Е.Н. НУРГАЛИЕВА
ПРИНЦИПЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОТХОДАХ ПРОИЗВОДСТВА И ПОТРЕБЛЕНИЯ On the basis of comparative analyses of legislation of Kazakhstan and Russia there are revealed major foundations of legislation on
production and consumption waste , which determine the internal consistency of the relationship and rule of law within a particular institution.
There are suggested ways of developing the principles of the new Law «On Production and Consumption wastes», which should be based on international standards set out in international instruments dealing with different kinds of waste.
Правовые принципы, как известно, представляют собой исходные начала, основные положения, которые определяют взаимосвязь и внутреннюю согласованность правовых норм в пределах опреде- ленной отрасли и ее институтов.
Иметь представление о принципах законодательства – это значит понимать его цели, задачи и ме- тоды применения, его основной смысл.
Важная роль принципов законодательства заключается в том, что они:
а) позволяют уяснить смысл законодательства и его связи с экономикой и моралью;
б) определяют общую направленность и тенденции развития законодательства и его норм;
в) помогают практическим органам в применении норм и решении вопросов, не урегулированных нормами права;
г) обеспечивают единство норм определенной группы правоотношений.
Рыночная экономика, обусловившая реформирование экономической политики государства выз- вала необходимость принципиальных изменений экологического законодательства. Эти изменения начались с разработки новых принципов экологического права, что и получило отражение в ст. 5 Экологического кодекса Республики Казахстан от 9 февраля 2007 года (далее ЭК РК). В ней перечи- слены пятнадцать основных принципов экологического законодательства, в частности, в подпункте 11) стимулирование природопользователей к предотвращению, снижению и ликвидации загрязнения окружающей среды, сокращению отходов как принцип, который непосредственно касается законода- тельства об отходах производства и потребления.
Чтобы принципы законодательства об отходах производства и потребления воплотились в нор- мы права самостоятельного закона об отходах, необходимо, чтобы они имели для этого достаточные основания в реальных экологических отношениях, чтобы были созданы обоснованные предпосылки, вызванные изменением потребностей и интересов.
Если законодательство не отражает объективные интересы общества, если нет должного соответ- ствия между содержанием права и материальными условиями, в которых развивается на данном этапе это общество, то никакое государство не сможет обеспечить исполнение права. Именно экологиче- ский фактор является основным показателем эффективности, реальности норм права и его принци- пов, в противном же случае последние не смогут реально осуществлять свои функции. Если же про- исходит несоответствие принципов права существующим социально-экономическим отношениям, то это обусловливает снижение эффективности правового регулирования, право не выполняет свою основную функцию, и, как следствие этого, происходит торможение развития тех отношений, на ре- гулирование которых были направлены нормы права. Следовательно, принципы права объективно обусловлены существующей системой общественных отношений, основными из которых являются отношения собственности и власти в обществе, отражая которые они тем самым выражают сущность действительности [1].
Значение принципов экологического права заключается в том, что они способствуют обеспечению устойчивого развития общества и благоприятной окружающей среды; играют важную роль в постро- ении демократического социально-правового государства, непременным элементом которого являют- ся гуманизм и законность, требующие гарантированности конституционных прав и свобод граждан, строгого и неукоснительного соблюдения всеми предписаний закона.
При этом следует помнить, что принципы – это не совокупность прав и обязанностей субъектов экологических отношений, а основные направления государственной политики в области охраны окружающей среды, поэтому ст. 5 ЭК РК считаем необходимым переименовать на «Основные прин- ципы государственной политики в сфере охраны окружающей среды», что усиливает значимость принципов и их сущность, которые заключаются, в свою очередь, в следующем:
Л.Н. Гумилев атындағы ЕҰУ Хабаршысы
а) отражают сущность системы норм экологического права, являются ее основой, помогая уяснить смысл всего экологического законодательства, его связь с потребностями рынка и устойчивого разви- тия общества;
б) содействуют правильному применению норм действующего законодательства, выявлению и устранению существующих коллизий в праве;
в) определяют пути дальнейшего развития экологического законодательства; их разработка, фор- мулирование и легальное закрепление помогают в решении основных задач реформирования эколо- гических отношений;
г) служат одним из оснований объединения отдельных норм экологического законодательства в систему данной отрасли, способствуют развитию соответствующих правовых институтов.
В связи с этим, при разработке принципов специального Закона РК «Об отходах производства и потребления» необходимо за основу взять принципы, изложенные в ст. 5 ЭК РК. И это позволит дан- ные общие нормативные руководящие положения, отражающие объективные и субъективные начала в статике, т.е. содержание и внутреннее единство его норм, развить в законодательстве об отходах, восполнить пробелы в Экологическом кодексе РК в части регулирования отходов производства и по- требления.
В качестве основных принципов государственной политики в области обращения с отходами, на- пример, Закон Российской Федерации «Об отходах производства и потребления» от 10 июня 1998 года, называет следующие:
– охрана здоровья человека, поддержание или восстановление благоприятного состояния окружаю- щей среды и сохранение биологического разнообразия (в ред. Федерального закона от 30.10.2008 г. № 309-ФЗ). В данном принципе прямо указывается на сочетание экологической политики с социальной политикой, что дает возможность улучшить здоровье населения посредством создания экологически благоприятных условий для его проживания. Значит, сохранение и восстановление природных систем является одной из приоритетных направлений деятельности российского общества и государства.
Конституция Республики Казахстан провозглашает право каждого на благоприятную для жизни и здоровья окружающую среду, что вытекает из п.1.ст. 31, в которой закреплено принципиально важ- ное положение о том, что «государство ставит целью охрану окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека». Статья 38 этой Конституции обязывает граждан «сохранять природу и бережно относиться к природным богатствам, значительно расширяя круг обязанностей граждан по сравнению с обязанностями государства».
– научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития общества. И это означает, что одним из важнейших направлений деятельности государства в данной сфере следует признавать обеспечение согласованного соотноше- ния экономических и экологических интересов общества, учитывая при этом необходимость даль- нейшего развития производительных сил при одновременном обеспечении сохранения, улучшения, воспроизводства окружающей природной среды;
– использование новых научно-технических достижений в целях реализации малоотходных и без- отходных технологий; И данный принцип основан на необходимости снижения негативного техноген- ного воздействия отходов производства и потребления на окружающую природную среду и здоровье человека. Одним из перспективных путей снижения такого воздействия является внедрение малоот- ходных и безотходных технологий, особенно в области обращения с отходами. При этом одним из ос- новных принципов охраны окружающей среды является принцип обеспечения снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормати- вами в области охраны окружающей среды. Такого снижения можно достигнуть на основе исполь- зования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов. В соответствии с подпунктом 6) п. 1 ст. 1 ЭК РК «наилучшие доступные технологии – используемые и планируемые отраслевые технологии, техника и оборудование, обеспечивающие организационные и управленческие меры, направленные на снижение уровня негативного воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду до обеспечения целевых показателей качества окружающей сре- ды». Отличие данного определения от аналогичного российского законодательства в том, что в по- следнем есть два существенных положения: а) указание на технологии, основанные на последних достижениях науки и техники, а не на доступные технологии, что не одно и то же; б) указание не только на снижение негативного воздействия на окружающую среду, но и учет социальных факторов, т.е. здоровья человека;
– комплексная переработка материально-сырьевых ресурсов в целях уменьшения количества отхо-
дов «переработка отходов – физические, тепловые, химические или биологические процессы, вклю- чая сортировку, которые изменяют характеристики отходов для уменьшения их объема или опасных свойств, облегчают обращение с ними или улучшают их утилизацию» (подпункт 15) п. 1 ст. 1 ЭК РК).
Наиболее удачной, на наш взгляд, является формулировка «комплексная переработка материально- сырьевых ресурсов», поскольку нацелена на уменьшение количества отходов в целом, которые затем идут на переработку. Комплексность переработки материально-сырьевых ресурсов подразумевает применение различного рода малоотходных и безотходных технологий в целях снижения вредного воздействия на окружающую среду и способствует реализации принципа «использования новейших научно-технических достижений в целях реализации малоотходных и безотходных технологий». Де- ятельность по разработке и внедрению малоотходных и безотходных технологий должна стать пер- спективным направлением предпринимательской деятельности;
– использование методов экономического регулирования деятельности в области обращения с от- ходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот. Данный принцип выражается в платности размещения отходов.
Принцип уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот является одним из приоритетных направлений снижения негативного воздействия на окружающую среду, вовлечение же их в хозяйственный оборот – важнейшим средством использования отходов вторичного сырья и получения от данного процесса экономической выгоды. Именно стимулирования природопользова- телей к сокращению отходов экономическими методами является одной из составляющих рыночных экологических отношений.
В Казахстане стимулируются мероприятия по утилизации отходов и уменьшению объема их обра- зования местными исполнительными органами (см. ст. 297 ЭК РК). Этого, безусловно, недостаточно, поскольку экономическое стимулирование особо выражается в предоставлении налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, использовании вторичных ресурсов и переработки отходов;
– доступ к информации в области обращения с отходами обеспечивает реализацию конституцион- ного права каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. Данный принцип отражен в подпункте 12) п. 1 ст. 5 ЭК РК как «доступность экологической информации». Нарушение данного конституционного права влечет применение мер административной и уголовной правовой ответственности. Экологический кодекс РК в ст.13 провозглашает право физических лиц на благо- приятную для жизни и здоровья окружающую среду; получать от государственных органов и органи- заций своевременную, полную и достоверную экологическую информацию; предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного их здоровью и имуществу вследствие нарушения экологического законодательства РК.
– участие в международном сотрудничестве в области обращения с отходами. Данный принцип по- лучил отражение в принципе «гармонизации экологического законодательства Республики Казахстан с принципами и нормами международного права» (подпункт 14) п. 1 ст. 1 ЭК РК).
Республика Казахстан принимает активное участие в международном сотрудничестве в области природоохранной деятельности, особенно в области трансграничного перемещения отходов, обраще- ния с опасными, в частности, радиоактивными отходами. По вопросам международного сотрудниче- ства имеются: Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других матери- алов (1972 г.); Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (1989 г.); Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами (1997 г.); Межправительственное соглашение государств-участников СНГ «О контроле за трансграничной перевозкой опасных и других отходов»
(1996 г.); Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ «О модельном законе «Об отходах производства и потребления» (1998 г.) и ряд других.
В современной системе принципов экологического права особое место отводится международно- правовым принципам, которые подразделяются на три категории: 1) общепризнанные международ- ные принципы; 2) международные принципы экологического права международных региональных сообществ – государств (Европейский Союз, Совет Европы, Содружество Независимых Государств, Единое Экономическое пространство и др.); 3) принципы, содержащиеся в межгосударственных, межправительственных и межведомственных международных договорах. Эти принципы объективно
«требуют» своего преломления, отражения в национальных законодательствах в условиях развития процесса глобализации в мировой экономике, углубления интеграционного взаимодействия госу- дарств-участников Единого Экономического пространства (ЕЭП).
Л.Н. Гумилев атындағы ЕҰУ Хабаршысы
«Локомотивом» интеграции на постсоветском пространстве становится Евразийское Экономиче- ское Сообщество. При этом исключительно важное значение имеют внешнеполитические приорите- ты России и Казахстана[2].
Республика Казахстан присоединилась к Базельской Конвенции «О контроле за транспортной пе- ревозкой опасных отходов и их удалением» Законом № 389-11 от 10 февраля 2003 года, поэтому в связи с требованиями этой Конвенции обязана информировать Секретариат Конвенции обо всех ин- цидентах, произошедших при трансграничной перевозке опасных и других отходов либо их удалении, представляющих опасность для здоровья человека и окружающей среды. Составляется также ежегод- но Национальный отчет в соответствии с вопросником по «Передаче информации» (в соответствии со ст.13 и 16 Базельской Конвенции). Для подготовки Ежегодного национального доклада, как правило, используются: отчетная информация по управлению отходами Министерства охраны окружающей среды, в том числе материалы по обсуждению вопросов управления отходами на различных семи- нарах и конференциях; информация Комитета Таможенного контроля Министерства финансов РК;
информация Министерства сельского хозяйства РК и Министерства здравоохранения РК.
В 2007 году Республика Казахстан ратифицировала Стокгольмскую Конвенцию и взяла на себя обязательства вывести из обращения до 2025 года и уничтожить все стойкие органические загрязни- тели (СОЗ) к 2028 году.
В целях реализации Стратегического плана развития Казахстана до 2020 года Министерством ох- раны окружающей среды разработана отраслевая Программа «Жасыл даму» (далее Программа) на 2010-2014 годы, утвержденная Постановлением Правительства РК от 10 сентября 2010 г. № 924.
Программа ориентирована на применение прогрессивного принципа «зеленой экономики», кото- рый предусматривает устранение зависимости между использованием ресурсов и экологическими последствиями от экономического роста.
В соответствии с поручениями Президента страны по оптимизации программных документов, но- вая Программа интегрирует: Концепцию экологической безопасности Республики Казахстан на 2004- 2015 годы; Концепцию развития и размещения особо охраняемых природных территорий Республики Казахстан до 2030 года; отраслевую Программу «Охрана окружающей среды Республики Казахстана на 2008-2010 годы»; Программу по сохранению и рациональному использованию животного мира и развитию сети особо охраняемых природных территорий до 2010 года. Программа «Жасыл даму»
содержит систему согласованных по срокам, ресурсам и исполнителям целей, задач, целевых индика- торов и мер, обеспечивающих достижение целей.
Одним из приоритетных экологических направлений в Программе является переработка отходов производства и потребления. Отмечается, что, как правило, вторичная переработка отходов произ- водства, в том числе опасных, в Казахстане не практикуется. Отходы складируются на специальных полигонах, в накопителях и хвостохранилищах, постоянно формируя растущие в объеме техногенные интенсивно пылящие источники негативного воздействия на окружающую среду и здоровье человека.
Помимо проблем, связанных с промышленными и токсичными отходами, практически во всех насе- ленных пунктах республики, а особенно в крупных городах Казахстана остро стоит вопрос хранения и переработки все возрастающих объемов бытовых отходов. При этом эксплуатация большинства полигонов и свалок твердых бытовых отходов в стране не соответствует нормативным критериям.
Отсутствие достаточной инфраструктуры по сбору и вывозу отходов является одной из причин обра- зования стихийных свалок в населенных пунктах и ежегодных затрат из местного бюджета на их лик- видацию. Основная масса коммунальных отходов в Казахстане (более 97 %) без разделения по видам вывозится и сбрасывается на открытых свалках. Острыми для Казахстана остаются вопросы истори- ческих загрязнений, которые сформировались еще в период Советского Союза. Вследствие длитель- ной эксплуатации объектов военного назначения, предприятий горно-металлургического комплекса значительные территории страны загрязнены радиоактивными, биологическими и химическими ве- ществами в концентрациях, представляющих опасность для человека. Программа констатирует, что существующие инструменты национальной экологической политики слабо стимулируют снижение антропогенного воздействия на окружающую среду и здоровье населения и требуют дальнейшего совершенствования.
Ряда многосторонних соглашений, в числе которых огромное значение имеют природоохранные международные конвенции. Однако, реализации 4-х из 18-ти ратифицированных международных конвенций до сих пор уделяется очень слабое внимание, в т.ч. Базельской Конвенции о трансгранич- ных перевозках опасных отходов.
Основное внимание предлагается сосредоточить на повсеместном внедрении предупредительного подхода и минимизации отходов, на разработке комплекса мер по переходу на экологически чистые
технологии, на разработке и внедрении планов мероприятий по управлению отходами производства и потребления, основным назначением которых будет снижение образования отходов и их переработка.
С целью поощрения предприятий к утилизации и переработке отходов планируется разработать механизмы стимулирования предприятий к утилизации и переработке отходов и продолжить работы по переработке и утилизации промышленных отходов, в т.ч. и опасных.
В отношении коммунальных отходов предлагается усилить ответственность местных органов власти за организацию эффективной системы раздельного сбора, сортировки, утилизации, переработ- ки и их экологически безопасного удаления.
Реализация этих мероприятий позволит увеличить долю переработки отходов к их образованию к 2014 году до 21,9 %.
В рамках отраслевой программы «Жасыл даму» в Казахстане будет создан национальный центр по управлению отходами производства и потребления. Основными задачами национального центра по управлению отходами производства и потребления будут реализация природоохранных мероприятий, развитие ниши предпринимательства в сфере охраны окружающей среды, внедрение экологических инноваций, создание заводов по производству технологических комплексов и экологического обо- рудования. Планируется, что центр «Жасыл даму», используя средства Национального фонда, будет участвовать в со финансировании различных проектов, что значительно увеличит их привлекатель- ность для международных доноров. Средства, полученные в виде экологических платежей и штрафов, предлагается направлять непосредственно в Национальный фонд республики. Затем в виде целевых трансфертов они будут направляться в центр «Жасыл даму», откуда в дальнейшем будут направлены на реализацию проектов. Программа по созданию центра включена в Перечень предлагаемых го- спрограмм в рамках реализации стратегического плана развития республики до 2020 года[3].
Таким образом, принципы законодательства об отходах производства и потребления должны на- прямую исходить из основных направлений государственной политики в области охраны окружа- ющей среды на современном этапе и получить отражение в самостоятельной статье Закона РК «Об отходах производства и потребления», объективная необходимость принятия которого у нас в стране давно назрела.
ЛИТЕРАТУРА
1. Нургалиева Е.Н., Бухарбаева С.А. Принципы трудового права. -Алматы, 2004. -С.10-11.
2. Динамика развития интеграционных процессов в государствах СНГ и перспективы формирования единого экономического пространства / Под ред. Ашимбаева М.С. -Алматы, 2004. – 195 с.
3. Отчет по программе 001 «Обеспечение деятельности уполномоченного органа в области охраны окружа- ющей среды» на тему: «Подготовка доклада Республики Казахстан «О контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением за 2010 год и обзора по отходам, признаваемым опасными в Республике Казах- стан». -Астана, 2011.
Поступила в редакцию 10.11.2012.
Е.Н. НҰСҚАБАЕВ
ҚҰҚЫҚТЫҚ МӘДЕНИЕТТІҢ ҚАЛЫПТАСУЫНДАҒЫ НЕГІЗГІ ЗАҢ ҰҒЫМДАРЫНЫҢ РӨЛІ
In clause the legal and legal bases of legal culture of village youth are considered. In this connection also structure of such concepts, as «right», «rule of law», «the normative act», «law». And as a regulating role the right of various sheres of life of a society.
Құқықтық мәдениет – бұл қоғам мүшелері қабылдап, мойындаған әрі құқық нормалары заң актілерінің баптарында ресмиленген құқықтық ережелердің, әлеуметтік нормалардың, әдеп, ғұрып, дәстүр қағидаларының мазмұнына сәйкес келетін әрбір адамның құқықтық санасының, көзқарасының, ой-пікірлері мен пайым-түсініктерінің, сенімдері мен әрекеттерінің жиынтығы. Басқашалап айтқанда, құқықтық мәдениеттің адамдардың, әртүрлі әлеуметтік топтардың бойында қалыптасып, орнығуы олардың бойында құқықтық тәртіптіліктің, құқықтық нормалардың, сондай-ақ, ең бастысы әлеуметтік жауапкершіліктің жиынтығы ретіндегі заңды құқықтық мінез-құлықтың қалыптасқандығын білдіреді.
Жоғарыда келтірілген анықтама мазмұнынан көрініп тұрғандай, құқықтық мәдениет адамдардың
