan dan manajemen yang demikian secara jelas modern, biasanya mensyaratkan pelatihan ahli dan menyeluruh
5. Ketika jabatan sepenuhnya maju, aktivitas jabatan meminta kapasitas bekerja yang penuh dari pejabat. Pada awalnya, dalam semua hal, kedaan normal dibalik; bisnis pejabat diturunkan sebagai aktivitas sekunder
6. Manajemen kantor mengikuti aturan aturan umum, yang lebih atau kurang stabil, lebih atau kurang melelahkan, dan yang bisa dipelajari. Pengetahuan mengenai aturan-aturan ini menyiratkan suatu pembelajaran teknis spesial yang para pejabat punyai. Pembelajaran tersebut melibatkan yurisprudensi atau manajemen bisnis atau administrasi.
Chandler dan Plano menunjukan bahwa kelemahan teori Weber adalah tidak mengakui adanya konflik antara otorita yang telah dibangun secara hierarkhis itu. Kelemahan lain yang mereka tunjukan adalah tidak mudahnya menghubungkan proses birokrasi dan modernisasi di kalangan negara negera sedang berkembang. (Pandji Santoso, Administrasi Publik Teori dan Aplikasi good Governance, Refika Aditama, 2012)
Tesis kami sederhana, Bentuk pemerintahan yang berkembang selama era revolusi industri, dengan birokrasi yang lamban dan terpusat , pemenuhan terhadap ketentuan dan peraturan,
Hal. 5 dari 7
serta rantai hierarkhi komando, tidak lagi berjalan dengan baik. Mereka menyelesaikan berbagai hal besar pada masanya, tetapi dimanapun mereka selalu menghindari kami. Mereka menjadi bengkak, borosa dan tidak efektif. Dan ketika dunia mulai berubah, mereka gagal menyesuaikan diri dengan perubahan itu. Birokrasi yang hierarkhis dan terpusat hasil rancangan tahun 1930 atau 1940an sama sekali tidak berfungsi dengan baik dalam masyarakat dan perekonomian tahun 1990an yang cepat beruba, kaya informasi dan padat pengetahuan. (David Osborne dan Ted Gabler, 2014,13)
Tesis Osborne dan Gaebler di atas merupakan sebuah gambaran bahwa birokrasi mengalami perubahan paradigma dari Government menjadi Governance sebagai adaptasi dari dinamika global dan tuntutan masyarakat terutama dalam layanan umum yang ekonomis, efisien, efektif, transparan adan akuntabel serta berkembangnya peranan sektor publik yang dikeloala oleh pihak non pemerintah.
Netralitas Birokrasi
Ada tiga pertanyaan yang dilontarkan Wallace S.Sayre dan perlu diperhatikan mengenai peranan birokrasi dalam pembuatan keputusan
1. Dalam sistem pembuatan keputusan, apakah birokrasi mengambil prakarsa dalam pembuatan usul kebijakan ataukan hanya menunggu usulan orang lain
2. Di luar tingkat pengambilan prakarsa, apakah birokrat berperan sebagai penasihat, ataukah berperan sebagai pelaksana kebijakan dan program
3. Salah satu perilaku dalam pembuatan keputusan, apakah birokrat berfungsi sebagai inovator dan penyedia sumber, ataukah berfungsi sebagai pengawal stabilitas kontinyuitas. (Pandji Santoso, Administrasi Publik Teori dan Aplikasi good Governance, Refika Aditama, 2012) Pertanyaan Wallace di atas perlu dicermati apakah birokrasi dalam pengambilan keputusan itu bersifat mandiri atau adakah pemangku kepentingan lain yang mempengaruhi policy making didalam birokrasi pemerintahan. Dari pertanyaan di atas akan diulas lebih luas lagi bagaimanakah netralitas birokrasi.
Netralitas birokrasi, Itulah salah satu gagasan Weber yang diharapkan mampu menjadikan birokrat dan birokrasinya bekerja secara profesional dan dapat bertanggungjawab secara penuh terhadap tugas dan tanggung jawab yang menjadi kewajibannya. Gagasan Weber mengenai netralitas birokrasi dapat dikatakan sangat cerdas, jika kita mempertimbangkan posisi dan kedudukan birokrasi sebagai eksekutor kebijakan-kebijakan publik yang dibuat oleh para elit atau pejabat politik. Mengapa? Karena, apabila birokrat dan birokrasinya berpihak, misalkan saja pada elit politik yang berkuasa untuk kurun waktu tertentu, maka jika terjadi pergantian kekuasaan, memungkinkan birokrasi bisa saja tidak berpihak pada penguasa yang baru dan bisa juga
Hal. 6 dari 7
berpihak, dan mengenyampingkan tugas utamanya dalam mengurusi negara dan memberikan pelayanan kepada masyarakat. Ketidaknetralitasan birokrasi berpeluang dapat menegaskan hal tersebut. Sejalan dengan pemikiran tersebut, pada era reformasi ini, isu netralitas birokrasi juga menjadi sorotan tajam dan mendapat perhatian serius para perintis dan penggagas pembaharuan birokrasi di Indonesia, di mana tujuannya senada dengan harapan Weber, yakni mewujudkan birokrasi pemerintah yang profesional dan sehat serta mampu menjadi fasilitator dan pelayan publik yang profesional bagi semua golongan, bukan hanya kelompok atau golongan tertentu saja atau untuk kepentingan politik sesaat.
Birokrasi dianggap sebagai instrumen penting dalam negara yang kehadirannya tak mungkin terelakkan. Dengan pernyataan lain birokasi adalah sebuah konsekuensi logis dari diterimanya hipotesis bahwa negara mempunyai misi suci tersebut. Karena itu, negara terlibat langsung dalam memproduksi barang dan jasa publik yang diperlukan rakyatnya, bahkan jika perlu negara yang memutuskan apa yang terbaik bagi rakyatnya. Untuk itu negara membangun sistem administrasi negara yang bertujuan untuk melayani kepentingan rakyatnya yang disebut dengan istilah birokrasi pemerintah. Birokrasi sebagai organisasi modern yang konsep dasarnya dikembangkan pertama kali oleh Max Weber merupakan bentuk organisasi rasional yang ideal, yang sepenuhnya diserahkan kepada para aparat pemerintah yang memiliki syarat-syarat tertentu bagi bekerjanya sistem administrasi pemerintahan. Weber dengan cerdas membentuk seperangkat karakteristik ideal (ideal type) dari suatu birokasi legal-rasional, yang dapat menjadikannya sebagai alat yang dapat mengimplementasikan tujuan-tujuan organisasi birokrasi secara efektif dan efisien.
Meskipun dalam penerapannya banyak mendapat kritikan dari berbagai pakar profesional dan sehat serta mampu menjadi fasilitator dan pelayan publik yang profesional bagi semua golongan, bukan hanya kelompok atau golongan tertentu saja atau untuk kepentingan politik sesaat.
(Birokrasi Dalam Praktiknya Di Indonesia: Netralitas Atau Partisan?,Hendrikus Triwibawanto Gedeona file:///C:/Users/Asus/Downloads/155-610-2-PB.pdf)
Netralitas merupakan salah satu asas yang penting dalam penyelenggaraan tugas pelayanan publik, tugas pemerintahan dan tugas pembangunan. Setiap pegawai ASN harus bersikap netral untuk dapat menjalankan tugasnya secara professional. Untuk menegakkan netralitas ASN, pemerintah telah mengeluarkan sejumlah peraturan perundang-undangan. Namun demikian, tingkat pelanggaran terhadap azas netralitas di kalangan pegawai ASN masih tinggi, terutama menjelang pelaksanaan Pilkada serentak. Sementara itu, ketidak-netralan pegawai ASN dapat menyebabkan terjadinya keberpihakan atau ketidakadilan dalam pembuatan kebijakan dan penyelenggaraan pelayanan yang pada akhirnya akan menimbulkan kerugian bagi masyarakat secara luas.
Hal. 7 dari 7
Komisi Aparatur Sipil Negara (KASN) adalah lembaga non struktural yang mandiri yang dibentuk berdasarkan Pasal 27 UU No. 5 tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara, Sesuai Pasal 30 UU tersebut, KASN berfungsi sebagai pengawas pelaksanaan nilai dasar, kode etik dan kode perilaku ASN, serta penerapan sistem merit dalam kebijakan dan manajemen ASN pada instansi Pemerintah. Adapun tugas KASN, menurut Pasal 31 UU ASN, adalah menjaga netralitas pegawai ASN, melakukan pengawasan atas pembinaan profesi ASN dan melaporkan pelaksanaan tugas kepada Presiden. Dalam menjalankan tugasnya menjaga netralitas ASN, KASN menerima laporan terhadap pelanggaran netralitas ASN, melakukan penelusuran data dan informasi atas prakarsa sendiri terhadap dugaan pelanggaran netralitas ASN, dan melakukan upaya pencegahan pelanggaran terhadap netralitas ASN. Berdasarkan kewenangan tersebut. KASN sejak tahun 2015 sudah membangun sistem pengawasan, khususnya pengawasan yang bersifat represif. Sistem pengawasan yang bersifat represif adalah dengan menerima dan menindaklanjuti pengaduan dari masyarakat, lembaga pemerintah, ASN, LSM dan berbagai pihak untuk kasus pelanggaran terhadap netralitas ASN. Pengaduan ini, selanjutnya dapat dilakukan penyelidikan (investigasi) untuk mendapatkan bukti yang lebih lengkap untuk memberikan rekomendasi. Sampai dengan Desember 2018 jumlah aduan yang masuk ke KASN mencapai 491 aduan. Data menunjukkan kasus pelanggaran cenderung meningkat. KASN juga telah melakukan kerjasama dengan Bawaslu. Kerjasama dengan Bawaslu dan KASN dilakukan baik dalam melakukan sosialisasi, maupun menyampaikan data hasil temuan yang telah dilakukan oleh Bawaslu yang kemudian ditindaklanjuti oleh KASN yang terkait pelanggaran netralitas pegawai ASN. (ISBN 978-602- 53106-1-4 “Pengawasan Netralitas Aparatur Sipil Negara” Buku 1, Edisi 1 -- Jakarta: KASN, 2018.
BAHAN REVIEW
Mahasiswa diharapkan melakukan review terkait modul chapter diatas!
