분권과 협치에 기반한 지속가능한 대북교류협력을 추진하기 위해 서는 실천 가능한 추진전략을 수립하는 것이 중요하다. 본 연구는
해부터 대북교류협력사업 추진을 위한 추진체계를 정비하고 다양한 사업계획을 수립하고 있다.165) 대북교류협력사업에 참여하고 있는 주요 행위자들이 적극으로 노력하고 있음에도 불구하고, 여전히 대 북교류협력사업 추진의 지속성과 안정성, 실행가능성에 대한 우려 가 많은 상황이다. 본 장에서는 이러한 우려의 시각을 충분히 인지 하고, 대북교류협력 추진의 지속성을 제고하기 위한 방안으로 ‘분권 형 대북교류협력정책’을 설정하고, 비전과 목표, 전략, 실천과제를 제시하도록 한다.
1. 분권형 대북교류협력정책의 비전과 목표
남북관계의 특수성과 중요성으로 인하여 대북교류협력정책은 중
앙정부가 독점적 권한을 가지고 중앙집권적인 정책결정방식으로 수립
및 실행하여 왔다. 하지만 남북관계가 개선됨에 따라 정치‧군사 분야
외에 경제, 사회문화, 과학, 농업 등 다양한 분야가 남북한 간의 대화
및 협력의제로 등장했다. 중앙정부는 북한의 다양한 요구에 부응하 고자 지자체 및 민간단체, 개인 등의 다양한 행위주체들이 북한과의 직접적인 교류협력을 추진할 수 있도록 해주었다. 중앙정부의 필요 혹은 요구에 의해 시작된 지자체와 민간단체의 대북교류협력은 이제 이들에게도 매우 중요한 핵심 정책으로 자리 잡게 된 것이다. 다시 말해, 대북교류협력이 더 이상 중앙정부만의 전유물은 아닌 것이다. 중앙정부는 이러한 시대적 변화와 요구에 발맞추고, 남북관계의 획기적인 개선을 도모하기 위하여 과거 유지해왔던 ‘중앙집권적’ 방
165) 지난해 9월 중앙정부는 ｢남북관계발전에 관한 법률｣에 따라 통일부, 외교부, 국방부 등 39개 중앙 행정기관의 협의를 통해 <제3차 남북관계발전기본계획(2018-2023)>
을 수립하고, 정책목표 및 중점추진과제를 제시했다. 대한민국 정부, �｢제3차 남북 관계발전기본계획｣ 2019년도 시행계획� (서울: 대한민국 정부, 2019), pp. 1~43.
식이 아닌 일정 수준의 역할을 요구하고 권한을 주는 대북교류협력 정책 추진을 고려하고 있다. 이는 변동성이 큰 남북관계를 고려해볼
때, 대북교류협력정책을 중앙정부의 국정전략이나 대북정책과 일정
거리를 두고 추진할 필요가 있다는 판단에서 비롯된 것이다. 이는 지금까지 중앙정부 주도로만 이루어져왔던 교류협력 패러다임 자체 를 변화시키고 있다.
본 연구는 기본적으로 ‘분권형 대북교류협력정책’은 대북정책의 비전과 목표를 공유하고 있지만, ‘분권’과 ‘대북교류협력’의 특성을 반영하여‘분권형 대북교류협력정책’의 비전과 목표를 새롭게 설정 할 필요에서부터 시작되었다. 이러한 맥락에서 ‘분권형 대북교류협
력정책’은 대북정책의 목표인 ‘평화번영의 한반도’를 실현하는 것으로
설정했다. 이를 실현하기 위한 목표는 다양한 행위주체들의 안정적 이고 지속적인 사업추진을 보장할 수 있는 ‘분권과 협치를 통한 지속 가능한 대북교류협력 추진’으로 설정하였다(<그림 Ⅴ-1> 참조).
<그림 Ⅴ-1> 분권형 대북교류협력정책의 비전과 목표
출처: 저자 작성
2. 분권형 대북교류협력정책의 추진전략
분권과 협치에 기반한 지속가능한 대북교류협력을 추진하기 위해
서는 실천 가능한 추진전략을 수립하는 것이 중요하다. 본 연구는
중국-대만 간 교류협력 사례에 대한 검토와 국내 대북교류협력의
경험에서 도출한 시사점을 통해 ‘분권형 대북교류협력정책’의 추진
전략을 제시한다. 본 연구에서는 단기적이고 단편적인 해결책이나
전략을 수립하기보다는 중장기적인 차원에서 지속적으로 활용될 수
있는 전략을 도출하고자 했다.
우선 과거 대북교류협력의 경험을 통해 지속가능한 남북관계 발 전에 이바지하기 위해서는 다양한 층위의 교류협력을 통해 북한과
의 접촉면을 확대할 수 있도록 해야 한다. 이를 위해서는 교류협력
의 다양한 행위자들이 긴밀하고 상호의존적 네트워크로 연결된 협
력거버넌스를 구축할 필요가 있다. 물론 지금도 교류협력과 관련해 여러 협의체들이 운영되고 있지만, 형식적인 운영에 그치고 있어 실 질적인 협력거버넌스의 구성과 운영이 가능하도록 관련 법제도의 정비 및 개선이 뒷받침되어야 할 것이다.
지자체, 민간단체 등 다양한 행위자들이 교류협력에 참여하고 성
공적으로 사업을 추진하기 위해서는 그에 걸맞은 역량을 갖춰야 한
다. 최근 거의 모든 지자체들이 자율적으로 대북교류협력을 추진할
수 있는 권한을 중앙정부에 요청하고 있으나, 일부 지자체는 충분한
역량을 갖추지 못하고 있다. 지자체들이 제대로 된 준비 없이 북한 당국과 교류협력을 진행한다면, 북한에 휘둘리는 등 실패 가능성이 높아지므로 행위자의 역량강화 역시 매우 중요한 과제이다.
마지막으로 교류 상대인 북한과의 공동관리를 통해 남북한 간의 교류협력을 제도화하는 것 역시 중요하다. 북한에서 남북교류협력 을 전담하는 기구는 민화협, 민경협, 아태 등으로 사실상 일원화되 어 있어 한국에 비해 협상에서 상대적으로 유리하다. 다만, 김정은
시대에 들어 초보적 수준이지만 지방 혹은 기업소 등으로 중앙의 권
한 및 자율성을 이전하고 있는 상황166)을 보다 적극적으로 활용할
수 있는 전략을 준비할 필요가 있다.
이러한 내용을 바탕으로 ‘분권과 협치를 통한 지속가능한 대북교
류협력 추진’이라는 목표를 실현하기 위한 4대 추진전략을 제시한다
(<그림 Ⅴ-2> 참조).
<그림 Ⅴ-2> 분권형 대북교류협력정책 추진을 위한 4대 전략
출처: 저자 작성
가. 추진전략 ① : “자율과 조화”의 협력거버넌스 구축
지금까지 대북 및 통일문제는 대통령 고유 업무 또는 국가사무로 인식하고 중앙정부가 독점적 권한을 행사해왔다. 따라서 정부의 필 요에 의해서만 지자체나 민간단체가 북한과의 교류에 참여할 수 있 었다. 민주주의 심화에 따른 지방분권 실시에도 불구하고, 대북‧통일
분야는 여전히 분권의 대상이 아니라 중앙정부의 고유사무로 인식
되고 있다. 물론, 법‧제도적 차원이나 정치적 차원에서 고려해볼 때,
대북‧통일정책은 중앙정부가 주도해야 할 영역임이 분명하다. 대북
‧통일정책은 북핵 문제, 정전체제 등의 정치‧군사적인 이슈들과 밀 접하게 관련되어 있기 때문에 분권의 대상이 아니라고 할 수 있다.
그러나 지자체와 민간단체들이 인도적 지원, 사회문화교류, 경제 교류 등 다양한 대북교류협력 분야에 적극 참여하며, 중요한 행위자
로 부상하고 있는 것 또한 부정할 수 없는 사실이다. 중국과 대만의
교류협력 사례와 통일 이전 동서독의 사례에서 정치‧군사적 맥락에
166) 김정은 시대의 분권화 경향은 다음을 참조. 나용우‧홍석훈‧박은주, �지자체 남북교 류협력사업의 평가지표와 발전방향�(서울: 통일연구원, 2019), pp. 80~84.
중국-대만 간 교류협력 사례에 대한 검토와 국내 대북교류협력의 경험에서 도출한 시사점을 통해 ‘분권형 대북교류협력정책’의 추진 전략을 제시한다. 본 연구에서는 단기적이고 단편적인 해결책이나 전략을 수립하기보다는 중장기적인 차원에서 지속적으로 활용될 수 있는 전략을 도출하고자 했다.
우선 과거 대북교류협력의 경험을 통해 지속가능한 남북관계 발 전에 이바지하기 위해서는 다양한 층위의 교류협력을 통해 북한과 의 접촉면을 확대할 수 있도록 해야 한다. 이를 위해서는 교류협력 의 다양한 행위자들이 긴밀하고 상호의존적 네트워크로 연결된 협 력거버넌스를 구축할 필요가 있다. 물론 지금도 교류협력과 관련해 여러 협의체들이 운영되고 있지만, 형식적인 운영에 그치고 있어 실 질적인 협력거버넌스의 구성과 운영이 가능하도록 관련 법제도의 정비 및 개선이 뒷받침되어야 할 것이다.
지자체, 민간단체 등 다양한 행위자들이 교류협력에 참여하고 성 공적으로 사업을 추진하기 위해서는 그에 걸맞은 역량을 갖춰야 한 다. 최근 거의 모든 지자체들이 자율적으로 대북교류협력을 추진할 수 있는 권한을 중앙정부에 요청하고 있으나, 일부 지자체는 충분한 역량을 갖추지 못하고 있다. 지자체들이 제대로 된 준비 없이 북한 당국과 교류협력을 진행한다면, 북한에 휘둘리는 등 실패 가능성이 높아지므로 행위자의 역량강화 역시 매우 중요한 과제이다.
마지막으로 교류 상대인 북한과의 공동관리를 통해 남북한 간의 교류협력을 제도화하는 것 역시 중요하다. 북한에서 남북교류협력 을 전담하는 기구는 민화협, 민경협, 아태 등으로 사실상 일원화되
어 있어 한국에 비해 협상에서 상대적으로 유리하다. 다만, 김정은
시대에 들어 초보적 수준이지만 지방 혹은 기업소 등으로 중앙의 권
한 및 자율성을 이전하고 있는 상황166)을 보다 적극적으로 활용할
수 있는 전략을 준비할 필요가 있다.
이러한 내용을 바탕으로‘분권과 협치를 통한 지속가능한 대북교 류협력 추진’이라는 목표를 실현하기 위한 4대 추진전략을 제시한다 (<그림 Ⅴ-2> 참조).
<그림 Ⅴ-2> 분권형 대북교류협력정책 추진을 위한 4대 전략
출처: 저자 작성
가. 추진전략 ① : “자율과 조화”의 협력거버넌스 구축
지금까지 대북 및 통일문제는 대통령 고유 업무 또는 국가사무로
인식하고 중앙정부가 독점적 권한을 행사해왔다. 따라서 정부의 필
요에 의해서만 지자체나 민간단체가 북한과의 교류에 참여할 수 있
었다. 민주주의 심화에 따른 지방분권 실시에도 불구하고, 대북‧통일
분야는 여전히 분권의 대상이 아니라 중앙정부의 고유사무로 인식
되고 있다. 물론, 법‧제도적 차원이나 정치적 차원에서 고려해볼 때,
대북‧통일정책은 중앙정부가 주도해야 할 영역임이 분명하다. 대북
‧통일정책은 북핵 문제, 정전체제 등의 정치‧군사적인 이슈들과 밀 접하게 관련되어 있기 때문에 분권의 대상이 아니라고 할 수 있다.
그러나 지자체와 민간단체들이 인도적 지원, 사회문화교류, 경제
교류 등 다양한 대북교류협력 분야에 적극 참여하며, 중요한 행위자
로 부상하고 있는 것 또한 부정할 수 없는 사실이다. 중국과 대만의 교류협력 사례와 통일 이전 동서독의 사례에서 정치‧군사적 맥락에
166) 김정은 시대의 분권화 경향은 다음을 참조. 나용우‧홍석훈‧박은주, �지자체 남북교 류협력사업의 평가지표와 발전방향�(서울: 통일연구원, 2019), pp. 80~84.