〔청 구 인〕○○○
〔피청구인〕○○구청장
〔주 문〕피청구인이 2015. 4. 21. 청구인에게 한「일반야영장업 등록신청 거부처분」을 취소한다.
〔청구취지〕주문과 같다.
이 유
1. 사건개요
청구인은 2013. 10. 7.부터 현재까지 ○○대공원 내에서‘○○ 캠핑장’(이 하‘이 사건 야영장’이라고 한다)을 운영하고 있는 자로 2015. 4. 7. 피청구 인에게 일반야영장업 등록신청서를 제출하였다. 피청구인은 이 사건 야영장 은 ○○광역시장이 등록신청의 주체가 되어야 하며, 청소년활동진흥법 등 관 련법규 저촉여부 검토가 선행되어야 한다는 등의 이유로 2015. 4. 21. 청구인 에게 이 사건 야영장 등록신청 거부처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
이에 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인의 등록신청은「관광진흥법」에 따른 등록기준을 모두 충족한 신 청이며 등록신청에 필요한 서류를 모두 제출하였음.
나. 청구인이 공유재산유상사용허가를 득할 당시 첨부된 사용·수익허가 특 수조건에는 야영장 운영을 위한 신고, 인·허가 등은 사용자가 취득하여야 하 며 이에 대한 책임과 의무는 사용자에게 있음이 명시되어 있고 이 사건 야영 장에 대한 일체의 운영권 및 책임이 사용자에게 있다는 내용이 포함되어 있으 므로 청구인이 등록신청의 주체가 되어야 하며, 불만민원이 있었다는 이유와 부동산의 사용권이 영구적이 아니라는 사유로 등록신청을 반려하는 것은 타당 하지 않으며, 피청구인이 청구인에게 조속히 등록할 것을 알리다가 등록신청을
반려하는 것은 금반언의 원칙에 반하는 부당한 행위임.
다. 피청구인은 ○○시가 복권기금을 지원받아 청소년 수련시설로 ○○대공 원 야영장을 조성하였으므로「청소년활동진흥법」등 관련법규 저촉여부 검토 가 선행되어야 한다는 취지로 주장하나, 복권기금의 사업목적이 청소년야영장 조성사업이라고 하여 당연히 청소년 수련시설(청소년야영장)로 등록되어야 하 는 것은 아니고 업무협의결과 ○○광역시가 2011년 공원조성계획을 변경하여 이 사건 야영장을 일반야영장으로 조성한 것이므로 피청구인의 주장은 타당하 지 않음.
라. 피청구인이 예산의 목적외 사용을 이유로 하여 이 사건 처분을 한 것은 위법한 처분이며, 이러한 사정에 대하여 전혀 알지 못한 채 적법한 절차에 따 라 공유재산유상사용허가를 받아 막대한 자금과 노력을 투자하여 이 사건 야 영장을 운영하게 된 청구인에게 전혀 예측 불가능하고 가혹하여 부당한 처분임.
마. 피청구인은 이 사건 야영장의 운영에 따라 인근 주민과 시민들로부터 음주 소란 및 환경오염으로 인한 불만이 꾸준히 제기되고 있다는 점과 화재위험이 있 다는 점을 들고 있으나, 음주소란이나 환경오염에 대한 민원은 접수된 적이 없을 뿐만 아니라 이를 이유로 등록기준을 충족한 신청을 반려하는 것은 타당하지 않 고, 청구인은 화재 등 안전사고 예방을 위한 충분한 안전시설을 갖추는 등의 대 비를 하고 있음.
바. ○○광역시 교육청에서 각급 학교에 미등록 캠핑장 이용을 자제하도록 지 시하고 있어 예약 취소가 늘어나고 있으며 청소년 인증 프로그램을 운영할 수 없어 피청구인이 한 이 사건 처분으로 인하여 청구인에게는 막대한 물질적 손해 가 발생하고 있는 상황임.
3. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 이 사건 야영장은 ○○광역시가 청소년야영장조성사업을 목적으로 복권기 금을 지원받아「청소년활동진흥법」상 청소년야영장으로 계획하여 직접 조성한 곳이므로, 청구인이 청소년야영장으로서의 인·허가 절차를 취하지 않고 일반야 영장업 등록신청을 한 것은 부적법함.
나. 이 사건 야영장은 ○○광역시 내지 ○○광역시장이 국비를 지원받아 청소 년활동진흥법령 등에 의하여 청소년야영장으로서 조성·설치한 것이므로, ○○광 역시 등이 등록신청의 주체가 되어 설치목적에 맞도록 관련 인허가 등 행정절차 를 취하여야 함.
다. ○○광역시 ○○공원사업소와 청구인 사이에 사용수익허가 조건에 있는 기 간이 2015. 10. 6.까지 대략 4개월 남짓밖에 남아있지 않으므로 등록을 수리하는 것은 타당하지 않음.
라. 청구인이 캠핑객들을 상대로 유료 영리 영업을 하면서 얻는 사익에 비하여 화재위험, 범죄 발생의 우려, 고성방가 등 ○○대공원의 도시공원으로서의 기능 저해 등 공익을 심히 저해하고 있음.
4. 이 사건 심판청구의 적법 여부
가. 관계법령
관광진흥법[시행 2015.8.4. 법률 제13127호, 2015.2.3., 일부개정] 제3조제1 항, 제4조, 제7조
관광진흥법 시행령 제3조제1항, 제5조, 부칙 제2조[시행 2015.1.29. 대통령령 제25674호, 2014.10.28., 일부개정]
나. 사실관계
청구인 및 피청구인이 제출한 자료 등을 종합하여 살펴보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
1) 청구인은 2013. 10. 7.부터 현재까지 ○○ ○○구 ○○동 ○○번지 일원(○
○대공원 내)에서 이 사건 야영장을 운영하고 있는 자로, 2013년 9월 ○○
광역시 ○○공원사업소로부터 공유재산 유상사용허가(사용허가기간 : 2013.
10. 7. ~ 2015. 10. 6.(2년간), 사용허가목적 : 야영장 운영)를 받았다.
2) 청구인이 이 사건 야영장의 운영을 시작할 당시 일반야영장업은「관광진흥 법」상의 관광사업이 아니었으나,「관광진흥법」이 2015. 2. 3.자로 일부개 정됨에 따라 일반야영장업을 경영하기 위해서는 2015. 5. 31.까지 관할 구청 장에게 등록을 하여야 하는 의무를 부담하게 되었다.
3) 청구인은 2015. 4. 7. 피청구인에게 일반야영장업 등록신청서를 제출하였다.
4) 피청구인은 2015. 4. 21.자로 청구인에게“일반야영장업 등록 신청에 따른 처리결과 통보”라는 제목의 통지서를 발송하였다.
5) ○○광역시 ○○과는 2012. 4. 12. ○○관에 2013년도 복권기금사용계획서를 제출하였는데 단위사업명은“청소년야영장조성사업”이고 사업목적은“20
○○년 제○○회 ○○국제야영대회(39개국/8,877명)의 성공적으로 개최한 ○
○대공원내 임시야영지로 조성된 부지에 청소년 야영장을 조성하여 청소년 들에게 자연친화적인 여가·휴식 공간을 제공, 향후 20○○년 ○○ 아시안 게임 기간 중 아시아 청소년 ○○ 대회(45개국/600명) 등을 유치하여 개최 예정”으로 되어 있다.
다. 판 단
1) 먼저 관계법령을 살펴보면,
「관광진흥법」제3조는 관광사업의 종류를 정하고 있는데 제1항제3호에서 관광객 이용시설업 중 야영장업을“야영에 적합한 시설 및 설비 등을 갖추고 야영 편의를 제공하는 시설(「청소년활동 진흥법 제10조제1호마목에 따른 청소년야영장 은 제외한다)을 관광객에게 이용하게 하는 업”이라고 정하고 있다. 그리고 같은
법 시행령 제2조제1항제3호다목 1)에서는 일반야영장업을“야영장비 등을 설치할 수 있는 공간을 갖추고 야영에 적합한 시설을 함께 갖추어 관광객 에게 이용하게 하는 업”이라고 정하고 있다. 그리고 같은 법 제4조제1항은 제 3조제1항제1호부터 제4호까지의 규정에 따른 여행업, 관광숙박업, 관광객 이용시설 업 및 국제회의업을 경영하려는 자는 특별자치도지사·시장·군수·구청장(자치구 의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 등록하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제3조제1항은 법 제4조제1항에 따라 등록을 하려는 자는 문화체육관광부 령으로 정하는 바에 따라 관광사업 등록신청서를 특별자치도지사·시장·군수·구 청장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있다. 그리고 같은 법 시행령제5조는 법 제4조제3항에 따른 관광사업의 등록기준은 별표 1과 같다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 부칙 제2조는 이 영 시행 당시 일반야영장업을 경영하는 자는 그 기준 을 갖추어 2015년 5월 31일까지 일반야영장업의 등록을 하여야 한다고 규정하고 있다.
2) 다음으로 이 건 처분의 위법·부당여부를 살펴보면,
피청구인이 제출한 답변서 등에 의하면 피청구인은 이 사건 야영장은 ○○광 역시 내지 ○○광역시장이 청소년활동진흥법령 등에 의하여 청소년야영장으로서 조성·설치한 것이므로, 이 사건 처분을 하게 된 것이라고 주장한다.
그런데「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행규칙」제3조에서는“법 제2 조제4호 각 목에 따른 공원시설의 구체적인 종류는 별표 1과 같다.”고 규정하 고 있는데, 별표1에서는 공원시설 중 교양시설의 하나로“청소년수련시설(생활 권 수련시설에 한한다)”을 두고 있다. 그리고 「건축법시행령」별표 1에 의하 면 생활권 수련시설은“「청소년활동진흥법」에 따른 청소년수련관, 청소년문 화의집, 청소년특화시설, 그 밖에 이와 비슷한 것을 말한다.”고 하고 자연권 수련시설은“「청소년활동진흥법」에 따른 청소년수련원, 청소년야영장, 그 밖 에 이와 비슷한 것을 말한다.”고 하고 있다.
따라서 위 법령의 규정에 의하면, 자연권 수련시설인 「청소년활동진흥법」
에 따른 청소년야영장은 도시공원에 설치할 수 있는 공원시설이 아님을 알 수 있다.
또한 ○○광역시장은 2011. 6. 27. ○○광역시고시 제2011-153호로 ○○도시 관리계획(○○대공원 조성계획)결정(변경) 및 지형도면을 고시하였는데, 이에 의하면 휴양시설 중 야영장, 편익시설로 야영장매점, 야영장샤워실, 야영장화 장실, 야영장음수대, 야영장바베큐장이 새로 설치되는 것으로 ○○도시관리계 획(○○대공원 조성계획)이 결정(변경)된 것을 알 수 있다. 그리고 ○○광역시 장은 2013. 4. 8. ○○광역시고시 제2013-53호로 ○○도시계획시설[○○대공원]
실시계획인가(변경)를 하면서“사업면적 : 2,983,542㎡ 중 29,370㎡(야영장조 성)”으로 고시하였음을 알 수 있다.
따라서 이 사건 야영장은 청소년야영장으로 조성·설치된 것이라 볼 수 없으 므로 피청구인의 주장은 이유 없다.
그리고 피청구인은 이 사건 야영장은 청소년야영장조성사업을 목적으로 복권 기금을 지원받아 청소년 야영장으로서 조성·설치된 것이므로 이 사건 야영장을 일반야영장으로 등록할 수 없다고 주장한다.
그런데 위에서 살핀 바와 같이 적법한 ○○도시관리계획(○○대공원 조성계 획)결정과 ○○도시계획시설[○○대공원] 실시계획을 통해 이 사건 야영장이 일반야영장으로 설치된 이상, 이 사건 야영장이 일반야영장으로 조성·운영되 는 것이 국비지원의 목적에 반하는 사정이 있었는지 등의 여부는 별론으로 하 고, 이러한 사정으로 인해 이 사건 야영장을 청소년야영장으로 조성·설치된 것이라 볼 수는 없으므로 피청구인의 주장은 이유 없다.
또한 피청구인은 이 사건 야영장을 설치·조성한 ○○광역시 등이 등록주체 가 되어야 한다고 주장한다.
그런데 청구인이 받은 공유재산 유상사용허가의 사용·수익 허가 일반조건
을 살펴보면, 제1조(사용목적)에“○○대공원 야영장 및 부대시설의 운영 및 관리를 위한 사용·수익 허가를 목적으로 한다.”고 되어 있어 청구인이 이 사 건 야영장을 운영하기 위해 공유재산 유상사용허가를 받은 것을 알 수 있다.
또한 「관광진흥법」제4조에서는 등록주체를 “관광객 이용시설업을 경영하려는 자”로 규정하고 있으므로 “일반야영장업을 경영하려는 자”가 본 조항의 등록주 체가 되는 것인데, 일반야영장업을 경영한다는 것은 영리를 목적으로 일반야영장 을 관리하고 운영하는 행위를 계속 반복적으로 하는 것을 의미한다.(대법원 1994.
4. 29. 선고 93다54842 판결 참조)
그러므로 이 사건 야영장을 경영하는 청구인이「관광진흥법」제4조의 등록주 체가 되어야 할 것인바 피청구인의 주장은 이유 없다.
그리고 피청구인은 ○○광역시 ○○공원사업소와 청구인 사이에 사용수익허가 조건에 있는 기간이 2015. 10. 6.까지 대략 4개월 남짓밖에 남아있지 않으므로 등 록을 수리하는 것은 타당하지 않다고 주장한다.
그런데 문화체육관광부가 만든 야영장업 업무처리(등록, 관리) 가이드라인(갑 제4호증)에 의하면, 일반야영장업 등록요건에 대해「관광진흥법」제7조제1항 의 결격사유에 해당하지 않고「관광진흥법 시행령」별표1제4호다목의 공통기 준과 일반야영장업 개별기준을 모두 충족하는 것으로 안내하면서, 등록기준을 미충족한 경우에는 등록 신청자에게 미충족 사항을 설명하고 보완 후 등록 재신 청하도록 안내하는 것을 조치 사항으로 정하고 있다. 그리고「관광진흥법 시행 규칙」제2조제1항제3호에서는 등록 신청 시 첨부해야 하는 서류 중의 하나로
“부동산의 소유권 또는 사용권을 증명하는 서류(부동산의 등기사항증명서를 통 하여 부동산의 소유권 또는 사용권을 확인할 수 없는 경우만 해당한다)”를 정 하고 있을 뿐 부동산의 사용권 기간에 대해 정하고 있지 않다.
따라서 이러한 사정과「관광진흥법」제7조 등 관계 규정의 형식이나 체재 또 는 문언 등을 종합하여 보면, 일반야영장업의 등록신청에 대하여는 관계 규정의 등록기준 미충족 사유가 없는 한 피청구인이 다른 사유를 들어 수리를 거절할
수 없다고 할 것이므로 피청구인의 주장은 이유 없다.
또한 피청구인은 청구인이 캠핑객들을 상대로 유료 영리 영업을 하면서 얻는 사익에 비하여 화재위험, 범죄 발생의 우려, 고성방가 등 ○○대공원의 도시공원 으로서의 기능 저해 등 공익을 심히 저해하고 있으므로, 이 사건 처분을 하게 된 것이라고 주장한다.
그런데「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」제2조제4호 및 같은 법 시행규 칙 제3조별표1의 규정에 의하면 ‘야영장’은 자연공간과 어울려 도시민에게 휴식공간을 제공하기 위한 공원시설의 하나로 규정하고 있으며, 이 사건 야영 장은 ○○도시관리계획(○○대공원 조성계획)과 ○○도시계획시설[○○대공원]
실시계획에 따라 공원시설로서 적법하게 설치된 것이고, 화재위험, 범죄 발생의 우려, 고성방가 등에 대해서는 이 사건 야영장을 일반야영장으로 등록한 후 관계 법령에 따른 지도와 감독을 통해 개선이 가능한 사항이어서 이러한 사유를 들어 수리를 거절할 수 없다고 할 것이므로 피청구인의 주장은 이유 없다.
그러므로 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면 청구인의 청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주 문과 같이 재결한다.
