정치적 책임성과 권위주의 체제

Ⅵ1. 연구 목적

1. 정치적 책임성과 권위주의 체제

제 장에서 지적하였다시피 탈사회주의 경제이행의 주도권은 국가 부문이 가질 수밖에 없다 사회주의 계획 경제 자체가 국가 통제 하에 제도화되고 운영되어온 태생적 제한 때문이다 요컨대 국가 통제 경 제의 해체 역시 정부 개혁 정부이든 혁명 정부이든 의 정책적 결단에 의해 이뤄질 수밖에 없는 것이다⁶⁷

67_바로 이러한 요인 때문에 주어진 조건에서 반드시 가장 효과적이며 효율 적인 개혁 노선이 채택될 것이라고 보장할 수 없다 점진 급진 개혁을 둘

개혁에 대한 요구는 기존의 생산 분배 구조에서 강제적으로 불이 익을 받은 집단 즉 밑으로부터 제기될 수밖에 없는 반면 기존 체제에 서 기득권을 누려온 세력은 공산주의적 권위주의 체제에서 국가 정책 결정 과정을 장악해온 지배 집단이므로 개혁에 소극적일 수밖에 없 다 구 사회주의권은 국가 부문이 비대할 뿐만 아니라 사회부문과의 단절성이 큰 국가 지배형 통치 구조를 물려받았다 덕분에 밑으로부 터의 요구가 실제 정책 결정으로 수렴될 가능성은 낮은 것이다 그럼 에도 불구하고 예외적 사례를 제외하고 대부분의 탈사회주의 권위주 의 국가들은 개혁에 나서게 된다

이 퍼즐을 풀기위해 본 연구에서는 정치적 책임성 이라는 개념을 도입 하고자 한다 혁명적 방식으로든 예 급진 개혁을 취한 대부분의 국가군 또는 정치 체제 내 개혁으로든 예 점진주의 개혁을 택한 국 가군 정책결정자의 정치적 책임성 제도의 확립은 태생적으로 단절 된 고리를 다시 이어주는 역할을 할 수 있다⁶⁸지배그룹의 정책결정

러싸고 벌어진 많은 논쟁 중 이행 이전의 산업화 수준과 점진주의 개혁의 효과 논쟁은 제한적 의미를 지닐 뿐이다 개혁 정책의 실시 여부 및 그 방향은 정치적으로 정해진다

북한에서는 도시화 비율이 높은 점 공업화 진척도가 상대적으로 높았던 점 등을 들어 전면적 시장화 및 빅뱅 처방이 농업 생산력 향상과 이를 통한 자본의 초기 축적 및 잉여 농업 노동력의 도시 유입 즉 저렴한 노동력을 통한 산업화 전략을 근간으로 하는 점진주의 개혁보다 효과적일 것이라는 주장은 북한의 극도로 국가주의적인 지배구조를 도외시한 주장이라 아니 할 수 없다 현재의 수령 지배 구조와 선군 통치 엘리트층이 지배력을 유지 하는 한 그리고 혁명적 변혁이 벌어지지 않는 한 북한에서 전면적 급진 개혁이 채택될 여지는 거의 없다

68_제도란 개인들 간의 관계를 규제하고 조율하는 상호간 행위의 패턴으로서 게임의 규칙이다

여기서 제도란 외적 공식적 제재를 수단 으로 정해진 규칙을 집행하는 장치 로서 보다 제한된 범위의 제도들을 의

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자가 피 통치 집단의 요구에 부응케 만드는 장치가 정치적 책임제도 인 것이다

가. 정치적 귀책제도(歸責制度)

정치적 책임성이란 정치적 권력 또는 권위 의 담지자 즉 정책결정 자 들이나 그러한 기관에 대해 공적 책임을 부과할 수 있는 공적

구속력을 말한다 의 보다 정확한 번역은 정치적 귀책성 이다 정치적 귀책성이란 시민들의 정책적 또는 정치적 선호에 반응 하여 이를 실 정책결 정 과정에 반영 실행해야하는 정치인 또는 정책 결정자 의 책임 을 강제할 수 있는 가능성을 말한다⁶⁹ 즉 귀책제도 는 정책 결정과 집행의 결과물에 대해 정치적 책임을 묻는 즉 제재를 가하는 제도이다⁷⁰

이상적 민주체제에서는 전체 시민이 유권자로서 선택권자로 기능 하여 정치적 결정과 집행을 담당할 대리인을 선택하며 정치적 대리 인은 유권자로부터 위임받은 권한을 기초로 정책을 결정 집행하며 그 결과에 대해서 유권자에 책임을 진다 반면 순 독재체제에서는 독재자 일인이 선택권자이자 정책결정자로 권력을 독점한다 독재자

미한다

69_본 연구에서는 일상에서의 용어 사용 관습을 고려하여 의 번역으로 책임성과 귀책성을 호환해서 사용한다 정치적 책임성에 대한 다양한 논의는 다음을 참조

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는 오직 그 자신에 대해서만 책임을 진다 예컨대 북한의 경우 부자 승계에 의한 최고 지도자 교체는 장식적 형식적 절차를 무시한다면 일인의 선택권자 예컨대 김일성 에 의한 일인의 후계자 여기서는 김 정일 옹립을 의미하며 김정일은 김일성에 대해서만 정치적 책임을 지면된다

정치적 귀책제도는 정책 집행의 결과물을 바탕으로 선택권자가 사 후 제재 를 또는 그러한 위협을 실현가능성 높 게 가함으로써 정책결정자를 통제하는 제도적 장치를 말한다⁷¹ 사 후 제재 가능성을 제도적으로 정착시킴으로써 선택권자는 정책 결정 에 관한 정책결정자의 반응도와 정책 이행의 수행 정도를 통제할 수 있다 귀책제도가 정착될수록 정책결정자는 정해진 룰에 순응하게 되 며 선택권자의 요구를 반영하기 위해 노력하게 될 것이다 결과적으 로 선택권자들의 의지 또는 요구 와 정책결정자들의 실제 집행 이 보다 일치하게 된다

정책결정자의 선별과 정책 결정 과정을 규율하는 제도는 일회성 게임의 룰이 아니다 정치 체제가 안정적으로 정착될수록 이러한 엘 리트 선별 제도와 정책 결정 제도가 예측 가능한 확실한 패턴으로 고착된다 선별에서부터 책임을 부담시키는 일련의 제도화된 과정이 반복적으로 실현되는 것이다 이에 따라 정책결정자의 선별과정은 단 순 선별이 아닌 사전 귀책 제도로 기능한다 평생 직업으로 서 정치나 정책 집행을 택한 직업 정치인 또는 직업 관료에 대해서는 사후 귀책 및 소환 제도에 못지않게 선별과정 역시 책임성을 높이는

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강력한 제도적 정치로 기능하게 된다⁷²

이와 유사하게 권력의 분점 및 상호 견제 장치 정책 결정과정의 투명성 제고 제도 심의 및 의결 기구의 활성화 그리고 여론의 수렴 장치들도 정치적 책임성을 높이는 제도로써 기능한다 소비에트 형 당 국가 체제를 가진 경우에도 당 그리고 정부 조직에 도입된 권력 분립 감시 그리고 귀책 제도의 활성화 수준은 다양하게 나타나며 이에 따라 정치적 책임성의 수준과 밑으로부터의 요구에 대한 정책결 정자의 반응도 역시 차별적으로 나타나기 마련이다⁷³

한 체제의 정치적 책임성 정도는 다양한 차원에서 살펴 볼 수 있다 본 연구의 기본 목표는 탈사회주의 개혁 경로의 분기 요인을 알아보 는 것이다 이런 목표에 맞춰 정치적 책임성을 선택권자 집단의 범위 및 규모 와 책임성 제도의 공식화 정도 의 두 차원에서 분석해 보고 자 한다

선택권자 집단이란 정책결정자를 낙마시킬 수 있다는 위협을 또는 그러한 위협을 퇴치할 수 있다는 권능을 신뢰할 수 있게 주장할 수 있는 집단을 의미한다⁷⁴ 앞에서 지적했다시피 직업 정치인 또는 관 료의 입장에서 기존의 직무 수행 결과에 따라 선별과정에서의 재임용 탈락 여부를 결정지을 수 있는 선택권자의 존재는 그들의 정책 결정 및 집행 과정에서의 책임성을 높이는 가장 강력한 장치가 된다

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73_다음 장 참조

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직업 정치인에게 있어서 선거구민 즉 선택권자 의 선호에 부응하 는 것은 그의 장래를 결정하는 중차대한 일이 아닐 수 없다 사회주의 당 국가 체제에 있어서도 비록 민주체제에 비하여 선택권자의 범위 가 제한적일지라도 후보 간 경쟁성 제고 하위 선출 기구 예컨대 당 대회 의 상위 정책 결정 기관 예컨대 중앙위원회 에 대한 영향력 증 대 선거제도의 활성화 등의 방법으로 등을 통하여 정책결정자의 책 임성을 증대시킬 수 있는 것이다

선택권자의 규모가 즉 정책결정자가 책임을 져야할 대상의 범위 가 커질수록 보다 공공의 이익에 부합되는 요구가 정책결정자에게 영향을 줄 개연성이 높아진다 민주체제의 경우 절대 다수의 성인 유권자가 선택권자가 되는데 평시에는 비 엘리트층을 포함한 밑으 로부터의 다양한 요구가 수렴될 가능성이 높아지며 위기 시에는 기 존 체제에 대한 개혁 요구가 집중된 형태로 표출될 수 있다 소수의 선택권자 그룹만이 가질 수 있는 사적인 이익보다는 다수의 공공선

예컨대 사회주의 계획 경제 실패에 따른 개혁 요구 이 정책결정자의 반응을 이끌어 낼 수 있게 된다⁷⁵요컨대 선택권자의 범위가 넓어질 수록 정책 결정자는 시민 다수의 이익을 대변하는 공공의 요구에 보다 부합하는 정책을 결정 집행할 가능성이 증대한다

역으로 선택권자의 범위를 넓힘으로써 기존의 권위주의 체제도 더 많은 지지 세력을 체제 내로 흡입할 수 있을 것이다⁷⁶ 선택권자

75_이런 의미에서 현직 정책결정자들의 정치적 책임성은 선거 등을 통하여 성 인 주민 퍼센트 이상의 동의로 현직자를 해임할 수 있을 가능성으로 정의 하여 측정할 수 있다

76_민주체제에서는 독재체제나 권위주의 체제에 비하여 밑으로부터의 요구

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규모의 증가 속도나 방식에 차이가 있을지라도 일반적으로 권위주 의 체제에서의 위로부터의 개혁은 비 엘리트 계층의 일정부분을 점 진적으로 선택권자 집단에 포용하는 선거권 확대 정책을 취하는 경향 이 있는데 이는 혁명적 변환에 대한 예방적 성격이 짙다할 것이다⁷⁷ 탈사회주의 개혁 경로 결정에 중요한 영향을 미칠 수 있는 또 다른 요소는 정치적 책임성 제도의 공식화 수준을 들 수 있다 일반적으로 제도화가 진행될수록 정해진 행위의 패턴 즉 규칙 이 규칙적으로 그리고 게임 참여자의 인적 특성 계층 지연 혈연 등 귀속적 특징 에 관계없이 평등하게 적용될 수 있다 탈인격화 정도는 제 도의 공식화 수준과 비례한다⁷⁸물론 비공식적 규제 예컨 대 관습과 관행 도 참여자의 순응도가 높을 경우 제도로 정착되었다 말할 수 있을 것이다⁷⁹그러나 귀책제도와 같은 정치적 권위의 분배 와 관련된 공공을 위한 제도일수록 비공식적 제도는 편의에 따른 또

가 무게를 가지고 위에 전달된 가능성이 커지나 형식상 민주제의 모습을 띤 경우에도 위로부터의 여론 조작 선거 개입 등의 방식으로 이러한 요구 를 회피하려는 보이지 않는 권위주의적 통치가 시도될 수 있다 내구력 있는 권위주의 체제 나 보이지 않는 권위주의 통치 방식 등에 대해서는 다음을 참조

77_보편선거권 확대의 역사는 이러한 경향을 역사적으로 보여주는 가장 중요 한 예일 것이다

78_ 탈인격화란 모든 사람을 평등하게 대우함을 의미한다

법제도의 탈인격화가 높은 수준에 도달했을 때 법의 지배 가 가능해진다

79_공식적 제도가 가지는 탈인격화 및 평등으로의 경향에 극적 대척점을 이 루는 것이 카리스마의 혈통적 계승에 근거한 전인격적 지배 구조 라 할 수 있다 현재 북한의 세습 통치 구조는 이 점에서 책임성 제도의 공식화 방향과 극단적인 대조를 이루는 권력 승계 방식으로 이해 할 수 있다 지배 유형으로서 카리스마적 권위에 대한 가장 설득력 있는 설명은 여전히

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