이후 미국과 북한은 지속적인 협상을 통해 1994년 10월 21일 제네
바에서 북미 기본합의문(Agreed Framework)을 발표하기에 이르렀
다. 이 합의문은 1993년 6월 11일과 1994년 8월 12일 북미 간 맺은 공동발표문의 원칙에 기반을 두고 있다. 제네바 합의문은 4개 항과
13개 부대 사항으로 구성되어 있다. 첫 번째 항은 양국이 북한의 흑
연 감속로와 관련된 시설들을 경수로 발전소들로 교체하기 위해 협
조한다는 것을 나타내고 있다. 이와 관련 하여 미국은 국제컨소시엄
을 조직하여 북한에 대한 경수로 재정조달 및 공급을 담당하고,
2003년까지 경수로를 북한에 제공하기 위한 조치를 취하기로 북한
과 합의하였다. 그리고 미국은 1호 경수로 발전소가 완공되는 시점
35) 윤원규, “북한 핵위기와 북미협상: 1차위기와 2차위기의 비교분석,” 경남대학교 정치 외교학과 박사학위논문, 2012, pp. 75~76.
까지 북한의 흑연 감속로와 관련된 시설들의 동결에 따른 에너지 손
실 보상 조치를 취하기로 북한과 합의하였다. 또한 미국은 합의문이
서명된 날부터 3개월 안에 시작하여 연간 50만 톤 규모의 중유를 제
공하기로 북한과 합의하였다.36)
한편, 북한은 경수로 제공 및 대체에너지 보장 서한 접수 즉시 흑 연감속로와 관련된 시설들을 동결하고 궁극적으로 해체하기로 미국
과 합의하였다. 또한 북한은 이 합의문이 서명된 날로부터 1개월 안
에 완전히 이행하기로 합의했다. 그리고 이 기간을 비롯하여 이후
동결기간 동안 북한은 IAEA가 동결상태를 감시하는 것을 허용하기
로 미국과 합의하였다. 특히 북한은 경수로가 완공될 경우 흑연감속
로와 그 관련 시설들을 완전히 해체하기로 미국과 합의하였다. 마지
막으로 양국은 경수로 건설기간 동안 5MW 시험원자로에서 나온 폐
연료봉을 안전하게 보관하고, 북한은 이를 재처리 하지 않기로 합의
하였다. 마지막으로 양국은 이 합의문이 서명된 후 빠른 시일 안에 전문가 협상을 진행하기로 합의하였다.
두 번째 항은 북미 양국이 정치적, 경제적 관계를 정상화하는 내
용을 담고 있다. 이와 관련하여 미국은 합의문이 서명된 후 3개월 안에 통신과 금융결제, 그리고 무역 및 투자와 관련된 제재를 완화 하기로 북한과 합의하였다. 또한 양국은 상대방의 수도에 연락사무 소를 개설하기로 합의하였다. 그리고 양국은 쌍무관계를 대사급으 로 승격시키는데 합의하였다.37)
세 번째 항은 한반도 비핵화와 평화 및 안전을 위해 양국이 공동
노력한다는 내용을 담고 있다. 이를 위해 합의문은 미국이 북한에 대한 핵무기 사용은 물론이고 위협도 하지 않을 것을 명시하고 있
36) “[종합] 北-美, 기본합의문 역사적 서명,” 연합뉴스, 1994.10.22.
37)위의 글.
다. 한편 북한은 미국에게 한반도 비핵화 공동선언 이행과 남북대화 진행을 약속하였다.
네 번째 항은 핵전파 방지체계를 강화하기 위해 공동 노력한다는
내용을 담고 있다. 이를 위해 북한은 NPT 당사국으로써 조약의 안 전조치협정 이행을 준수하기로 합의하였다. 이와 관련하여 북한은 IAEA의 임시 및 일반사찰 재개를 약속하였다. 또한 북한은 경수로
제공계약 체결 시까지 동결되지 않은 시설들에 대한 안전조치의 연
속성을 위해 IAEA 사찰의 지속을 합의하였다. 특히 북한은 경수로
건설이 상당히 완료된 다음, 그리고 주요 핵 관련 부품들이 납입되
기 전에 IAEA와 핵 물질에 관한 최초보고서의 완전성 검증을 협조
하기로 합의하였다. 나아가 북한은 IAEA의 요청하는 모든 조치를
포함하여 안전조치협정을 완전히 이행하기로 합의하였다.38) 정리 하면, 제네바 북미 합의문은 북한 핵문제를 비롯한 양국 간 정치적․경 제적 관계 개선, 나아가 세계 핵 비확산을 비롯한 한반도 비핵화를
지향하고 있다. 특히, 합의문은 상호주의적 관점에서 동시적 해결
방식을 취하고 있다.
북한과 미국은 제네바 합의 이행을 위한 작업에 착수하였다. 1994
년 11월 30일 베이징에서 북미 양국은 경수로 공급회담을 개최하였
다. 또한 12월 북미 양국은 워싱턴에서 상호 연락사무소 개설 협상
을 개시하였다. 그리고 미국은 5만 톤의 중유를 북한에 제공하였다. 북한은 미국과 합의한 대로 핵 개발을 동결시켰다.
제네바 합의로 인해 제1차 북핵위기는 일단락되었다. 그러나 북한
과 미국의 평가는 서로 달랐다. 즉, 북한은 외교적 승리로 평가한
반면, 미국은 승리와 패배로 양분되었다. 가령, 북한은 1995년 1월
38) “북미 제네바 합의문(1994.10)” <https://terms.naver.com/entry.nhn?docId=
727430&cid=42140&categoryId=42140> (검색일: 2018.6.8.).
1일 ‘로동신문’, ‘조선인민군’, ‘로동청년’ 공동사설을 통해 제네바 합 의문 채택을 ‘획기적 사변’이라고 평가하였다. 특히, 북한은 이번 합
의문이 김일성의 뜻을 승계한 것이라고 주장하였다. 이는 북한의 핵
이 정치적, 군사적, 외교적 가치로 구성되어 있음을 간접적으로 나
타낸 것이다. 실제로 제1차 북핵위기는 북한을 국제적으로 더욱 고 립되게 만들었지만, 역설적으로 국제 사회로부터 많은 관심을 받게
만들었다. 또한 이러한 위기를 통해 김정일 정권의 지도력이 부각됨
으로써 권력이 한 층 더 강화되는 효과를 얻었다.39) 즉, 북한은 제 네바 합의를 외교적 승리로 평가하였다.
반면, 미국 내 평가는 두 갈래로 나누어졌다. 제네바 합의를 긍정
적으로 평가하는 측은 북한의 핵무기 개발 중단, 한반도 문제에 대
한 외교적 해결, 대북한 영향력 제고 등을 꼽았다. 반면, 부정적으로
평가하는 측은 미국이 너무 많은 것을 북한에 양보했다고 지적했다.
또한 무력사용을 꺼려한 클린턴 정부의 대북 유화정책이 미국의 대 외 영향력을 쇠퇴시켰다고 보았다. 이러한 가운데 1994년 11월 미국
총선에서 공화당이 승리했다. 그 때문에 북한이 합의한 각종 핵시설
운용과 건설 중단은 즉시 이행되었으나 미국의 약속은 이행되지 않 거나 지연되었다.40)
3. 2차 북핵위기 발생
1차 북핵위기가 미국과 북한과의 제네바합의에 의해 봉합되면서
양국 간 적대관계가 종식되고 한반도에 새로운 평화의 바람이 불 것
39) “위대한 당의 령도를 높이 받들고 새해의 진군을 힘있게 다그쳐나가자,” 로동신문, 1995.1.1.
40)조재길, 북핵위기와 한반도 평화의 길(서울: 한울아카데미, 2006), pp. 287~289.
으로 예상되었다. 이러한 기대는 클린턴 행정부가 제네바 합의 이행
을 통한 북핵문제 해결, 남북관계 개선, 북미 접촉 확대를 통한 한반
도 및 동아시아 지역 안정 등을 미국의 대북정책 기조로 삼으면서
더욱 높아졌다.41) 그러나 부시 행정부 출범 이후 미국의 대북정책
기조가 이전의 클린턴 행정부와는 전혀 다른 강경모드로 전환되면
서 한반도에는 새로운 위기가 태동하기 시작했다.
우선 부시 행정부는 클린턴 행정부가 북한과 맺은 제네바 합의가
북한의 완전한 핵 포기를 담보한 것이 아니라 단순히 위기의 상황을
무마하기 위해 북한과 맺은 불완전한 합의라는 인식을 갖고 있었고
이행문제에 있어 의구심을 지니고 있었다. 이러한 제네바 합의 자체
에 대한 의구심과 함께 1998년 5월 김영남 북한 외무상이 미국의 제
네바 합의 불이행에 대해 경고하고 같은 해 8월 중거리 탄도미사일 인 대포동미사일을 발사하여 한반도에 새로운 위기가 도래하자 미 국은 대북정책에 대한 재검토에 들어갔고 아미티지 보고서42)를 통
해 새로운 대북정책의 근간을 마련했다. 아미티지 보고서의 기저에
는 1994년 북미 제네바 합의가 불완전하며, 신뢰할 수 없는 북한에
대해서는 엄격한 상호주의 원칙을 적용해야 한다는 입장이 깔려있
었고 ‘힘의 우위’를 바탕에 두고 협상과 봉쇄 2단계 정책을 펼쳐야 하며 외교적 노력이 실패할 경우 억제와 봉쇄를 강화하고 선제공격 까지 검토해야 한다고 밝히고 있다.43)
41) Winston Lord, “U.S. Policy toward the Korean Peninsula,” Hearing at the Subcommittee on Asia and the Pacific of the Committee on International Relations, U.S. House of Representatives, (March 19, 1996).
42) 리처드 아미티지(Richard Armitage)가 주도하여 공화당 대북정책 연구 그룹과 함께 작성하고 1999년 3월 미 하원 국제관계위원회 청문회에 제출된 ‘아미티지 보고서’는 향후 부시 행정부 대북정책에 가이드라인 역할을 했다.
43) Richard Armitage, “A Comprehensive Approach to North Korea (Armitage Report),” Strategic Forum, no. 159 (1999), pp. 1~9, <http://www.dtic.mil/dtic/
tr/fulltext/u2/a394524.pdf> (Accessed June 7, 2018).
2001년 출범한 부시 행정부는 클린턴 행정부의 대북정책을 ‘실패’
라고 선언하고 새로운 대북정책은 기존의 정책과는 거리를 둘 것이 라는 점을 시사 하였다. 또한 제네바 합의가 세계 최악의 정권의 생 명을 연장시켜주면서도 북한의 핵프로그램을 완전히 제거하지는 못
할 것이라면서 이 합의는 클린턴 행정부의 실수라고 단정 지었다.
기본적으로 북한과 북핵문제에 대해 부정적 인식을 지니고 있던 부 시 행정부는 2001년 9‧11 테러 이후 더 강경한 대북정책 성향을 견 지하게 된다.
9‧11 테러 이후 미국은 국가안보전략의 최우선 전략으로서 반테러․
반확산을 설정하였다. 2002년 1월에는 미 의회에 제출된 ‘핵 태세 검토보고서(Nuclear Posture Review Report: NPR)’를 통해 미국
이 핵무기를 사용할 수 있는 경우로 핵을 제외한 재래식 무기로 파괴
할 수 없는 목표물, 생화학무기를 이용한 공격 시, 군사적 급변사태
등을 명시하고 구체적으로는 북한의 남한 공격, 중국의 대만 공격, 이라크의 이스라엘 공격 등을 지적하였다.44) 또한 2002년 1월 29일 부시 대통령은 연두교서에서 북한을 이란, 이라크와 함께 ‘악의 축 (axis of evil)’으로 규정하였고 2002년 6월 1일 미 육군사관학교 연
설에서 이란, 이라크, 북한을 ‘악(惡)’이라 부를 것임을 재확인하면
서 “미국인들이 필요할 경우…자유와 생명을 지키기 위해 선제적 조 치를 취하는 일에…준비태세를 갖출 것”이라고 밝혀 미국의 안보를 위협하는 국가에 대한 선제공격 가능성을 재확인 하였다.45)
2002년 1월 부시 대통령의 ‘악의 축’ 발언으로 북미관계의 긴장이
44) U.S. Department of Defense, “Nuclear Posture Review Report,” Submitted to the U.S. Congress, December 2001, <https://web.stanford.edu/class/polisci211z/
2.6/NPR2001leaked.pdf> (Accessed June 7, 2018).
45) “부시, ‘악의 축’ 발언 재차 옹호,” 연합뉴스, 2002.6.2., <http://news.naver.com/
main/read.nhn?mode=LSD&mid=sec&sid=104&oid=001&aid=0000178852> (검색 일: 2018.6.7.).