유엔기후변화협약의 자발적 기여안(INDCs) 평가 및 협상 전망
기후변화연구실 유동헌 선임연구위원([email protected]) 에너지국제협력본부 정혜영([email protected])
▶ 유엔기후변화협약(UNFCCC)은 2013년 제19차 당사국 총회에서 당사국들이 2020년 이후의 필요 감축량에 어떻게 얼마나 이바지할 것인지를 자체적으로 결 정(nationally determined)하여 제출하기로 하고, 2014년 개최된 제20차 리마 당사국 총회에서 신기후체제의 출발선에 해당하는 자발적 기여안(Intended Nationally Determined Contributions, INDCs) 작성지침을 마련함.
▶ 2015년 5월까지 EU와 미국, 러시아, 스위스 등 총 8개국이 INDCs를 제출함.
Climate Action Tracker는 미국과 EU의 INDCs에 대해 ‘중간’ 수준으로 평가하 고 있으나, 미국은 기후변화 대응 행동계획(Climate Action Plan)과 같은 기존 의 계획된 정책목표가 충분히 달성된다면 기여안이 달성 가능하다고 평가한 반 면, EU는 소극적인 기여안이라는 평가를 내림.
▶ EU의 온실가스 배출량 감축목표에 대해 경제적, 환경적인 이유로 대내외적으로 비판이 있으며, 재생에너지 목표는 EU 수준에서만 비준하고, 회원국별 비준하지 않을 전망임. 또한, 에너지 효율 목표가 지나치게 높다는 내부적 의견이 있음.
▶ INDCs를 통해 신기후체제 협상을 시작할 때 교토의정서를 벗어나 새로운 프로 토콜을 지향하는 패러다임의 변화로 인식해야 함. 한국은 INDC를 경제적 관점 에서 어떻게 활용할 수 있을지 고민해야 함.
1. 자발적 기여안(INDCs) 제출 배경 및 평가
□ INDCs 제출 배경 및 요구 내용
ㅇ 2011년 유엔기후변화협약(UN Framework Convention on Climate Change, UNFCCC)의 제17차 당사국 총회에서 post-2020을 논의하면서 2020년 이후 모든 당사국이 참여하는 신기후체제(ADP) 출범에 합의하였으며, 2015년까지 타결을 목표로 하고 있음.
- 2013년 바르샤바에서 개최된 제19차 당사국 총회에서는 당사국들이 2020년 이후 기후변화 대응에 얼마나 기여할 것인지를 자체적으로 결정하여 제출하 기로 함.
- 2014년 개최된 제20차 리마 당사국 총회에서 신기후체제의 출발선에 해당하
는 자발적 기여안(Intended Nationally Determined Contributions, INDCs) 작성지침을 마련함.
ㅇ INDCs는 기여 목표설정 방식(절대량, BaU, 원단위 등), 대상 온실가스1), 기준연
1) 기후변화협약에서 정한 국가 온실가스 인벤토리는 IPCC Guideline 1996에 따라 작성해야 함.
“2014년 개최된 제20차 리마 당사국 총회에서 신기후체제의 출발선에 해당하는 자발적 기여안 (INDCs) 작성지침을 마련함.”
도2), 공약 기간(period), 기여 수준, fair and ambitious3), 적응방안, 온실가스 배 출현황, 통계자료의 출처, 기여 분석방법, 목표 이행 방안 등을 포함해야 함.
□ INDCs 제출 현황
ㅇ 2015년 5월 11일 현재 INDCs는 EU와 8개국이 제출함.
- 교토체제 선진국 제출 시한인 3월 31일 이전에 제출한 국가는 스위스, EU, 노르웨이, 멕시코, 미국임.
- 3월 31일 이후에 가봉, 러시아, 리히텐슈타인, 안도라가 INDCs를 제출함.
- 이들 9개국의 이산화탄소 배출량은 2012년 기준 34%에 이름(OECD/IEA).
주요 내용 스위스
2030년까지 1990년 대비 50% 감축 (절대량 방식)
IPCC Guideline 2006 적용 (UNFCCC 부속서 I 국가)
주로 국내 감축으로 이행, 부분적으로 국제 탄소시장 활용 EU
자체감축만으로 2030년까지 1990년 대비 40% 감축 (절대량 방식)
IPCC Guideline 2006 적용 (UNFCCC 부속서 I 국가)
목표달성에 국제 탄소시장 미활용 노르웨이
2030년까지 1990년 대비 최소 40% 감축 (절대량 방식)
IPCC Guideline 2006 적용 (UNFCCC 부속서 I 국가)
EU-ETS 활용 멕시코
2030년 BaU 대비 25% 무조건부 감축(온실가스 22%, 블랙카본 51%)
BaU 대비 40% 조건부 감축(온실가스 36%, 블랙카본 70%)
탄탄한 탄소시장체제(양자, 지역, 국제) 필요(조건부 감축 조건) 미국
2025년에 2005년 대비 26~28% 감축 (절대량 방식)
IPCC Guideline 2006 적용 (UNFCCC 부속서 I 국가)
국제 탄소시장 미활용 러시아
2030년까지 1990년 대비 25~30% 감축
IPCC Guideline 2006 적용 (UNFCCC 부속서 I 국가)
국제 탄소시장 미활용 자료: UNFCCC 자료를 토대로 저자 작성
< INDCs 제출 국가별 주요 내용 >
□ INDCs 평가
ㅇ Climate Analytics, Ecofys社, New Climate Institute, Potsdam Institute for Climate Impact Research 등 4개 연구기관은 ‘Climate Action Tracker’를 통 해 각 당사국이 제출한 INDC 혹은 교토체제에서의 자발적 선언(약속 포함) 등 을 바탕으로 당사국을 평가하고 있으며, Role Model, Sufficient, Medium,
그러나 교토체제 선진국들은 2015년 인벤토리부터 IPCC Guideline 2006을 의무적으로 사용 하기로 정한 바 있음(일부 항목 제외), 따라서 미국은 GL 2006의 온실가스 범위에 따라 NF3
를 대상 가스에 포함함.
2) EU, 스위스, 노르웨이는 1990년, 미국은 2010년임.
3) 감축목표의 적극성과 글로벌 감축에 기여하는 정도를 말함.
“2015년 5월 11일 현재 INDCs는 스위스, EU, 노르웨이, 멕시코, 미국, 가봉, 러시아, 리히텐슈타인, 안도라 등 8개국이 제출함”
Inadequate의 네 그룹으로 분류하고 있음.
- 영국 Imperial College of London 산하 연구기관인 Grantham Institute는 중 국, 미국 및 EU 3개국의 2030년 배출량이 209~223억 tCO2eq에 이를 것으 로 보여 2 목표 안정화를 위해 요구하는 수준을 밑돌 것이라 분석함.
ㅇ 미국의 INDC에 대한 전반적인 평가는 ‘중간’ 수준임.
- INDC에서 제시한 배출수준(감축목표)을 달성하기 위해 미국은 추가적인 정
책이 필요하지 않으리라고 판단함.
- 기후변화 대응 행동계획(Climate Action Plan4))과 같은 기존의 계획된 정책 목표가 충분히 달성된다면 2020년 목표인 2005년 배출량 대비 17% 감축은 달성 가능하다는 평가임.
･ 기후변화 대응 행동계획은 오바마 2기 정부의 주요 에너지 정책임.
･ 주요 내용은 석탄·가스 화력발전소의 탄소배출량 2030년까지 2005년 수 준의 30%까지 감축하는 신규 및 기존 화력발전소의 탄소배출 규제안 (Clean Power Plan), 중(重)량차량 연비기준 마련, 건물부문 배출 관련 다수 조치(29개 분야 이용기기와 장비의 에너지 절약 기준 포함) 채택, SNAP(Significant New Alternatives Policy) program을 통한 high GWP-HFCs 사용 및 배출 감축 등임.
- 하지만, 2020년 목표보다 더 급격한 감소세를 전제로 하는 2025년 목표에 이르기 위해서는 추가정책이 시행되어야 할 것으로 평가됨.
ㅇ EU가 제출한 INDC에 대해서도 ‘중간’ 수준의 평가를 하고는 있으나 의욕적 이지 않다는 평가를 받음.
- EU의 INDC는 2014년에 발표한 ‘2030 프레임워크’와 같아 보다 진전된 (progression) 기여량을 요구하는 ‘리마 결정문’에 부합하지 않음
- 기후변화 관련 컨설팅기업인 Ecofys는 EU의 기여안에 대해 EU 자체 감축 40%는 EU가 기여해야 할 감축에 비해 소극적이라는 평가를 하고 있음.
- 한편 EU는 농업과 토지이용, 토지이용변화 및 임업(Land Use, Land-Use Change and Forestry, LULUCF)에 대한 영향이 어느 정도인지 분명히 밝혀 줄 것을 요청받고 있으며, 세계자연보호기금(World Wide Fund for Nature, WWF)은 이행방안이 구체적이지 않다고 평가함.
4) 이행 관련 법령, 규제, 조치 등은 ①대기청정법 근거하여 교통부와 EPA가 채택한 경량차랑과 중(重)량차량의 연비기준, ②에너지정책법과 에너지독립안보법 근거하여 에너지부가 채택한 건 물부문 배출 관련 다수 조치(29개분야 이용기기와 장비의 에너지 절약 기준 포함), ③대기청정 법에 근거한 EPA의 high GWP-HFCs 특정 대체물질 사용 승인 (SNAP program) 그리고 ④ 2015년 여름에 신규 및 기존 발전설비의 탄소배출규제 수준 확정을 목표함, ⑤2018년 이후 중(重)량차량 연비기준 발표(예정), ⑥석유가스부문 및 매립지 메탄배출 기준 개발(예정), ⑦ SNAP program을 통한 high GWP-HFCs 사용 및 배출 감축(예정), ⑧2008년 이후 미 정부 는 연방정부 사업체(operation)의 온실가스 배출을 17% 감축 했으나, 행정명령 13693(2015.
3. 25)을 통해 2025년까지 2005년 배출기준 40% 감축으로 목표를 수정
“미국과 EU의 INDC에 대한 전반적인 평가는
‘중간’수준임”
“미국은 기후변화 대응
행동계획(Climate Action Plan)과 같은 기존의 계획된 정책목표가 충분히 달성된다면 2020년 목표인 2005년 배출량 대비 17%
감축은 달성 가능하다는 평가임”
ㅇ 일본은 아직 INDC를 제출하지 않았으나 내부적으로 2013년 배출량을 기준으 로 2030년까지 26% 감축하는 안을 검토 중인 것으로 알려짐.
- 26% 감축안 검토 이전에는 20% 감축을 검토하는 것으로 알려졌으며, 이에 대해 일본 외부에서의 평가는 ‘부적절’하다는 것이었음.
- 20% 감축 검토 관련하여 원전을 가동하지 못하였던 2013년 배출량은 높은 수준에 있으므로 원전가동을 통해 쉽게 온실가스 배출량을 줄일 수 있을 것 이라 평가받은 바 있음. 즉 추가정책 없이 가능한 수준이라는 것이었음.
2. EU 감축목표 수립에 대한 EU 내 비판
□ 2030 에너지정책 프레임워크 수립과정
ㅇ EU는 2014년 1월에 2030 기후변화 에너지 정책 초안을 발표하였으며, 2014 년 10월 초안에 대한 최종 표결 후 ‘2030 프레임워크’ 목표를 설정함
※ ‘2030 프레임워크’은 2030년까지 온실가스 배출량을 1990년 수준의 최소 40%
까지 감축, 전원구성 중 재생에너지 비중을 최소 27%까지 증가, 에너지 효율을 최소 27% 개선하는 EU의 기후변화 전략임.
ㅇ 초안 발표 후 최종 표결을 하기 전까지 EU의 기후변화 관련 목표에 찬성하는 회원국과 반대하는 회원국으로 나뉨.
찬성국가군 반대국가군
벨기에, 덴마크, 에스토니아, 핀란드, 프 랑스, 독일, 이탈리아, 네덜란드, 포르투 갈, 슬로베니아, 스페인, 스웨덴, 영국 (13개국)
헝가리, 체코, 폴란드, 슬로바키아, 크로 아티아, 불가리아, 루마니아 등
전반적으로 EU의 기후변화 목표에 찬성함.
전원구성 중 재생에너지 비중에 대 해 EU가 국가별로 감독하는 것에 대 해서는 반대함.
새 기후변화 목표 이행 비용부담의 상대적 차이를 주장. 즉 이행정책 비용으로 인한 에너지 가격 상승 폭 이 GDP가 EU의 평균보다 낮은 국 가에서 더 클 것이라 주장함.
EU가 주창하는 전력망, 가스 공급망 연결과 같은 역내 에너지 시장통합 을 통해 자동으로 에너지 소매가격 이 낮아지지는 않을 것이라고 주장 하며 반대함.
영국은 재생에너지 비중에 대해 계속 반대해왔으나 10월에 27% 수준에서 찬 성함.
이 그룹은 10월에 해체되었는데, 체코, 크로아티아가 찬성 쪽으로 바뀜.
자료 : Carbonbrief 자료를 토대로 저자 작성
< EU의 기후변화 전략 주요 내용 >
“일본은 아직 INDC를 제출하지 않았으나
내부적으로 2013년 배출량을 기준으로 2030년까지 26%
감축하는 안을 검토 중인 것으로 알려짐”
“EU는 2014년 1월에 2030 기후변화 에너지 정책 초안을 발표하였으며, 2014년 10월 초안에 대한 최종 표결 후 ‘2030 프레임워크’ 목표를 설정함”
□ 온실가스 감축 목표
ㅇ 2030년 온실가스 배출량을 1990년 대비 최소 40% 감축함.
ㅇ 온실가스 배출 수준 결정 관련하여 경제성에 대한 비판이 제기됨.
- 환경경제학자들의 연구에 따르면, 2050년까지 온실가스 배출량을 1990년 수 준의 80%까지 감축하는 목표를 기준으로 할 때 2030년 목표인 1990년 온실 가스 배출량 대비 40%까지 감축하는 것은 추가로 큰 비용이 들지 않음.
- 그러나 2030년 이후부터는 비용이 급격히 증가하여 2050년에 1990년 대비 80% 감축하려면 비용이 상당히 많이 증가할 것으로 예상함.
- 따라서 영국, 독일, 스웨덴 같은 국가들이 ‘최소(at least)’ 40%라는 표현을 주장하였음.
ㅇ 폴란드의 비판
- 석탄이 풍부한 폴란드는 EU의 기후변화 목표로 인해 에너지 가격이 오르고, 자국의 석탄산업에 부정적인 영향을 미칠 것을 우려함. EU의 목표에 공개적 으로 반대한 유일한 국가였음.
※ 붉은색은 2014년 10월 최종 발표 전까지 EU의 목표에 찬성하지 않은 국가임.
자료 : Carbonbrief
< EU 회원국별 온실가스 배출량 제안 목표 >
ㅇ 비화석 에너지의 사용 한계
- EU의 높은 목표를 달성하기 위해서는 풍력, 태양에너지 활용을 늘려야 함.
그러나 현재는 경제성을 확보할 수 없으므로 광범위하게 사용하기 힘들 것으 로 예상됨.
ㅇ 환경단체는 EU의 목표가 너무 낮은 수준이라고 비판했는데, 이는 현재 감축
“환경경제학자들의 연구에 따르면, 2050년까지 온실가스 배출량을 1990년 수준의 80%까지 감축하는 목표를 기준으로 할 때 2030년 목표인 1990년 온실가스 배출량 대비 40%까지 감축하는 것은 추가로 큰 비용이 들지 않음”
상황으로 볼 때 유럽이 2020년에 1990년 수준의 25%정도를 감축하여 목표를 초과달성할 수 있기 때문임.
□ 재생에너지 목표
ㅇ 전원구성 중 재생에너지 비중을 2030년까지 최소 27%까지 확대하는 법적 구 속력 있는 목표를 설정함
- 모든 회원국을 대상으로 재생에너지 소비 비중을 20%로 높이는 것을 의무 화했던 ‘2020 패키지5)’와는 달리, 범 EU 차원에서 재생에너지의 비중을 27%로 확대하는 법적 구속력 있는 목표를 제시함.
- 다만, 이번 목표에서는 동일한 재생에너지 국가별 목표는 정하지 않음.
ㅇ 2014년 1월 초안에서 재생에너지 목표는 30%였는데, 영국의 반대에 부딪혀 27%로 낮추어졌음. 이러한 점에 비추어 볼 때 EU는 비준하지만, 회원국별로 는 비준하지 않을 가능성이 큼.
- EU만 비준하는 경우 회원국에 이행 강제력을 가질 수 있을지 분명치 않음 - EU가 회원국 전원구성을 감독하는 것을 반대하기 때문에 대부분의 국가가
이 목표에 대해 비준하기를 꺼리고 있음(오스트리아만 찬성함).
※ 붉은색은 2014년 10월 최종 발표 전까지 EU의 목표에 찬성하지 않은 국가임.
자료: Carbonbrief
< EU 회원국별 재생에너지 제안 비중 >
5) EU는 2007년에 ‘2020 패키지’를 발표하면서, 2020년까지 온실가스 배출량을 1990년 수준의 20%까지 감축, 전원구성 중 재생에너지 비중을 20%까지 증가, 에너지 효율을 20% 개선하는 전략을 수립함.
“재생에너지 목표에 대해 EU는
비준하지만, 회원국별로는 비준하지 않을 가능성이 큼”
□ 에너지 효율 목표
ㅇ 2030년까지 에너지 효율을 최소 27% 개선함.
ㅇ 에너지 효율목표는 다른 목표와는 달리 이행을 위해 EU 차원이든 각 회원국에 서 별도의 구속력 있는 목표를 설정하지 않고 관련 규정인 에너지효율지침과 회원국별 관련 정책을 통해 이행함.
- 에너지효율지침은 2020년까지 에너지효율을 20% 향상하는 목표를 수립했으 며, 2012년 10월 개정되어 아직 모든 회원국에서 이행되고 있지 않은 상태임.
- 30%가 매우 높은 목표라는 의견이 많았으며 EU 집행위원회 내부에서도 25~27%
로 낮추어 설정하자는 의견이 많았기 때문에 최종 27% 수준으로 합의함.
※ 붉은색은 2014년 10월 최종 발표 전까지 EU의 목표에 찬성하지 않은 국가임.
자료: Carbonbrief
< EU 회원국별 에너지 효율 제안 목표 >
3. 신기후체제 전망 및 우리의 전략
□ 협상 시 유의점
ㅇ INDCs는 신기후체제 협상을 시작하는 출발선임. 일반적으로 신기후체제를 교
토의정서를 근간으로 하는 교토체제의 연장선으로 인식하지만 새로운 프로토 콜을 지향하는 패러다임의 변화로 인식해야 함.
- 교토체제와 다른 패러다임으로 보는 이유는 선진국의 온실가스 감축 의무가 사라지고 개도국과 같은 관점에서 감축에 이바지하는 것으로 변경되었기 때 문임.
“에너지 효율목표는 다른 목표와는 달리 이행을 위해 EU 차원이든 각 회원국에서 별도의 구속력 있는 목표를 설정하지 않고 관련 규정인
에너지효율지침과 회원국별 관련 정책을 통해 이행함”
ㅇ 협약에서 구분하고 있는 이분법적 국가 구분 즉 부속서-I 국가와 비부속서 국 가 개념이 신기후체제 논의에서는 다른 분류로 변화할 것이라는 전망도 조심 스럽게 나오고 있음.
□ 우리의 전략
ㅇ INDC를 경제적 관점에서 어떻게 활용할 수 있는지 그 답을 찾는 것에서 출발
하는 것이 맞는 접근이라 생각함.
- INDC에서 제시할 지구온도 안정화를 위한 감축 수준과 공표 방법이 중요한
것이 아니라 어떤 정책을 채택하고, 구체적 이행방안은 무엇이고, 이행방안 을 실행하는 비용은 어느 정도이며, 그리고 우리 경제에 대한 긍정적 파급효 과의 크기는 얼마인가 등을 먼저 따져보아야 함.
- INDC가 일단 UNFCCC 사무국에 제출되면 주기적인 검토와 분석을 통해 당위론적 요구가 있을 수 있어서 이에 대한 충분한 대비가 필요하다는 것임.
ㅇ INDC는 전략적 관점으로 바라보아야 수출 의존적 경제구조를 가진 우리나라
의 지속가능한 경제성장 방안이 찾아질 것으로 생각됨.
참고문헌
에너지경제연구원,「세계 에너지시장 인사이트」, 각 호
Businessgreen, “Greenhouse gas pledges still fall short of 2C target, warns Lord Stern”, 2015.5.4
Energy Post, “EU deeply divided over 2030 climate and energy policy”, 2014.3.5
Eric Hansson & Adam Grider, “Europe’s 2030 Emissions Targets”, International Affairs Review, 2014.12.10
EurActiv, “EU leaders adopt 'flexible' energy and climate targets for 2030”, 2014.10.28
European Parliament, “COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS A Roadmap for moving to a competitive low carbon economy in 2050”, EUR-LEX, 2011.3.8
Nature, “Modest' EU climate targets criticized”, 2014.1.22
Simon Evans, “Analysis: Who wants what from the EU 2030 climate framework”, Carbonbrief, 2014.10.17
Sonja Hawkins, “Assessing the value of the EU's renewables and emissions reduction targets”, International Centre for Trade and Sustainable
“INDC를 경제적 관점에서 어떻게 활용할 수 있는지 그 답을 찾는 것에서 출발하는 것이 맞는 접근이라 생각함”
Development, 2014.3.11
The Guardian, “EU to cut carbon emissions by 40% by 2030”, 2014.1.22 Climate Action Tracker 홈페이지 climateactiontracker.org
UNFCCC 홈페이지 unfccc.int
