Сабиров К.К., магистрант 1 курса специальности «Международное право»
ЕНУ им. Л.Н. Гумилева
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ И
ВНУТРЕННЕГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН ПО ЧРЕЗВЫЧАЙНЫМ СИТУАЦИЯМ1
Мақалада Қазақстан Республикасының төтенше жағдайларға қабылдалған халықаралық келісімдер қаралған. Халықаралық келісімдердің байланысуі зерттелген және халықаралық қауіпсіздікпен, мемлекеттердің арысындағы дамуы кажетті қөрсетілген. Мақала заң факултетінің студенттеріне ұсынады.
Кілтті сөздер: халықаралық құқық, халықаралық келсімдер, төтенше жағдайлар
The article, based on analysis of the practice of implementation of international treaties for Emergency Situations of the Republic of Kazakhstan, addresses the relationship and interaction of domestic law and international treaties. The article investigates their interplay, as well as an analysis of the necessity to develop bilateral relations in the sphere of emergency situations.
Recommended for undergraduate and graduate students of universities and law faculties.
Keynotes: international law, international treaties, emergency
Реализация Республикой Казахстан международных договоров по вопросам чрезвычайных ситуаций на сегодняшний день является актуальной темой. События 2010 года - волнения в Кыргызстане а также, лесные пожары охватившие значительную часть центральной, южной России и север Казахстана, продемонстрировали необходимость слаженной кооперации государств в вопросах предотвращения чрезвычайных ситуаций.
Возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, величина причиняемого ими ущерба во многом зависят от своевременности и точности их предсказания, от принятия предупредительных мер защиты. Эффективность защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера зависит от совершенства его нормативно-правового обеспечения. Любая деятельность в области защиты, если она не регламентирована законами государства, обречена на низкую эффективность. Однако чтобы законы или иные нормативные правовые акты заработали, необходимы большая организаторская работа, целый комплекс мероприятий по правовому обеспечению деятельности в области предупреждения и ликвидации
1 Научный руководитель – д.ю.н. Сарсембаев М.А.
чрезвычайных ситуаций. Правовое обеспечение охватывает широкий круг мероприятий нормотворческого, организационного, воспитательного и правоохранительного характера.
В Республике Казахстан защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществляется в соответствии с законом "О чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера". В соответствии с законом, приоритетными целями являются: предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций; снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций; ликвидация чрезвычайных ситуаций [1]. Однако многие чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера возникают стихийно и не ограничиваются территорией только одного государства. Здесь внутреннее законодательство вступает во взаимодействие с международным.
Вопросы предотвращения чрезвычайных ситуаций представляют собой такую сферу отношений, которые требуют воздействия со стороны и международного права и национального права.
Советская доктрина международного права исходила из того, что как советская правовая система, так и международная правовая система, не были изолированы друг от друга и взаимодействовали друг с другом как две самостоятельные системы. Этой традиционной позиции придерживаются и современные авторы, так, по мнению профессора И.Н. Глебова:
«Международное и внутригосударственное право взаимно дополняют друг друга. В науке международного права выделяются две точки зрения:
согласно одной из них, правовые системы государств и международное право развиваются относительно независимо, но одновременно и во взаимосвязи друг с другом; согласно другой, внутригосударственная правовая система и международное право находятся в определенном соподчинении, а именно:
или внутреннее право господствует над международным, или международное право право доминирует над внутренним. Однако решение этого теоретического вопроса не может быть сведено к утверждению формального приоритета внутреннего или международного права. Они находятся в диалектическом единстве и на равных сосуществуют в международной жизни». [2, с.40].
На сегодняшний день появляются и другие мнения в вопросе взаимодействия международного и внутригосударственного права. По мнению профессора И.И. Лукашука, углубление взаимодействия международного и внутреннего права государств ведет к образованию глобальной правовой системы или суперсистемы. При этом такая система не имеет ничего общего ни с мировым государством и соответствующим правом, ни с аналогичными концепциями. В ее рамках национальные правовые системы активно взаимодействуют друг с другом, с региональными системами и общим международным правом. Основным ее принципом выступает принцип демократии, дающий возможность согласования различных правовых систем. [3]
В Республике Казахстан в соответствии с п.3 ст.4 Конституции Республики Казахстан ратифицированные Республикой Казахстан международные договоры имеют приоритет над внутренним законодательством. Таким образом, в случаях, когда чрезвычайные ситуации требуют взаимодействия с другими государствами, Республикой Казахстан применяются нормы международных договоров. Аналогичные нормы применяются и в тех случаях, когда действия МЧС Республики Казахстан затрагивают интересы соседних государств. Так, к примеру, во время политических волнений на территории Кыргызстана министр МЧС В.К.
Божко сообщил, что Республика Казахстан готова принять граждан Кыргызстана на своей территории и оказать гуманитарную помощь. По его словам, ведомство «рассматривает все варианты реагирования на ситуацию в Кыргызстане с позиции МЧС». [4]. В данном конкретном случае применялись бы нормы Соглашения заключенного между Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой, Республикой Таджикистан и Республикой Узбекистан о сотрудничестве в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Так согласно этому международному договору, он должен быть применен в чрезвычайных ситуациях представляющих опасность для жизни и здоровья людей или влекущих за собой значительный материальный ущерб, которые не могут быть ликвидированы силами и средствами одной из сторон. [5]
Также проблемным является вопрос предупреждения чрезвычайных ситуаций. Предупреждение и готовность к чрезвычайным ситуациям — это комплекс мер, включающий мониторинг опасных природных явлений, оперативную обработку и передачу информации, долго-, средне- и краткосрочные прогнозы, меры быстрого оповещения и реагирования.
Оперативная готовность к стихийному бедствию предусматривает систему мер по предупреждению населения в реальном режиме времени; подготовку лиц и специальных команд, которые будут участвовать в ликвидации последствий катастроф; оказание санитарно-медицинской помощи; резерв продуктов питания и предметов первой необходимости (жилья, одежды, полевых кухонь и т. д.). Система предупреждения и готовности эффективна только в том случае, если работает на всех уровнях — от местного до регионального и международного. Отсутствие какого-либо звена в системе оповещения и готовности сводит к нулю усилия всех остальных звеньев. К сожалению, на международном уровне это означает определенные трудности. Так как даже в случае полной готовности одного государства, нет никаких гарантий, что другое государство также предприняло все необходимые меры оперативной готовности к чрезвычайным ситуациям.
Поэтому, все подобные вопросы указываются в международных договорах. Таким образом, ратифицировав договор, государство берет на себя обязательство по его надлежащему исполнению. Государство несет ответственность за нарушение норм международного права в лице всех органов государственной власти, независимо от того, к какой власти - законодательной, исполнительной, судебной - относится этот орган и какое
он занимает положение: высшее или подчиненное. Подобное может происходить, например, в случаях принятия государством нормативно- правового акта, противоречащего его международно-правовому обязательству. Однако следует отметить, что ответственность наступает только тогда, когда данному обязательству противоречит реализация соответствующего нормативно-правового акта. [6, с. 2-11]
Влияние международного права на внутригосударственное большей частью выражается в виде прямой связи через соответствующую национальную правовую систему. «В этих условиях возрастание роли законодательной ветви власти в имплементации норм международного права определяется тем, что главным в содержании исполнения международных обязательств является то, что принятие соответствующего национального законодательства должно признаваться одной из фундаментальных обязанностей государства-участника международного договора». Влияние же национального законодательства на международное право носит опосредованный характер и осуществляется главным образом через международную практику государств. «Вместе с тем, роль имплементации на внутригосударственном уровне не ограничивается только мерами правового характера. Немаловажную роль играют и меры организационного характера.
В основе этих мер лежит связанная с дополнительным государственным нормотворчеством оперативно-исполнительная деятельность государственных органов и индивидов по воплощению в жизнь предписаний международного права». [7, с.57].
Своевременный обмен информацией и опытом в предотвращении чрезвычайных ситуаций, может существенно упростить кооперацию между государствами в случаях требующих незамедлительных действий. Так, к примеру, в рамках принятого Соглашения между странами СНГ указывается, что стороны обязаны осуществлять меры для развития национальных систем управления риском чрезвычайных ситуаций на базе современных информационных технологий, модернизации автоматизированных систем управления, совершенствования систем связи и оповещения.[8]
В этом же соглашении указывается, что стороны осуществляют совместные проекты, представляющие взаимный интерес, в области обмена информацией о чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, информационного взаимодействия для предупреждения и ликвидации их последствий и оказания помощи пострадавшему населению.
На сегодняшний день международное право тесно взаимодействует с внутригосударственным правом. Характерная черта современного международного права состоит в том, что осуществление им своих функций возможно лишь при все более тесном взаимодействии с внутренним правом государств. С другой стороны, нормальное функционирование национальных правовых систем зависит от взаимодействия с международным правом.
Углубление взаимодействия международного и внутригосударственного права носит характер объективной закономерности, которая отражает более
общую закономерность - углубление взаимодействия национального общества с мировым сообществом. [3]
Итак, взаимосвязь международного и внутригосударственного права не является односторонней. В сфере предупреждения чрезвычайных ситуаций это проявляется особенно ярко. Республикой Казахстан в этой области заключено множество международных соглашений по широкому кругу вопросов, кающихся предупреждения чрезвычайный ситуаций.
Особое место в государственной политике по проблемам безопасности и защиты личности, общества и государства занимают вопросы гражданской обороны, которая в соответствии с законом Республики Казахстан от 07.05.1997 “О гражданской обороне” организуется в целях защиты населения, материальных и культурных ценностей, территории от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий. Ориентированная главным образом на военное время, существовавшая ранее система гражданской обороны, по крайней мере на начальном этапе войны с применением современных средств поражения, обязательно столкнулась бы с трудностями из-за отсутствия отлаженных механизмов взаимодействия ее основных структурных подразделений.
Нынешняя общегосударственная система защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, органы управления которой организуют заблаговременное выполнение установленных мероприятий гражданской обороны (многие из которых предназначены и для защиты и от чрезвычайных ситуаций) находятся в постоянной готовности в мирное время.
Все население должно быть готово к действиям в экстремальных ситуациях, к участию в работах по ликвидации стихийных бедствий, уметь владеть способами оказания первой медицинской помощи пострадавшим.
Несмотря на специфичность гражданской обороны, как исключительно внутригосударственной функции, некоторые вопросы гражданской обороны регулируются и в международных договорах. Так, Республика Казахстан присоединилась к Уставу Международной организации гражданской обороны. Данная организация проводит исследования в области защиты населения, организовывает обмен опытом и координирует усилия по предотвращению, готовности и действиям в чрезвычайных ситуациях.
Участие Республики Казахстан в данной организации позволяет нам развивать наше внутреннее законодательство, повышать опыт предотвращения чрезвычайных ситуаций.
МЧС Республики Казахстан уделяет много внимания международному сотрудничеству. По славам министра МЧС РК В.К. Божко:
«Казахстаном в 2010 году из государственного материального резерва был произведен выпуск материальных ценностей для оказания гуманитарной помощи Республике Таджикистан, Исламской Республике Афганистан, Молдове и Монголии на общую сумму 14 млн. 856 тыс. долларов. Оказана гуманитарная помощь Киргизии на 13 с лишним млн. долларов». [9]
В рамках межгосударственного сотрудничества налажено взаимодействие в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на приграничных территориях Российской Федерации и Казахстана.
На сегодняшний день МЧС РК уделяет большое внимание развитию внутреннего законодательства по чрезвычайных ситуаций. Так, в плане законодательной инициативы Министерство подготовило проект консолидированного закона Республики Казахстан "О гражданской защите".
Он позволит объединить и упорядочить все законодательные требования, а это 6 законов в области «предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», «гражданской обороны», «промышленной» и «пожарной безопасности», «системы государственного материального резерва» и
«аварийно-спасательных служб». Ведется активная работа по созданию в Казахстане региональных структур по противодействию чрезвычайным ситуациям.
Говоря о взаимодействии международного права и внутригосударственного законодательства, надо принимать во внимание, что в вопросах чрезвычайных ситуаций развитие внешней политики государства в области чрезвычайных ситуаций, а также совершенствование им внутреннего законодательства все в большей степени становится своеобразным продолжением международного сотрудничества в данной сфере.
С другой стороны, нельзя игнорировать современные тенденции интеграции международного и национального права, которые актуальны не только в вопросах чрезвычайных ситуаций, но и всего международного права в целом. Несмотря на то, что сегодня международное и национальное права очень тесно связаны, они сохраняют индивидуальность, т.к. помимо общих вопросов, каждая из правовых систем имеет свой, индивидуальный круг применения. Так, по мнению профессора И.И. Лукашука, грань между международным и внутренним правом не стирается, поскольку это привело бы к нарушению их нормального функционирования. У каждой из этих правовых систем своя природа, своя сфера действия, свой объект регулирования и свой механизм действия. Происходит углубление взаимодействия двух правовых систем, а не стирание границ между ними.
Это подтверждается и опытом наиболее развитой интеграции в рамках Европейского союза. [3]
Современные процессы глобализации мировой экономики оказывают глубокое влияние на международное сотрудничество по вопросам чрезвычайных ситуаций. Масштабная техногенная авария или природный катаклизм затрагивающий территорию одного государства, моментально скажется на экономике всего региона. А в некоторых случаях может повлиять и на мировую экономику. Например, политические волнения в арабских странах начала 2011 года моментально сказались на фондовом рынке и вызвали рост цен на нефть. Важно понимать, что сегодня не существует полностью изолированных от мировой экономики государств.
Поэтому международное сотрудничество в области чрезвычайных ситуаций играет ключевую роль в международных отношениях.
На национальном уровне важность обеспечения безопасности вытекает из основных функций государства. Одной из функций государства является обеспечение безопасности граждан и окружающей среды, а обеспечение безопасности жизнедеятельности людей и организаций является важнейшей государственной задачей. Данное положение вытекает из естественного права, из него вытекают основные права человека, важнейшим из которых является право на жизнь и здоровье. Право человека на жизнь и здоровье охраняется законом. Поэтому обязанности по реализации данного права возлагаются на государство, которое определяет соответствующие обязанности органам государственного управления, организациям и гражданам, а также их права и ответственность.
Именно поэтому столь высокое значение имеет эффективность взаимодействия международных договоров Республики Казахстан и национального законодательства. Действия МЧС РК в области развития национального законодательства по вопросам чрезвычайных ситуаций, а также слаженная кооперация с МЧС других государств во время событий 2010 года, позволяют дать эти процессам положительную оценку.
И все же, следует помнить, что мало лишь развивать законодательство, и принимать новые меры в предотвращении чрезвычайных ситуаций, надо добиться того, чтобы эти меры были поняты людьми, востребованы ими, перешли бы в повседневную жизнь, находя свое отражение в политике, производстве, психологических установках человека.
Иными словами, следует уделить внимание развитию «культуры безопасности», однако это уже совсем другая проблема.
Список литературы:
1. Закон РК «О чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера» от 5.07.1996 (с изменениями на 19.03.2010)
2. Глебов И.Н. Международное право. – Дрофа, 2006 г. – 368 с.
3. Лукашук И.И. Взаимодействие международного и внутригосударственного права в условиях глобализации. //Журнал российского права. – №3. – 2002.
4. Сообщение Национального информационного агентства
«Казинформ», 14/06/2010
5. Соглашение между Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой, Республикой Таджикистан и Республикой Узбекистан о сотрудничестве в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. – Чолпон-Ата. – 17 июля 1998.
6. Лукашук И.И. Вопросы ответственности в праве договоров. //
Международное публичное и частное право. – №1. – 2007.
7. Рыхтикова Л.Ю. Конституционно-правовые основы имплементации норм международного права в Российской Федерации. – М., 2004.
8. Соглашение об обмене информацией о чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, об информационном взаимодействии при ликвидации их последствий и оказании помощи пострадавшему населению. – Ялта. – 18 сентября 2003.
9. Пресс-служба МЧС РК. – 14 января 2011.
10. Ивасечко А.А. Понятие международного договора в правовой системе России. //Международное и частное публичное право. – №1. – 2007.
11. Бекяшев К.А. Международное публичное право. – М.: Прогресс, 2010.
