국립공원 내 백두대간 보전과 지속가능한 이용을 위한 정책연구

(1)

국립공원 내 백두대간 보전과 지속가능한 이용을 위한 정책연구

허학영^1*

⋅

조우²

⋅

전근철³

⋅

최윤호⁴

⋅

유병혁¹

⋅

김미리¹

⋅

심규원¹

⋅

장진¹ 박준효¹

⋅

윤주웅¹

⋅

박홍철¹

⋅

남승민¹

⋅

김보현¹

⋅

정승준¹

⋅

최승운¹

1국립공원공단, ²상지대학교, ³우진, ⁴(사)백두대간숲연구소

A Study for Conservation and Sustainable Use of Baekdudaegan in National Parks

Hag Young Heo

^1*

, Woo Sho

²

, Geuncheol Jeon

³

, Yoonho Choi

⁴

, ByeongHyeok Yu

¹

, Miri Kim

¹

, Kyuwon Shim

¹

, Jin Jang

¹

, Joonhyo Park

¹

, Juung Yun

¹

, Hongcheol Park

¹

, Seungmin Nam

¹

,

Bohyun Kim

¹

, Seungjun Jung

¹

and Seungun Choi

¹

1Korea National Park Service, Wonju 26441, Korea 2Sangji University

3WooJin

4Baekdudangan Sup Research Institute

요약: 본 연구는 국립공원 내 백두대간의 효과적 보전 및 탐방체계 개선을 위한 정책 방안을 도출하기 위해, 국립공원 내 백두대간 관련 논의 및 정책 동향 분석, 마루금 통제구간에 대한 현장 조사, 대국민 인식조사 및 관련 사례 고찰을 수행하였다. 대중의 관심 추세를 파악하기 위한 신문기사(1991-2019)와 검색량(2004-2019)을 분석한 결과 백두대간을 언급한 기사는 총 38,358건이었으며, 종주를 함께 언급한 기사는 1,413건(4%정도)이었다. 검색량에 있어서 2010년 이후 백두대간과 종주에 대한 검색량이 상대적으로 감소한 것으로 나타났다. 백두대간 통제구간을 포함한 연간 종주 인원은 400 여명으로 추정되며, 대국민 인식조사 결과 백두대간에 대한 인지도는 73.5%인반면 백두대간보호 지역에 대한 인지도는 42%로 상대적으로 낮은것으로 나타났다. 69.1%의 응답자가 백두대간에 대한 방문 경험이 있으나 종주 목적의 방문은 15.7%로 상대적으로 낮으며, 향후 백두대간 종주 의향이 있는 응답자는 24.8%인 것으로 나타났다.

국립공원 내 백두대간 마루금 통제구간의 보전성⋅안전성을 평가한 결과 4개 공원 11개 구간 모두 전반적으로 보전성이 우수하며, 안전성 측면 에서는 전반적으로 위험지역이 다수 존재하는 것으로 나타났다. 본 연구 결과를 토대로 국립공원 내 백두대간의 효과적 관리를 위해 적극적인 검토가 필요한 정책으로 ①“백두대간 마루금 종주 탐방문화”의 전환 추진, ②국립공원 내 백두대간 마루금 통제구간 보전 수단 강화, ③“고지대 능선부 탐방로의 효과적 관리 방향” 도출을 위한 시범사업 추진, ④통제구역의 효과적 출입 관리를 위한 법적 근거 강화 등을 제안하였다.

주요어: 백두대간보호지역, 종주, 탐방문화, 통제구간, 출입 관리

Abstract: This study aims to derive the policy measures to effectively conserve and sustainable use the Baekdudaegan in National Parks through the literature review on policy trends, public awareness survey, on-site survey, and so on.

As a trend of public concern, From 1991 to 2019, there were a total of 38,358 articles mentioning Baekdudaegan, and 1,413 articles(4%) mentioning Jongju(successive climbing) together. In terms of search volume, the volume for Baekdudaegan and Jongju has decreased relatively since 2010. The annual number of visitors including the closed section was estimated to be 400. The public awareness survey showed that the awareness of Baekdudaegan was 73.5%, while the awareness of Baekdudaegan Mountains Reserve was 42%. 69.1% have visited Baekdudaegan, however, only 15.7% aim for Jongju(successive climbing). 24.8% of the re- spondents are willing to visit Baekdudaegan for Jongju(successive climbing) in the future.

As a result of evaluating the conservation and safety of the Baekdudaegan Closed Section, all 11 sections of the park have excellent conservation values overall, and there are many dangerous areas in terms of safety.

Based on the results of this study, 4 policies were suggested; ①to promote the transition of the “Baekdudaegan Visitation Culture”,

②to strengthen the means of conservation of the Baekdudaegan Closed Section in the National Park, ③to sketch a pilot project to derive “effective management directions of ridge trail” ④to strengthen the legal basis for effective access control of the closed section.

Key words Baekdudaegan Mountains Reserve, Jongju(Successive Climbing), Visitation Culture, Closed Section, Access Control

Received 29 July 2021; Revised 11 April 2022; Accepted 13 April 2022

*Corresponding to 허학영(Hag Young Heo) E-mail. [email protected]

(2)

서론

백두대간은 백두산에서 시작하여 금강산, 설악산, 태 백산, 소백산을 거쳐 지리산으로 이어지는 큰 산줄기로 한반도의 생명력이 시작되고 이어지는 중심지로

DMZ

동서생태축, 도서연안생태축과 더불어 한반도 3대 생태 축의 하나로서 생물다양성이 풍부하며 한반도 주요 하천

(한강,

금강, 낙동강 등)의 발원지이기도 하다. 이러한 백

두대간의 무분별한 개발행위로 인한 훼손을 방지하여 국 토를 건전하게 보전하고 쾌적한 자연환경 조성을 목적으 로 “백두대간보호에 관한법률”을 제정(‘03.12.31., ’05.1.1.

시행)하고 백두대간보호지역 지정하였다. 설악산과 지리

산 등

8개 국립공원이 포함되어

백두대간보호지역 면적

(2,754.65㎢)

중 약 50%(1,377㎢)를 차지하고 있으며, 설 악산의 경우 국립공원 면적의 81.9%가 백두대간보호지 역과 중복 지정되어 있다.

국립공원 내 백두대간 마루금 연장 275.1㎞ 중 198.3

㎞는 정규탐방로로 지정되어 있으며, 나머지

76.8㎞는

보전지역으로 출입을 엄격히 통제(4개 국립공원

11개

구간)되고 있다(Fig. 1). 하지만 백두대간 종주에 대한 수 요로 인해 국립공원 내 백두대간 통제구간 불법 출입이 지속적으로 발생하고 있으며, 통제구간에 대한 지속적

개방 요구로 인한 갈등이 상존하여 국립공원 내 백두대 간의 효과적 보전과 지속 가능한 이용을 위한 정책연구 가 필요한 상황이다.

따라서 본 연구에서는 국립공원 내 백두대간 마루금 통제구간의 보전 현황 및 관리 여건을 이해하기 위해 보 전성과 안전성 등에 대한 현장 전수조사를 시행하였다.

또한 국립공원과 백두대간보호지역 관련 대국민 인식조 사, 관련 논의⋅정책 동향과 사례조사 등을 통해 국립공 원 내 백두대간 의 효과적 보전 및 탐방체계 개선을 위 한 정책 방안을 도출하고자 하였다.

연구 범위와 방법

1. 연구 범위

국립공원 내 백두대간 마루금 전체 길이는 275.1㎞로 개방구간 198.3㎞, 통제구간 76.8㎞로 구성되어 있다. 통 제구간은 설악산(대간령-미시령 등 23.6km), 오대산(노인 봉-매봉 등 13.8km), 월악산(벌재-황장산-마골치 18.7km), 속리산(악휘봉-대아산 등

20.7km)

구간이다. 본 연구에 서는 국립공원 내 백두대간 마루금 통제구간이 존재하는

Fig. 1. The current status of Baekdu-daegan Trails in National Parks

(3)

4개 국립공원의 76.8㎞ 구간(백두대간 전체구간의 10.9%,

국립공원 내 백두대간 구간의

27.9%)을 대상으로 하였

다. Table 1에서 알 수 있듯이 통제구간 중 일부(5개 공원,

6개소, 28.64km)는 2008년 이후 공원계획에 반영되어

¹⁾

탐방로로 개방된 구간이 존재한다.

현장 조사 체크리스트는 자연 보전성 분야(멸종위기 야생생물, 국립공원 조각화, 보호지역 분포 등), 탐방 안 전성(자연재해 발생, 경사도, 위험요인 등), 탐방⋅관리 여건(국공유지 분포, 접근성 등) 등으로 구분하여 작성 하였으며, 현장 조사 결과와 기존에 구축된 통계자료를 활용하여 전체적인 분석을 실시하였다.

2. 연구 방법

본 연구는 국립공원 내 백두대간에 대한 기존 논의⋅

정책 동향 정리, 국민 관심 및 이용현황 파악, 통제구간 특성(보전성, 안전성, 관리 여건) 분석, 향후 정책 방안에 대한 대국민 인식조사 등을 통해 국립공원 내 백두대간 통제구간의 효과적 정책 방안을 제안하였다.

먼저 백두대간보호지역 관련 논의⋅정책 동향 분석을 위해 백두대간보호지역 관련 갈등조정위원회 운영 결과

(2011), “백두대간 보전과 지속가능이용을 위한 대안프로

그램 개발” 연구(2012), 산림청, 환경부 등 정부 부처의 관련 정책 현황을 문헌 고찰을 중심으로 살펴보았다. 또 한 신문 기사(‘91-’19)와 구글 검색량(‘04-’19) 분석을 통 해 백두대간과 백두대간 종주에 대한 대중의 관심 추세 를 파악하였다. 국립공원 내 백두대간 마루금 통제구간 의 이용현황 분석은 공단에서 운영하는 무인 센서⋅계도 시스템 영상 분석 결과에 대한 내부자료를 활용하였다.

통제구간의 특성 분석을 위해 현장 조사를 통해 보전 성⋅안전성⋅관리 여건 등 크게 3가지 측면에서 분석하

였다. 현장 조사에는 연구진과 사무소 관리자를 포함한 총 61명이 참여하였으며, 조사 기간은

’19. 11. 4. ~ ’19.

11. 22.이며 설악산의 경우 일부 보완 조사(‘20.5.27.~29.)

를 실시하였다. 평가 결과의 신뢰성 확보를 위해 표준화 된 현장 조사 체크리스트(환경부고시 제2017-249호, 탐방 로 입지적정성평가)를 토대로 하였으며, 조사자간 평가 결과의 차이를 최소화하기 위해 국립공원 자원통합관리 시스템에 등록된

DB(멸종위기종,

보호지역 분포 등)를 활용하여 평가 근거를 명확히 하였다.

국립공원 내 백두대간에 대한 정책 방향 설정을 위한 대국민 설문조사는 전국 거주 만

19세 이상 1,000명을

대상으로 구조화된 설문지를 이용한 전화면접조사(CATI:

Computer Aided Telephone Interview)를 시행(유선 30%,

무선 70%)하였으며²⁾

,

백두대간⋅백두대간보호지역 인지 여부, 백두대간 방문 경험, 방문 목적, 백두대간 종주 의 향, 탐방로 제한 정책에 대한 인식 등을 조사하였다.

마지막으로 본 연구를 통해 분석된 정책 동향, 현장 특성, 대국민 인식, 국외 사례 등을 토대로 국립공원 내 백두대간의 효과적인 보전 및 탐방체계 개선을 위한 정 책 방안을 제안하였다.

결과 및 고찰

1. 기존 논의 동향

기존 백두대간보호지역 관련 갈등조정위원회 운영 결 과를(2011) 살펴보면, 환경부와 산림청 등 정부기관, 보전 단체, 등산 단체가 참여하여(‘11년 7월~11월) 주요 합의 내용은 크게

3가지로,

첫째 국립공원 내 백두대간 보전

1) 지역사회 요구 등에 의해 조사 결과를 토대로 안정성 높은 지역으로 상대적 자원성을 고려하여, 통제구간의 일부를 공원계획(탐방로) 반영(6개 구간: 설악산 점봉산 단목령 5.74km(‘11.1) )

2) 표본 오차: 95% 신뢰수준, ±3.1% point 조사 기간: 전화조사(’20.5.27. ~ 5.29., 3일 간)), 조사 소요기간(‘20 .5.26.~6.10.) Total Distance(㎞) Distance within National Parks(㎞)

Total Available Trail Closed Note

Baekdu-daegan 701 275.1 198.3

(at first:169.7) 76.8

(at first:105.4) 8 National Parks Table 1. BaekduDaegan distance in National Parks

(4)

과 지속 가능한 이용을 위하여 법정 탐방로 이용, 출입 금지지역 산행 자제를 위한 공동 캠페인 등 노력 전개, 둘째 국립공원 내 백두대간 중 대상 구간 선정⋅조사 후 탐방예약 시범사업 등 대안 사업 추진, 마지막으로

“백두대간 포럼(가칭)”을 구성하여 백두대간 보전 및 지

속 가능한 탐방문화 정착을 위해 이해관계자간 상호 협 력을 증진하고 국민 공감대 형성 도모에 합의하였다.

이러한 합의에 기초하여

“백두대간 보전과 지속가능

이용을 위한 대안프로그램 개발” 연구(2012) 수행(국립 공원공단 수행, ‘12.3.~’12.11.), 시범사업 TF를 구성하여 관련 보고회 개최, 전문가 참여 현장 조사, TF 회의 15회 개최 등을 통해 통제구간 1개소를 포함한 4개 구간에 대 한 탐방 예약제(안)³⁾을 제시하였으나, 이해관계자간 입 장 차이로 인해 합의에는 실패하였다. 먼저 산악단체는 미시령-대간령 구간과 성삼재-정령치 구간에 시범사업 을 주장하였고, 환경단체는 속리산과 지리산 구간 선정 을 주장하였으며, 설악산 구간 선정시 생태계 복원 및 탐방객 제한의 필요성을 주장하였다. 이러한 의견 충돌 속에서 환경부는 환경단체와 산악단체의 합의 등 국민 적 공감대가 중요하다는 입장을 견지하였다.

2. 백두대간에 대한 대국민 관심도와 통제구간 이용량 추정

백두대간 및 백두대간 종주에 대한 대국민 관심의 변 화 추정을 위해 신문기사 건수⁴⁾를 분석한 결과

1991년

부터 2019년까지 지난

29년간 ‘백두대간’이 언급된 기사

는 총

38,358건 이엇으며,

이 중

‘종주’가

함께 언급된

기사는

1,413건으로 전체 중 4%

차지하였다. 백두대간에

대한 기사 건수는 2000년 초반 이후 꾸준하게 증가하다

가

2014년 이후 다소

감소하였으나 여전히 연

2,000여

건을 기록하고 있는 것으로 나타났지만, 백두대간 종주 의 경우 2009년 176건으로 가장 많았으며, 최근에는 연

간

20~~30여 건으로 많이 감소한 것을 알 수 있다.

이는

백두대간에 대한 국민적 관심이 상당부분 백두대간 종주 에 기인하고 있지 않음을 보여주는 수치라고 할 수 있다.

또한 구글 트렌드를 이용한 백두대간 종주에 대한 관 심 추세를 살펴보면 2004년부터 2019년까지 지난 16년 간 주제어 검색량 비교한 결과 백두대간에 대한 검색량 은 2010년대에 접어들면서 상당 부분 감소한 것으로 나타 났으며, 백두대간 종주의 경우도 2010년대 이후 많이 감 소한 것으로 나타났다. 이를 등산의 검색량과 비교해보 면, 등산의 경우는 여전한 검색량을 보이나 백두대간 종 주의 경우 상대적으로 미미한 것으로 나타났다.

국립공원 내 백두대간 마루금 통제구간에 대한 불법

3) 통제구간 1개소(설악산 미시령-대간령), 개방구간 3개소(설악산 단목령-곰배령, 지리산 정령치-성삼재, 속리산 월령대-대야산-밀재-월령대)에 대한 탐방예약제 운영(인터넷 예약, 5~10월, 인원 207~370명/일)

4) “한국언론진흥재단 빅카인즈” 자료를 토대로 분석

Fig. 3. The search volume for Baekdudaegan and Jongju(successive climbing)(2004-2019)

Fig. 2. The number of articles mentioning Baekdudaegan and Jongju (successive climbing)(1991-2019)

(5)

이용현황 및 백두대간 종주 수요 추정을 위해 통제구간 에 설치된 영상자료(무인 센서, 계도 시스템)에 대한 공 단 내부자료⁵⁾를 분석한 결과 평균적으로 약

385명이

통 제구간을 출입한 것으로 조사되었으며, 블랙야크알파인 클럽(BAC)의 백두대간 인증(‘20년 7월 22일 현재) 자료 를 참고해보면 총 인증 수는 411,127회(55개 구간 100지 점, 약 3년)로 연간 종주 인원을 계산하면 1,370여명이나

BAC

인증팀과의 면담 결과 중복 인증 등 통계자료 오류 가 상당 부분 있기 때문에 통제구간을 포함한 백두대간 종주 인원수는 연간

300~500

여명 정도로 추정되었다.

위의 두 가지 자료를 토대로

BAC

인증팀의

100대 명산

인증현황 비교 등을 통해 백두대간 통제구간을 포함한 연간 종주 인원은 대략 연간 400여명으로 추정할 수 있을 것으로 판단된다.

3. 백두대간 마루금 보전 ⋅이용 관련 정책 동향 및 사례 분석

환경부는⁶⁾ 향후 정책 추진에 있어 백두대간 보전 강화 를 위해 백두대간법 전면 개정을 통해 생태환경 보전⋅

복원 중심 관리체계로의 전환을 계획하고 있다. 또한 탐 방 안전 강화를 위해 산악안전교육원 설립(‘20~’22), 안 전산행가이드(50명) 양성을 계획하고 있으며, 백두대간 보호지역의 체계적 관리를 위한 제도개선 연구 추진(‘20.

6.~, 10개월)를

통한 제도개선 노력과 함께, 자연공원 기

본원칙 신설(‘20. 6.) 등을 통해 보전 우선, 생태계 건전 성, 생태 축의 보전⋅복원 등을 강조하고 있다.

산림청은

“제2차

백두대간보호기본계획

2016-2025”

에서 생태계 회복을 위한 휴식년제(기간제), 예약제 등을 제시하고 있으며, “2016-2018 백두대간 마루금 실태조사”

를 통해 7개 구간에 가이드 탐방제(향로봉~진부령 11.6km 등)를 제안하고 있으며, 백두대간 보호⋅관리 기본원칙 신설(‘20. 5.)을 통해 백두대간의 연결성 유지⋅증진 등

을 강조하고 있다.

국가 차원의 장거리 탐방로와 관련한 사례로 미국의 국가 탐방로 시스템(National Trail System)은 약 142,588㎞

(1,337개 노선)로,

이에 포함된 국립공원 구역의 경우에

는 미국 공원청(NPS)의 관리 규정⁷⁾을 준수하여 관리하 도록 하고 있다. 백두대간과 유사한 것으로 북미 대륙의 분수령을 연결한 Continental Divide National Scenic Trail⁸⁾ 의 경우 대략 5,000㎞로 정상 부근을 지나거나 인접한 곳 을 연계(Zone of Influence⁹⁾

)하여 조성하였다.

연간 약

200여명이 종주하고 있으며 국립공원 구역의 경우 별도

허가증 필요(’20. 온라인 교육 참여 후 허가증 수령)한 것 으로 나타났다. 뉴질랜드의 Te Araroa(New Zealand’s Trail) 는 ‘The Long Path’를 의미하며, 케이프 레잉가(Cape Reinga) 에서 블러프(Bluff)까지 이어지는 3,000㎞ 이르며 기존 산 책로와 새로운 길을 혼합하여 작은 부락, 마을 및 도시를 연결하여 조정되어 있다. 로컬 홈스테이(marae stays)를 비롯한 문화적 경험, 음식, 숙박시설 등 다양한 사회⋅

경제적 교류를 장려하고 있어 자연, 문화, 역사 등 뉴질 랜드의 다양한 모습을 경험할 수 있으며 트레일의 40%

가 보존지역으로 구성되어 있다.

이상의 해외사례의 특징 및 시사점을 살펴보면 국가 적 체계를 갖춘 장거리 길은 모두 생태와 문화, 역사라는 주요 콘텐츠를 기반으로 조성되어 있으며 주로 기존 길 을 연결하여 활용하는 것으로 나타났으며, 생태 우수지 역 구간을 상당 부분 포함하고 있어 보전을 저해하지 않 는 범위에서 이용을 도모하고(보전과 이용의 조화, 지역 사회 참여 등) 있다. 또한 장거리 탐방체계이기 때문에 다양한 기관이 연계되어 있으며, 해당 권역의 관리기관 에 따라 다양한 이용조건(허가제, 기간

or

인원 제한, 예 약제 등)이 존재하는 것으로 나타났다.

5) 국립공원공단 내부자료(‘18. 6.~’20. 5., 5개 구간): 구간별 분포 113명 ~ 707명, 평균 약 385명/연 6) 2020년 환경부 업무 추진계획(2020.1.20.)

7) Director’s Order #45: National Trails system(2013): National scenic and historic trail에 대한 NPS의 정책과 절차 소개, National recreation trail의 지정 및 운영 과정에 있어서의 NPS의 책임 등을 기술

8) 미국 대륙의 분수령을 연결한 트레일로 북쪽의 미국-캐나다 국경에서 남쪽의 미국-멕시코 국경까지 5개주에 걸쳐 약 5,000㎞(3,100마일)에

이르며 3개 국립공원 25개 국유림 등을 포함

9) 분수령 양쪽으로 각각 50마일(약 80.47㎞)까지 확장 설정하고, 이 구역에 포함된 모든 가능한 기존 트레일을 CDT의 부분으로 활용

(6)

4. 국립공원 내 백두대간 마루금 통제구간 현황 분석 (보전성/안정성 평가)

“탐방로 입지적정성평가 기준 및

방법(환경부고시 제

2017-249호)”를 기준으로 국립공원 내 백두대간 마루금

통제구간의 보전성⋅안전성을 평가한 결과 4개 공원

11

개 구간 모두 전반적으로 보전성¹⁰⁾이 우수한 것으로 나 타났다. 1개 구간을 제외한 모든 구간에서 멸종위기야생 생물이 서식하고 있는 것으로 나타났으며, 설악산의 미 시령~마등령 구간을 포함한

3개 공원 5개 구간에서 보

전 가치를 반영하여 특별보호구역이 지정되어 있다. 오 대산의 2개 구간(노인봉~매봉, 두로령~조개동)과 설악산 의 2개 구간(미시령~마등령, 한계령~875고지)이 상대적 으로 보전 가치가 매우 높은 것으로 평가되었다.

안전성¹¹⁾ 측면에서는

4개 공원 11개 구간 모두가 전

반적으로 위험지역이 다수 존재하는 것으로 나타났으며, 속리산의 버리미기재~대야산 구간과 월악산의 황장산~

벌재 마방골 구간이 상대적으로 매우 위험한 구간으로 평가되었다. 국립공원 내 백두대간 마루금 통제구간에 대 한 보전 가치, 안전성, 관리 여건 등을 종합적으로 평가 한 결과를 요약한 내용은

Table 2와

같다.

5. 국립공원과 백두대간 관련 대국민 인식

대국민 설문조사 결과를 살펴보면, 먼저 백두대간 인 지 여부는

73.6%가 인지하고 있는 것으로 조사되어 ‘13

년 조사 결과(산림청, 2013) 67.7%에 비해 5.9%가 높아 진 것으로 나타났으며, 백두대간보호지역에 대한 인지도

10) 자연 보전성은 구간내 멸종위기야생생물 분포현황, 국립공원 조각화 정도, 구간 내 보호지역/구역 분포현황 등 평가

11) 최근 10년간 구간 내 자연재해 발생현황, 구간 내 통신음영지역 분포, 구간 내 안전위험요소 분표현황 등 평가

구분 Baekdu-daegan

Section

Conservation Value Safety level

Management components

Evaluation contents Evaluation contents

Songni

Beorimigi~Akwi High •Preservation Zone 42%

•Endangered SpeciesⅠ(1)/ Ⅱ(4) a bit dangerous •Average Elevation

756m •complex boundary

(6 locations)

Beorimigi~Daeya High •Environemnt Zone 100%

•Endangered SpeciesⅠ(1)/ Ⅱ(5) very dangerous •Average Elevation

•631msteep slope

•remoted area, safety facilities required

Moonjang~Nuljae High •Preservation Zone 66%

•Endangered SpeciesⅡ(6) a bit dangerous •Average Elevation

674m •safety facilities required

Odae

Noinbong~Whanby

ungsan~Maebong Very High •Preservation Zone 80%/

Special Protection 1.4%

1,151m •difficulty climbing on the same day

Duroryeong~Sinbae

ryeong~Jogaedong Very High •Preservation Zone 100%/

•Endangered SpeciesⅠ(1)/ Ⅱ(3) a bit dangerous •Average Elevation

1,208m •difficulty climbing on the same day

Worak

Whangjangsan~Beol

jaeMabang-gol High •Preservation Zone 50%

•Endangered SpeciesⅠ(1)/ Ⅱ(3) very dangerous •Average Elevation

•903msteep slope •safety facilities required

Jakeunchagajae~Da

emisan~Burigijae High •Preservation Zone 81%

•Endangered SpeciesⅠ(1)/ Ⅱ(3) dangerous •Average Elevation 896m

Magolchi~Burigijae High •Preservation Zone 90%/

Special Protection 25.9% dangerous •Average Elevation

906m •difficulty climbing on the same day

Seorak

Misi~Sang-bong~D

agan a bit High •Environemnt Zone 100%

994m •damaged site

Misi~Hwangcheol-b

ong~Madeung Very High •Preservation Zone 100%/

•Endangered SpeciesⅠ(1)/ Ⅱ(2) dangerous •Average Elevation

1148m •safety facilities required

Hangye~875-peak Very High •Preservation Zone 100%/

•Endangered SpeciesⅠ(2)/ Ⅱ(7) dangerous •Average Elevation

997m •safety facilities required Table 2. Evaluation of Conservation Value and Safety Level in Baekdudaegan Closed Section

(7)

는 42%로 백두대간에 비해 많이 낮은 것으로 조사되었 다. 응답자의 69.1%가 백두대간 방문 경험이 있는 것으 로 나타났는데, 이는 ‘13년 조사 68.9%보다 약간 높아진 수치이다. 백두대간 및 백두대간보호지역에 대한 정보 나 소식을 얻는 경로는 ‘TV/라디오 등의 방송프로그램’

이라는 응답이 46.4%로 가장 많았고, 다음으로

‘인터넷’

(24.8%), ‘산악회 등 관련 동호회’(8.9%), ‘신문,

잡지 등 인쇄물’(8.8%), ‘가족, 친지, 친구, 동료 등 주변 사람’

(7.6%)

등의 순으로 나타났다. 이상의 결과를 보면 지난

7년간

백두대간에 대한 인지도는 다소 증가하였으나, 백 두대간보호지역에 대한 인지도는 여전히 낮은 것을 알 수 있으며 백두대간의 방문 경험에 있어서도

‘13년 조사

보다 미세하게 높은 것으로 나타나 백두대간보호지역에 대한 인지도 개선이 필요한 것으로 나타났다.

백두대간 방문 시 목적으로는

‘다른 여행 중 들르는

식의 단순 방문’(44.8%), ‘백두대간 능선보다는 특정 산 을 방문’(39.0%) 하는 것으로 나타나 백두대간을 종주하 려는 의도보다는 특정 산을 방문하면서 들르는 식의 단 순 방문이 주를 이루는 것으로 나타났다. 방문 경험이 있 는 691명을 대상으로 주요 방문 구간¹²⁾

(산)을 살펴보면,

‘설악산’(79.3%), ‘지리산’(70.5%), ‘속리산(49.5%)’

등의 순으로 나타났다.

“백두대간 전 구간 종주 의향”에 대한 항목에서는 ‘없

다’는 응답이 75.2%로, ‘있다’(24.8%)는 응답보다 50%

이상 높게 나타났으며,백두대간 종주 의향이 있는 24.8%

는 ‘13년 조사 결과인 37.6%와 비교해서 상당 폭으로 낮 아진 것을 알 수 있다. 종주 의향이 ‘있다’는 응답은

40~

50대,

백두대간 및 백두대간보호지역 인지층, 백두대간

방문 경험자에서 상대적으로 높게 나타났으며, 종주를 희망하는 이유로는 ‘산을 좋아한다’ 15.7%, ‘경치가 좋다’

13.7%, ‘우리나라를 알고

싶다’ 9.5%, ‘등산/트레킹을 좋 아한다’ 7.8% 등의 순으로 나타났다. 백두대간 종주 희 망자 248명을 대상으로, 백두대간 중 가장 방문하고 싶은 구간에 대한 응답으로는 ‘설악산

’(25.3%)과 ‘지리산 ’(24.9%)

이 상대적으로 높으며, 태백산 9.5%, 덕유산

4.6%

등의

순으로 나타났다.

‘백두대간’이 지닌 가치 중 어느 것이 가장 중요하다

고 생각하는지에 대한 응답 결과는 ‘다양한 생물종이 분 포하는 생태 축’을 꼽은 응답이

39.9%로 가장 높았으며,

다음으로

‘등산,

여행 등 휴양문화의 공간’(26.4%), ‘우 리나라 전통 지리 인식 체계의 재정립’(13.2%), ‘사찰, 신 앙, 민속 등 문화유산의 공간’(13.1%) 순으로 나타났다.

백두대간보호지역의 보전⋅관리 수준에 대해서는 ‘생 태계의 보전을 더 강화해야 한다’는 응답이 54.4%로 가 장 높게 나타났으며, ‘현재와 유사한 수준으로 보전해야 한다’(21.6%), ‘충분히 보전하고 있으므로 이용을 더 활 성화해야 한다’(19.7%) 순으로 나타났으며, 백두대간보 호지역 내 국립공원의 보전⋅관리 수준에 대해서는 ‘생 태계의 보전을 더 강화해야 한다’는 응답이 55.5%로 가 장 높게 나타났으며, 다음으로

‘현재와 유사한 수준으로

보전해야 한다’(22.6%), ‘충분히 보전하고 있으므로 이 용을 더 활성화해야 한다’(18.1%) 순으로 나타나 양쪽 모두에서 보전의 중요성을 높게 인지하고 있는 것으로 나타났다.

백두대간보호지역의 효과적 관리를 위해 우선 추진 정 책으로는, ‘생태계에 대한 지속적인 조사와 연구’를 꼽은 응답이 42.6%로 가장 높게 나타났으며, 다음으로 ‘훼손 지 복원’(26.4%), ‘보호지역의 확대’(23.9%), ‘대국민 홍 보와 교육 기회 제공’(23.6%) 등의 순으로 나타났다(1+2 순위 합산 기준). 또한, “자연공원법에 의한 국립공원 일 부 구간 탐방로 제한 조치”에 대해서는

‘생태계 보호와

탐방객 안전 등 관리를 위해 불가피한 조치이다’라는 응

답이

56.7%로 가장 높았고,

다음으로

‘통제로 인한 무단

출입 및 안전사고가 발생하므로 제한적인 허용 조치가 필요하다’(26.8%), ‘자유롭게 이용할 수 있도록 개방해 야 한다’(13.9%) 순으로 나타났는데, 이는 ‘13년 조사 결 과¹³⁾에 비해 불가피하다는 의견이

6.8%

정도 상승한 수 치이다. 이는 효과적 관리를 위해서 보전⋅복원을 우선 해야 한다는 대국민 인식을 보여주는 것이라 할 수 있다.

12) 방문구간은 백두대간 탐방구간이 너무 많기 때문에 응답의 용이성을 위해 구간유형을 구분(산, 봉우리 및 산마루, 고개)하여 질문 13) ’13년 조사결과(백두대간에 탐방로 제한 정책): ‘생태계 보호와 관리적 여건으로 불가피’(49.9%), ‘제한적인 허용조치 필요’(27.1%), ‘자유롭게

이용할 수 있도록 개방해야 한다’(18.1%)

(8)

6. 국립공원 내 백두대간 정책방향 설정 시 고려사항

백두대간에 대한 논의 및 정책 동향 고찰, 대국민 인 식조사, 사례 고찰 등을 통해 도출한 국립공원 내 백두대 간 관리를 위한 정책 방향에 대한 시사점은 다음과 같다.

백두대간보호지역에 대한 원칙과 기준의 구체화가¹⁴⁾ 필요한데, 이는

“백두대간 보호 기본계획 수립”에 관한

원칙과 기준, “백두대간보호지역의 지정”에 관한 원칙과 기준으로 구분할 수 있다. 자연환경보전법, 자연공원법 등 관련 내용과의 정합성을 담보할 수 있는 원칙과 기준 제시를 통해 체계적인 보전⋅관리 유도가 필요하다. 또 한 최근(’20) 개정된 자연공원법의 기본원칙(제2조의 2) 과 백두대간법의 백두대간 보호⋅관리 기본원칙(제3조 의 2) 모두에서 미래세대를 위한 보전을 강조하고 있으 며, 생태축 보전(자연공원법)과 자연의 기능 및 생태계 순환의 유지⋅증진(백두대간법)을 설정하고 있기 때문에 이를 위한 보전 중심의 정책 방향 설정이 우선하여야 할 것이다.

지속가능한 이용과 관련하여

“백두대간 마루금 탐방

로의 개방⋅통제에 관한 프레임”을 통한 정책방향 논의 는 소모적 갈등을 야기할 수 있기 때문에, “백두대간 마 루금 종주 탐방문화의 전환”과

“고지대 능선부의 탐방관

리 체계 정립” 차원에서의 접근이 바람직할 것으로 판단 된다. 고지대 능선부 탐방 관리체계 개선을 위해서 고지 대 능선부의 생태적 특성에 대한 과학적 지식과 객관적 조사 결과를 토대로 환경부(국립공원공단), 산림청, 환경

단체, 산악단체 등 다양한 이해관계자 참여를 통한 충분 한 협의⋅소통을 통해 “탐방 관리 체계” 고도화를 도모 해야 할 것이다.

7. 국립공원 내 백두대간 관리 개선을 위한 정책 제안

본 연구 결과를 토대로 국립공원 내 백두대간의 효과 적 관리를 위해 적극적인 검토가 필요한 정책으로 ①“백 두대간 마루금 종주 탐방문화”의 전환 추진, ②국립공원 내 백두대간 마루금 통제구간 보전 수단 강화, ③“고지 대 능선부 탐방로의 효과적 관리 방향” 도출을 위한 시 범사업 추진, ④통제구역의 효과적 출입 관리를 위한 법 적 근거 강화를 제안하였다.

먼저

“백두대간 마루금 종주

탐방문화” 전환 추진은

백두대간 마루금(분수령) 종주 개념이 아닌 한반도 생명

(물)의 산지이자 백두대간 및 13정맥으로 구성되어지는 한

반도 생활⋅문화권(공동체)을 연결하고 체험할 수 있는 탐방문화로의 전환을 의미하는 것으로, 기존 탐방로(길)를 활용한 우회 탐방, 주변 마을 등과 연계 탐방¹⁵⁾을 통한 지역사회 활성화까지 도모하자는 접근이다.16)17)18)19)20)

두 번째로

“국립공원 내 백두대간 마루금

통제구간 보

전 수단 강화”는 생물다양성과 생태 건강성이 우수한 구 간의 경우 단순 통제를 넘어 보전 수단을 강화¹⁶⁾

)하자는

것으로, 멸종위기종 서식 등 보전성이 우수함에도 불구 하고, 용도지구상 “자연환경지구”로 지정되어 있는 등 보 전 수단 강화가 필요한 구간에 대해 “특별보호구역” 지

14) 백두대간법은 산림청과 환경부가 공동으로 관리하는 법률로서 주무부서는 산림청이지만, 환경부에서 기준과 원칙을 정할 수 있기 때문에 이에 대한 방향설정이 매우 중요

15) CDNST “Zone of Influence” 사례를 참고하여, 기존 제도 연계 추진(환경부 “국가생태문화탐방로”, 산림청 “국가숲길” 제도, 국립공원 저지대 탐방을 통한 체험 및 치유의 탐방)

16) 대국민 인식조사 결과에 따르면, 관리수준에 있어 ‘생태계의 보전을 더 강화해야 한다’는 응답이 54.4%로 가장 높게 나타났으며, ‘현재와 유사한 수준으로 보전해야 한다’ 21.6%

17) 국립공원 고지대 탐방로 관리 체계 고찰 및 탐방 영향(생태계, 탐방경험, 안전) 분석 등을 통한 탐방관리 정책수단의 다변화(고도화) 필요 18) 대국민 인식조사 결과에 따르면, 백두대간보호지역의 효과적 관리를 위해 우선적으로 추진해야 할 정책으로 ‘생태계에 대한 지속적인 조사와 연구’가

42.6%로 가장 높게 나타났으며, ‘훼손지 복원’(26.4%), ‘보호지역 확대’(23.9%), ‘대국민 홍보와 교육기회 제공’(23.6%) 등의 순으로 나타남 19) 현재 국립공원의 출입제한 및 허가는 법제28조 및 동법 시행규칙 제20조 규정에 의거 “국립공원 내 샛길 및 산림 출입금지 공고(‘20.6.1.)”에

따르기 때문에, 법적 근거가 강하지 않으며 국립공원을 제외한 자연공원에는 적용되지 않는 한계가 있음

20) ① 자연공원법 제28조에 “출입통제구역”에 관한 조항 마련: (예시) 제28조 4항 신설: 자연공원의 공원계획상 지정된 탐방로를 제외한 모든 샛길 및 산림은 출입통제구역으로 별도의 허가가 없으면 출입을 금지⋅제한할 수 있다.

② 출입통제구역(출입금지구간) 효과적 출입관리를 위한 법적 근거(허가제) 강화: 법 제28조(출입 금지 등)와 연동하여 효과적 출입 관리를 위한 법적 근거(허가제) 마련 - (예시) 자연공원법 제00조(출입금지에 따른 허가) ①제28조 제1항에 따른 출입통제구역(출입금지구간)의 출입을 위해서는, 공원관리청이 공고한 절차와 기준에 따라 사전협의를 통한 허가(승인)를 받아야 한다.

②공원관리청은 출입통제구역(출입금지구간)의 허가(승인)을 위한 절차와 기준을 미리 공고하여야 하며, 기준에 맞는 경우에만 제1항에 따른 허가를 할 수 있다.

(9)

정⋅확대나 용도지구 전환 등을 검토할 필요가 있다. 일

례로 속리산

“버리미기재~대야산 구간”은 자연보존지구

가 없으며(0%), “버리미기재~악휘봉 구간”의 경우는 자 연보존지구 42% 수준이다. 월악산 “황장산~벌재 마방골 구간”의 경우는 자연보존지구가 50%로 보존지구 확대 를 검토해 볼 수 있을 것이다. 또한 오대산

“

진고개-황병 산-매봉” 구간의 경우 “특별보호구역”이 1.4% 지정되어 있는데 보전 강화를 위해 이의 확대 방안을 모색해 보는 것도 좋을 것이다.

셋째 “고지대 능선부 탐방로의 효과적 관리 방향” 도 출을 위한 시범사업 추진은 국립공원 고지대 탐방로 관 리 체계 및 탐방 영향(생태계, 탐방경험, 안전) 분석 등에 관한 것이다. 고지대 능선부는 생물다양성⋅생태계 측면 에서 매우 중요한 지역이며, 탐방 영향으로부터 취약한 지역이기 때문에 적합한 “탐방 관리 체계¹⁷⁾

”

마련이 필 요하다¹⁸⁾고 할 수 있다. 시범사업은 안전⋅생태계 영향 등을 고려하여 안전 산행 가이드를 동반한 10여명 정도 의 소규모 가이드형(안전, 불법통제, 해설) 탐방예약제로 비용 지불(지속가능 수익구조, 인증⋅허가를 받은 경우에 만 출입), 지역사회 협력모델을 고려하여 구상해 볼 수 있을 것이다.

마지막으로 “통제구역의 효과적 출입 관리를 위한 법 적 근거 강화”는 현행 ‘공고’¹⁹⁾를 통한 출입관리⋅허가 는 적용과 그 위반의 실효적 제재 등에 한계가 있기 때문 에 법적 근거 강화 및 추진체계(신청 절차, 신청 구비서 류(이용신청서, 이행각서), 모니터링 등) 마련이 필요하 다. 예를 들어 자연공원법에 “출입통제구역”에 대한 조 항 마련과 이의 효과적 이행을 위한 법적 근거(허가제 등)를 강화하는 것이다²⁰⁾

.

참고문헌

Korea National Park Service. 2012. Program Development for Conservation and Sustainbe Use of Baekdu-daegan. p. 182.

Korea Forest Service. 2006. White Paper on Baedu-daegan.

p. 625.

Korea Forest Service. 2011. Basic Plan on the Creation and management of Forest Trail for the Promotion of Conservative Utilization of Forest 2012~2021.

Korea Forest Service. 2013. A Study on the Perception of Baekdu-daegan. p. 87.

Korea Forest Service. 2015. The 2nd Basic Plan for the Protection of Baedu-daegan (2016-2025). p. 91.

Korea Forest Service. 2015. A Comprehensive Report on the Survey of Resources Status Change in Baekdu-daegan (2nd edition) and Management Strategy. p. 491.