HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỂ CƯỠNG CHÊ' THỰC HIỆN QUYẾT ĐỊNH KIEM ĐẺ' m bat buộc
KHI NHÀ NƯỚC THU Hổi DAT
PHANTRUNG HIỂN1-1
NGUYỄNTHÀNH PHƯONG<“>
Tóm tắt: Thực hiện cưỡng- chế kiểm đếm bắt buộc, tuy chỉ là một bước trong tổng thể quy trình thu hồi, cưỡng chế thu hồi đất nhưng chiếm đóng vai trò, vị trí quan trọng trong công tác tiến hành thu hồi đất nói chung, cưdng chế nói riêng. Trong những năm gần đây, mặc dù đã có nhiều văn bản pháp luật được ban hành nhằm điều chỉnh vấn đê này, tuy nhiên thực tế quá trình áp dụng các quy định cưỡng chế kiểm đếm vẫn gặp rất nhiều khó khăn, vướng mắc. Bài viết tập trung phân tích những quy định pháp luật và thực tiễn thi hành biện pháp cưởng chế kiểm đêm bất buộc và một sô' kiến nghị nhằm hoàn thiện các quy định pháp luật đối với hoạt động này.
Từ khóa: Thu hồi đất; cưỡng chế trong thu hồi đất; kiểm đếm.
Abstract: Implementing compulsory inventory is a minor but key process in land acquisition and the enforcement of land acquisition. In recent years, although many legal documents have been issued to regulate compulsory inventory, in reality, the enforcement of compulsory inventory still faces many difficulties and obstacles. The article analyzed legal regulations on compulsory inventory and difficulties in the enforcement of compulsory inventory in order to improve laws on this issue.
Keywords: Land acquisition; enforcement in land acquisition; inventory.
Ngày nhận bài: 23/11/2020; Ngày sủa bài: 04/01/2021; Ngày duyệt đăng bài: 27/6/2021.
1. Đặt vân đề
Cơ chếcưỡng chế kiểm đếm bắt buộc và quy trình kiểm đếm bắt buộc chính là một điểm mới trong Luật Đất đai năm 2013, được hướng dẫn thi hành bởi Nghị định 43/2014/NĐ-CP. So sánh với quy định trước đây, cơ chế này đã có những hiệu chỉnh, bổ sung nhất định liên quan đến nội dung điều tra khảo sát, nguyên tắc thực hiện cưỡng chế, điều kiện thực hiện cưỡng chếnhằm thốhg nhất xáclập sốliệu về tài sản trên đất giữa người sửdụng đất và cơ quan nhà nước có thẩm quyền, làm nền tảng cơ sở phục vụ công tác lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định CƯ.
Đồng thời, giúp khắc phục tình trạng người dân bất hợp tác cùng Nhà nước trong quá trình xây dựng phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định CƯ. Tuy nhiên, công tác triển khai đã gặp không ít khó khăn bởi pháp luật chưa quy địnhbộ tiêu chí toàn diện nhằm điều chỉnh một cách thống nhất áp dụng về cơ chế cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc. Đơn cử như: chưa chi tiết hóa đến thành phần ban cưỡng chế gồm những ai, chưa cụ thể hóa về thời
(*’ Phó khoa Luật, Trường Đại học cần Thơ;
Email: [email protected]
<**) Khoa Luật, Trường Đại học Nam cần Thơ.
NHÂN Lực KHOA HỌC XÃ HỘI SÔ 8-2021
PHAN TRUNG HIEN, NGUYEN THÀNH PHUƠNG gian thực hiện kiểm đếm bắt buộc, không
quy định thời gian bao lâu sau khi đã vận động, thuyết phục, đôì thoại, thì cơ chế cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc sẽ diễn ra..., Điều này dẫn đến thực trạng áp dụng pháp luật tại mỗi tỉnh thành chưa có sự nhất quán. Đây cũng là trọng tâm mà bài viết hướng đến, nhằm chỉ ra những bất cập, đưa ra những kiến nghị cần thiết nhằm hiệu chỉnh pháp luật trong giai đoạnhiện nay.
2. Khái quát về cưỡng chế kiểm đếmbắt buộc
2.1. Khái niệm cưỡngchếkiểm đếm bắt buộc
“Cưỡng chể’ theo Từ điển tiếng Việt là
“bắt phải tuân theo bằng sức mạnh quyền lực”(1)hoặc “dùng quyền lực nhà nước bắt phảituân theo”*(2). Khi đó “Kiểm đếm” được hiểu trên phương diện “kiểm kê, thông kê số lượng”(3). Tuy nhiên, cho đến nay không có văn bản quy phạm pháp luật nàogiải thích cụ thể khái niệm cưỡngchế kiểm đếm bắt buộc. Về phương diện khoa học quảnlý, việc kết hợp giữa thuyết phục và cưỡngchế trong quản lý nhà nước là rất cần thiết.
Trong sự kết hợp này cần phải luôn luôn lấy thuyết phục làm chính, còn biện pháp cưỡng chế chỉ được áp dụng khi thuyết phục khôngcókếtquả. Theo V.I. Lênin, dù thếnào đi nữa thì trước hết chúng ta cũng
phải thuyết phụcrồi mới cưỡng bức(4). (1> Nguyễn Như Ý (1999), Đại từ điển tiếng Việt, Nxb.
Vàn hóa - Thông tin, tr.499.
(2) Hoàng Phê (2016), Từ điển tiếng Việt, Nxb. Hồng Đức, tr.294.
(3) Hoàng Phê (2016), tlđd, tr.564.
<4) Hoàng Thị Bích Loan - Vũ Thị Hoa (2008), Hỏi và đáp kinh tế chính trị Mác - Lê Nin, Nxb. Đại học quốc gia Hà Nội, tr.12.
<s) Khoản 2 Điều 73 Luật Thi hành án dân sự năm 2008.
(6) Khoản 3 Điều 10 Thông tư 215/2013/TT-BTC hướng dẫn về cưỡng chế thi hành quyết định hành chính thuế do Bộ trưỏng Bộ Tài chính ban hành.
Chung quy lại “Cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc khi Nhà nước thu hồi đất là biện pháp bắt buộc bằng quyền lực của cơ quan nhà hước có thẩm quyền đốìvới những cá nhân, tổ chức, buộc những chủ thể này tuân thủ quyếtđịnhkiểm đếm, thống kê tài sản phục vụcho công tác lậpphươngánbồithường, hỗ trợ, tái định cư’.
2.2. Đặc điểm cưỡngchế kiêm đếmbắtbuộc Về phương diện pháp lý có thể nhận thấy hoạt động cưỡng chế làbiện pháp bắt buộc cá nhân hay tổ chức phải thực hiện một -nghĩa vụ, trách nhiệm theo quyết định đã có hiệu lực của một cá nhân, tổ chức có thẩm quyềntheo những trình tự, thủ tục được pháp luật quy định. Tuy nhiên, với cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc mang những đặc tínhriêngbiệt:
Thứ nhất, cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc khi Nhà nưổc thu hồi đất được tiến hành trên một quyết định hành chính cá biệt. Theo đó, cơ chế thựchiện theo một quytrình, thủ tục được quy định bởi pháp luật đất đai, tùy thuộc vào tínhchất, diện tích đất kiểm kê mà có cách xử lý về độ ngắn dài, phức tạp khác nhau. Bên cạnh đó, Nhà nước thông qua các cơ quan hành chính và tổ chức hữu quan, là chủthể tiến hành cưỡng chế.
Thứ hai, với cưỡng chế thi hành án dân sự(5) và cưỡng chếquyết định hành chính(6) thì đối tượng chịu mọi chi phí cho công tác thi hành thuộc về người được thi hành án hoặc người bị cưỡng chế thi hành án, ngược lại vối công tác cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc, đốỉ tượng bị cưỡng chế không phải chịu chi phí thực hiện mà tính vào
SÔ 8-2021 NHÂN LỰC KHOA HỌC XÃ HỘI
EJ
HOÀN THIỆNPHÁP LUẬT VỀ CƯỠNG CHÊ...
vốn dự án hoặc ứng trước từ Tổ chức phát triển quỹ đất(7). Đây cũng là điểm phân biệt giữa cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc, cưỡng chế thu hồi đất theo quy hoạch với các hình thức cưỡngchếhành chính khác.
<7) Khoản 1, khoản 2 Điều 6 Thông tư sô' 74/2015/TT-BTC ngày 15/05/2015 của Bộ Tài chính.
(8) Hoàng Phê (2016), Từ điển Tiếng Việt, Nxb.
Hồng Đức, tr.879.
Thứ ba, với các hình thức cưỡng chế thi hành án dân sự và cưỡng chế quyết định hành chính do bộ phận chuyên trách tham gia đảm nhiệm, thể hiện vai trò, trách nhiệm xuyên suốt trong quá trình tham gia cưỡngchế, ngược lại vởi ban cưỡng chếkiểm đếm bắt buộc chỉ được tạo lập theo từng vụ việc cụ thể, không tồn tại đồng nhất vối nhau về thành phần. Việc không chuyên trách trong cơ chế cưỡng chế thu hồi đất ít nhiều cũng gây ra những lúng túng nhất định trong trình tự thủ tục hay áp dụng kiểm đếm theo phươngthức nào có thể gây ra nhiều vấn đề bất cập, hệ quả khiếu nại liênquan là điều không tránh khỏi.
Cần nhấn mạnh rằng, bản chất khi cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc thì đôì tượng chính yếu mà Nhà nướchướng đến là kiểm kê về chất lượng và số lượng tài sảnđang có trên đất, khi đó, quyền đốĩ vật của chủ sở hữu vẫn được bảo toàn khi chưa điều chuyển về cho Nhà nước. Nóicáchkhác, chủ sởhữu tài sảnvà chủsử dụng đất được thực hiện các hành vi theo ý chí của mình miễn không trái pháp luật. Bởi tính đặc thù của hoạt động cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc thực thi theo hướng “kiểm đếm trưốc, giải quyếtkhiếu nạisau” mà chưa được bảo đảm với quyền tài sản trong pháp luật dân sự, làmphát sinh nhiều vấn đề mâu thuẫn.
3. Thực trạng pháp luật về cưỡng chế kiếm đếmbắt buộc
3.1. Các nguyên tắc trong cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc
Nguyên tắc nói chung được hiểu là điều cơ bản định ra, nhất thiết phải tuân theo(8). Cóthể hiểu nguyên tắc trong cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc là nhữngquy định mang tínhcábiệt, làm nền tảng định hướng các chủ thể có thẩm quyền ban hành và tổ chức thực hiện theo đúng quy định của pháp luật.
Riêng vởi kiểm kê tài sản trongquá trình kiểm đếm bắt buộc thì nguyên tắc được xây dựng trên cơ sở khoản 1 Điều 71 Luật Đất đainăm 2013:
(i) Việc cưỡng chế phải tiến hành công khai, dân chủ, khách quan, bảo đảm trật tự, an toàn, đúng quy định của pháp luật;
(ii) Thời điểm bắt đầu tiến hành cưỡng chế được thực hiện trong giờhành chính.
Trao đổi xoay quanh vấn đề này cần làmrõ một số“điểm” nhưsau:
Thứ nhất, việc cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc phảicông khai, dân chủ, khách quan, bảo đảm trật tự, an toàn, đúng quy định của pháp luật. Điều này đồng nghĩa rằng yêu cầu công khai trong cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc cần bảo đảm cho mọi chủ để được biết, được tiếp cận thông tin không tồn tại một đặt định với bất kỳ ai, kể cả chủ thể bị cưỡng chế kiểm đếm. Suy cho cùng, cần bảo đảm quyền tiếp cận thông tin vối mọi hình thức như quyền phỏng vấn, ghi âm, quay phim, chụp ảnh trong quá trình tô chức thực hiện cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc. Đây được xem là một trong những năng quyền cơ bản của công dân được thể chế hóa thông qua khoản 2
NHÂN Lực KHOA HỌC XÃ HỘI SÔ 8-2021
PHANTRUNG HIỂN, NGUYENTHÀNH PHUƠNG Điều 8, Điều 25 Hiến pháp năm 2013. Tuy
nhiên, trên thực tế quyền này chưa được áp dụng một cách thông nhất. Đơn cử:
Thông qua Quyết định số 1633/QĐ-UBND ngày 29/11/2016 của UBND huyện Sa Pa tỉnhLào Cai lại có những điểm vênh nhất định khi đốì chiếu cùng khoản 1 Điều 71 Luật Đất đai năm 2013. Cụ thể: “không được ghi âm, phỏng vấn, quay phim, chụp ảnh khi chưa được sự đồng ý của người trực tiếp chỉ đạo tổ chức cưỡng chế”. Bên cạnh đó trên cơ sở khoản 2 Điều 8 Hiến pháp năm 2013 cơ quan nhà nước sẽ chịu sự giám sát của Nhân dân, đồng nghĩa giám sát làm nền tảng cho việc tiếp cận thông tin quy định tại Điều 25 Hiến pháp năm 2013. Từ vấn đề trên, thiết nghĩ cơ quan có chức năng thẩm quyền cần ban hành văn bản quy phạm pháp luật, hướng dẫn cụ thể liên quan đến quyền phỏng vấn, ghi âm, quay phim, chụp ảnh trong lcưỡng chế nói chung và cưỡng chế thực
hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc nói riêng nhằm bảo đảm quyền công dân, tiếp cậnthông tin của người dân<9).
Thứ hai, thời điểm bắt đầu tiến hành cưỡng chế được thực hiện trong giờ hành chính. Vấn đề đặt ra hiện nay vẫn chưa tồn tại văn bản thể chế khung giờ hành chính đặt định trong khoảng thời gian nào, mà chỉ có những giới hạn về giờ làm việc, thời giò nghỉ ngơi trong Chương VII Bộ Luật Lao động nám 2019. về mặt ngữ nghĩa, giờ hành chính là giờ làm việc theo N
h;
hà nước quy định như làm việc theo giờ ình chính(10). Trên phương diện khoa học, nhiều tác giả cho rằng, giờ hành cnính chỉ là cách gọi khác của “giờ làm viẹc” của một ngày, giờ hành chính được
<9) Phan Trung Hiền - Huỳnh Thanh Toàn (2018),
“Hoàn thiện pháp luật về cưỡng chế thu hồi đất về mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 12/2018, tr.41.
<I0) Nguyễn Như Ý (1999), Đại từ điển Tiêng Việt, Nxb.
Văn hóa thông tin, tr.751.
(11) Đinh Văn Quế, Hạn chế xử án ngoài giờ hành chính, https://www.nguoiduatin.vn/han-che-xu-an- ngoai-gio-hanh-chinh-a69039.html (truy cập ngày 8/4/2020).
tính là 8 tiếng làm việc không kể thời gian nghỉ trưa, vấn đề quy định quy chế thòi điểm bắt đầu và kết thúc thời giờ làmviệc hành chính trong khoảng thời gian nào tùy thuộc vào tính chất công việc của cơ quan, tổ chức đó*(11). Cách lập luận này phù hợp về mặt ngữ nghĩa và thực tiễn áp dụng hiện nay.
Bên cạnh đó, điểm b khoản 1 Điều 70 Luật Đất đai năm 2013 chỉ quy định “thòi điểm bắt đầu cưỡng chế được thực hiện trong giờ hành chính”, nhưng chưa đặt định thời gian tối đa thực hiện tiến trình cưỡng chê thi hành kiểm đếm bắt buộc trong bao lâu, vấn đề này còn gây nhiều tranh luận. Bởi lẽ, nếu ban cưỡng chếtiến hành công vụ kiểm đếm vào lúc 16h50 phút, đồng nghĩa rằng vẫn trong giới hạn giờ hành chính đốì vớimột số cơquan. Tuy nhiên, pháp luật chưa dự liệu thòi điểm kết thúc cưỡng chếkiểm đếm, có thể sinh ra vấn đề kiểm đếm vào ban đêm; trường hợp này có bảo đảm quyền giám sát của công dân, kết quảkiểm đếm thật sự khách quan, chính xác hay không cần được pháp luật làm rõ. Trên thực tế, tại khoản 59 Điều 2 Nghị định 01/2017/NĐ-CP đã có những điều chỉnh vấn đề về thời điểm cưỡng chế như: “Không thực hiện cưỡng chế trong thời gian từ 22 giờ đến 6 giờ
SÔ 8-2021 NHÂN LỤC KHOA HỌC XÃ HỘI
HOÀNTHIỆN PHÁP LUẬT VỀ CƯỠNG CHÊ...
sáng ngày hôm sau; cácngày nghỉ, ngày lễ theo quy định của pháp luật; trong thời hạn 15 ngàytrước và sau Tết Nguyên đán;
các ngày truyền thông đối với các đổi tượng chính sách nếu họ là ngưdi bị cưỡng chế và các trường hợp đặc biệt khác làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến an ninh, chínhtrị, trật tự an toànxã hội, phong tục tạp quán tại địa phương”. Tuy nhiên, giới hạn áp dụng nguyên tắc này chỉ áp dụng trong cơ chế thực hiện quyết định giải quyết tranh chấp đất đai, chưa điều chỉnh phạm vi áp dụng cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc trongthu hồi đất.
Từ những bất cập trên, thiết nghĩ cần có văn bảnhưóng dẫn thời điểm tiến hành cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc. Trong đó, tránh tâm lý nặng nề của người bị cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc khiến họ chông đối quyết liệt gây phức tạp tình hình trật tự địa phương, nguyên tắc cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc cần giới hạn không thực hiện trong những thời điểm sau đây: (ĩ) Thời điểm cận tết;
(ii) lễ hội lớn trên phạm vi toàn quốc hoặc tại địa phương; (iii) trường hợp gia đình người bị cưỡng chế có tang gia, tiệc mừng;
(iv) cưỡngchếvào ban đêm.
3.2. Điều kiện cưdng chế thực hiện quyết địnhkiểm đếm bắt buộc
Cơ chế thi hành cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc được thực hiện trên nguyên tắc tôn trọng pháp luật.
Do đó, đòi hỏi cơ quan thi hành cần đảm bảo điều kiện cần và đủ; về những điều kiện cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc đượchoạch định, liệt kêtheo khoản 2 Điều 70 Luật Đất đai năm 2013 khicó đủ các yếu tố cơ bản nhưsau:
a) Người có đất thu hồi không chấp hành quyết định kiểm đếm bắt buộc sau khi ủy han nhân dân cấp xã, ủy ban Mặt trận Tổ quổc Việt Nam cấp xã nơi có đất thu hồi và tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng đã vận động, thuyết phục;
b) Quyết định cưởng chê thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc đã được niêm yết công khai tại trụ sở ủy ban nhân dân cấp xã, tại địa điểm sinh hoạt chung của khu dân cư nơi có đất thuhồi;
c) Quyết định cưởng chê thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc đã có hiệu lực thihành;
d) Người bị cưỡng chế đã nhận được quyết định cưdngchế có hiệu lực thi hành.
Trường hợp người bị cưỡng chê từ chối không nhận quyết định cưỡng chế hoặc vắng mặt khi giao quyết định cưỡng chê thì ủy ban nhân dân cấp xã lập biên bản.
Trên cơ sở điều kiện đặt ra, chủ thể được phân công sẽ huy động, sử dụng các điều kiện, phương tiện, cần thiết, tiến hành các hoạt động cưỡng chế kiểmđếm trênthực địa.
Xoay quanh vấn đề này cần làm rõ một số quy định của pháp luật, để pháp luậtđược áp dụng một cách thống nhất trongthực tiễn:
Thứnhất, một trong những điều kiện để Nhà nước tiến hành kiểm đếm bắt buộc là khi quyết định cưỡng chế kiểmđếm đã được niêmyết công khai. Tuy nhiên, thực tê vẫn chưa tồn tại những điều khoản có liên quan đến việc niêm yết quyết định kiểm đếm tại khu vực ủy ban nhân dân, đơn cử công tác niêm yết diễn ra trong bao lâu, vị trí công khai thôngtin đặt tại khu vựcnào? Cho đến nay pháp luật vẫn chưa có hướngdẫn cụ thể liên quan đến vấnđề này.
E1
NHÂN Lực KHOA HỌC XÃ HỘI SỐ 8-2021PHAN TRUNG HIỂN, NGUYENTHÀNH PHUƠNG Thứhai, với trường hợp người bị cưỡng
chế vắng mặt khi giao quyết định cưỡng chế, thì ủy ban nhân dân cấp xã lập biên bản ghi nhận. Từ vấn đề này, pháp luật cũng nên quy định nội dung cần được ghi nhận là gì, cũng như tổ chức, cá nhân nào chứng kiến vụ việc khi ủy ban nhân dân cấp xã lập biên bản, nhằm làm cơ sở xử lý các bước tiếp theo trong quá trình cưỡng chê và giải quyết các yêu cầu (nếu có) đối vối người bị cưỡng chế. Nhóm tác giả cho rằng quy định này cũng cần có sự hiệu chỉnh bổ sung nhất định. Bởi lẽ, cơ quan có nhiệm vụ tốhg đạt quyết định cưỡng chế kiểm đếm đến chủ thể bị cưỡng chế, vối trường hợp gia chủ vắng nhà đã vội vàng ra quyết định ghi nhậnvụ việc, chưa mang tính chuẩn mực. Khi đó, cần quy định việc tông đạt gặp lý do bất khả kháng như gia chủ không còn cư trú tại địa phương hoặc đã định cư tại nước ngoài không thể tông đạt thì ủy ban nhân dân cấp xã sẽ ghi nhận lại vấn đề. Thiết nghĩ đây là sự hiệu chỉnh bổ sung cần thiết trong giai đoạnhiện nay.
3.3. Vâh đề thành lập ban cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc
Các bước phân định thẩm quyền thực lịiiện quyết định kiểm đếm có ý nghĩa vô cùng quan trọng, nếu việc phân chia trình tư, trách nhiệm chặt chẽ, rõ ràng, công khai, minh bạch là một trong những tiền đề góp phần thành công cho công tác giải phóng mặt bằng. Theo đó, khoản 3 Điều 70 Luật Đất đai năm 2013 quy định cơ sở paáp lý cho chủ tịch UBND cấp huyện thực hiện cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc, nhằm hạn chế sự tùy tiện trong tổ chức thực hiệnnhư trưốc đây.
Bên cạnh đó, Nghị định 43/2014/NĐ-CP ra đòi nhằm cụ thể hóa thành phần ban cưỡng chế. Tuy nhiên, có thể nhận thấy trong Nghị định này chỉ điều chỉnh thành phần ban cưỡng chếthu hồi đất, mà không quy định trực tiếp thành phần ban cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc. Thực tế cho thấy, thành phần ban cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc được thực thi dựa trên Phụ lục của Thông tư số 30/2014/TT-BTNMT ngày 02 tháng 6 năm 2014 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường (Mẫu số 09) Văn bản này gián tiếp ghi nhận thành phần Ban cưỡng chê gồm:
Chủ tịch UBND cấp huyện, Phòng Tài nguyên và Môitrường, Chủ tịch UBND cấp xã, Tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặtbằng, các đơn vị có liên quan.
Tuy nhiên, khi đốì chiếu vấn đề thành phần bancưỡng chế được thành lập tại địa phương vẫn tồn tại nhiều quan điểm trái lập nhau. Đơn cử, Quyết định 3467/QĐ- UBND ngày 19-8-2019 của UBND TP.
Hải Dương về việc thành lập Ban cưỡng chê kiểm đếm bắt buộc để thựchiện dự án Khi tái định cư đường gom ven Quốc lộ 5, phường Tứ Minh, Tp.Hải Dương. Trong đó, thành phần ban cưỡng chế kiểm đếm quy tụ 20 thành viên trong đó bao hàm giám đốc điện lực thành phô', giám đôc bệnh viện đa khoa thành phô', viện kiểm sát nhân dân thành phô'..., gây nhiều tranh luận trong cộng đồng(12). Bởi trong
<12) Nguyễn Chấn, “Viện kiểm sát nên là thành viên ban cưỡng chế?”, Báo Thanh tra, https://thanhtra .com.vn/phap-luat/hoan-thien-the-che/Vien-Kiem- sat-co-nen-la-thanh-vien-Ban-cuong-che-
156541.html, đăng tải ngày 12-11-2019 [truy cập ngày 28-5-2021].
NHÂN Lực KHOA HỌC XÃ HỘI □
SÔ 8-2021
HOÀN THIỆN PHÁP LUẬTVỂ CƯỠNG CHÊ...
các quy định của Luật Đất đai cũng như các quy định pháp luật khác không tồn tại quy định cho phép cán bộ, công chức kiểm sát là thành viên Ban Cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc. Khi đốì chiếuvới chức năng của Viện Kiểm sát nhân dân “là cơ quan thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp” (khoản 1 Điều 2 Luật Tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân năm 2014) thì vấn đề còn “vênh” ở nhiều điểm. Bởi trong trường hợp cấp có thẩm quyền cho phép đại diện của Viện Kiểm sát làm thành viên Ban Thực hiện cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc, thì trách nhiệm của họ thế nào khi tham gia trong vai trò kiểm đếm bắtbuộc. Bên cạnh đó, việc thi hành quyết định cưỡng chê kiểm đếm bắt buộc dựa trên nền tảng là một quyết định cá biệt do cơ quan hành chính nhà nước ban hành, tuy nhiên, cơ quan thi hành quyết định không phải là cơ quan hành chính, có chăng vấn đề thi hành đang trái vôi quy định pháp luật. Suy cho cùng, quy định liên quan đến thành phần ban cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc cần làm rõ một sốvấn đề sau đây:
Một là, cần quy định trực diện thành phần Bancưỡng chế kiểm đếm bắtbuộc và hướng dẫn chi tiết nhiệm vụ của từng ủy viên trong Ban cưỡng chế. Nhằm đảm bảo tính công khai, dân chủ, khách quan, tại địa phương cần nên thiết lập Ban cưỡng chê như cưỡng chế thu hồi đất. Đồng thời, mời thêm một số thành phần khác chứng kiến như: (i) Đại diện các hội, đoàn thể mà người bị cưỡngchếlàthành viên hội; (ii) Tổ trưởngtổ dân phốhoặc trưởng khu vực nơi có đất thu hồi; (iii) Hai người làm chứng do Úy ban Mặttrận Tổquốc cấp xã giới thiệu.
Từ vấn đề trên sẽ chuyên môn hóa công tác cưỡng chế nói chung và cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc nói riêng, tránh được những xung đột, phản kháng từ người có đất bị thu hồi( 3).
Hai là, mặc dù tại khoản 3 Điều 70 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp huyện ban hành quyết định cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc và tổ chức thực hiện quyết định cưỡng chế”. Tuy nhiên, Nghị định của Chính phủ lại cho phép Chủ tịch hoặc Phó chủ tịch UBND cấp huyện là trưởng ban*(14). Do vậy, trên thực tiễn, hầu hết việc tổ chức thực hiện quyết định cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc đều thuộc về Phó chủ tịch UBND cấp huyệnvớivai trò trưởngban.
<13) Phan Trung Hiền - Huỳnh Thanh Toàn (2018),
“Hoàn thiện pháp luật về cưỡng chế thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội ồ Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 12(364), tr.72.
(14) Điểm a khoản 3 Điều 17 Nghị định 43/2014/NĐ-CP hướng đẫn thi hành Luật Đất đai năm 2013.
<I6> Kỷ yếu hội thảo lấy ý kiến chuyên gia, Đào tạo nâng cao năng lực và nghiên cứu hoàn thiện quy trình thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tại Thành phô' Cần Thơ, Trưòng Đại học cần Thơ, ngày 18/10/2017, tr. 20.
Thực tế, thông qua một số khảo sát về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, nhóm nghiên cứu đã chỉ ra rằng việc tổ chức kiểm đếm hiện nay chủ yếu thực hiện theo kinh nghiệm địa phương mà chưa có hướng dẫn thống nhất về trình tự thực hiện, thành phần tham gia ban cưỡng chế, chức năng, nhiệm vụ từng thành viên, quytrìnhphúctra khi có sai sót hay kiểm đếm vắng chủ(15). Từ đó, thiết nghĩ cần ban hành Nghị định quy định về một
□ NHÂN LỰC KHOA HỌC XÃ HỘI SỐ 8-2021
PHANTRUNG HIEN, NGUYEN THÀNH PHUƠNG quy trìnhthực hiện kiểm đếm và phúctra
kết quả kiểm đếm nhằm táng sự minh bạch, dân chủ.
3.4. Vềtrình tự, thủ tục cưdngchê thực hiện quyết địnhkiểm đếm bắt buộc
Nhà nưóc đã không ngừng xây dựng và hoàn thiện hệ thông pháp luật đất đai.
Khi nhiều văn bản pháp luật đã lần lượt ra đời điều chỉnh hầu hết các lĩnh vực đất đai từ bồi thường thiệt hại; cho đến cưỡng chế kiểm đếm... song vẫn chưa hoàn thiện các quy định pháp luật nhằm xác lập khung pháp lý hoàn chỉnh, điều chỉnhtrực tiếp về trình tự, thủ tục kiểm đếm bắt buộc, khi những quy định liên quan đến vấn đề này còn nằm rãi rác ỏ các văn bản dưới luật, hay những văn bản địa phương chưa mang tính nhất quán. Cụ thể khi quy định liên đến trình tự, thủ tục cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc tại khoản 4 Điều 70Luật Đất đai năm2013 như sau:
a) Tổ chức được giao thực hiện cưỡng chê vận động, thuyết phục, đô'i thoại với người bị cưỡng chế;
b) Trườnghợp người bị cưỡng chế chấp hành quyết định cưỡng chê thì tổ chức được giao thực hiện cưdng chế lập biên Iản ghi nhận sự chấp hành và thực hiện
iều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm.
Trường hợp người bị cưỡng chế không lấp hành quyết định cưỡng chế thì tổ chức được giao thực hiện cưỡng chế thi hạnh quyếtđịnh cưỡng chế.
Xoay quanh vấn đề này tồn tại một số ểmchưa được tường minh. Cụ thề như:
Thứ nhất, khi phân tích vấn đề tổ chức được giao thực hiện cưỡng chế có trách nhiệm vận động, thuyết phục, đốì thoại vqi người bị cưỡng chế. Có thể nhận thấy, c
dll
cho đến nay vẫn chưa tồn tại ván bản nào hướng dẫn “tổ chức được giao nhiệm vụ” thuyết phục, đốì thoại với người bị cưỡng chế bao gồm những ai. Đồng thời cơ chế vận động thuyết phục được tiến hành bao nhiêu lần vẫn chưa được làm sáng tỏ, soi chiếu cơ chế này tại các địa phương cho thấy chưa thật sự thông nhất, bởi một số địa phương có thể chỉ tiến hành một lần duy nhất, nhưng vẫn có những quan điểm cần tiến hành ít nhất một lần hoặc nhiều lần, nếu chưa tìm được quan điểm chung sẽ tiến hành cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc<16).
Thứ hai, một trong những điều kiện để tiến hành cưỡng chê thực hiện kiểm đếm bắt buộc là tổ chức thực hiện cưỡng chế đã vận động, thuyết phục, đốì thoại với người bị cưỡng chế. Như vậy, cưỡng chế kiểm đếm theo Luật Đất đai năm 2013 không đòi hỏi phải “rà soát” đủ các điều kiện về trình tự, thủ tục như các văn bản hướng dẫn trưốc đây. Do vậy trách nhiệm của người ra quyết định cưỡng chếkiểm đếm bắt buộc chỉ tập trung vào khâu tổ chức, vận động, thuyết phục ra quyết định cưỡng chế và thực hiện quyết định cưỡng chế<17>. Mặc dù, Luật Đất đai năm 2013 quy định công tác vận động, thuyết phục là một trong những điều kiện để tiến hành cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc. Tuy nhiên, cho đến nay vẫn
(16> Quyết định 2035/UBND ngày 26/9/2016, ủy ban Nhân dân quận Hoàng Mai quy định về việc tổ chức kiểm đếm bắt buộc trên địa bàn quận Hoàng Mai, thành phô' Hà Nội. Theo đó việc vận động thuyết phục có thể là 1 lần hoặc nhiều lần.
<17) Phan Trung Hiền (2018), Những điều cẩn biết vê' bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, Nxb. Chính trị quô'c gia sự thật, tr.278.
NHÂN LỤC KHOA HỌC XÃ HỘI □
SỐ 8-2021
HOÀNTHIỆN PHÁP LUẬT VỂ CƯỠNG CHÊ...
chưa có văn bản quy phạm pháp luật nào hướng dẫn về công tác vận động, thuyết phục chủ thể bị cưỡng chế diễn ra theo trình tự nào. Cơ quan thừa hành đến thực địa trực tiếp vận động thuyết phục hay mời chủ thể trực tiếp đến cơ quan đốì thoại. Trường hợp đốì thoại thành bắt buộc phải lập thành văn bản không, điều nàychưa được pháp luật làm rõ.
Đe công tác vận động thuyết phục có hiệu quả, trước khi tiến hành cưỡng chế kiểm đếm đôi với từng trường hợp cụ thể cần lấy ý kiến của người dân không đồng thuậnvới quyết địnhkiểm đếm, đồng thời xem xét ý kiến đóng góp, có bước giải trình cụ thể mà đưa ra quyết định cưỡng chế hay không cưỡng chế. Pháp luật không nên mặc nhiên không đồng ý sẽ dẫn đến hệ quả tiến hành cưỡng chếkiểm đếm. Bởi suy cho cùng quyết định thu hồi đất, cưỡng chế kiểm đếm được ban hành khi chưa có kết luận của các chủ thể có thẩm quyền là đúng hay sai và mặc nhiên chủ thể bị cưỡng chếvẫn có thể tiến hành khiếu nại và khiếu kiện. Chính vì vậy, quy trình trước khi tiến hành cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc cần bảo bảo chặt chẽ và khắt khe hơn, nhằm hạn chếsai sót có thể xảy ra.
Thứ ba, quy định pháp luật không nêu rõ thời gian bao lâu sau khi đã vận động, thuyết phục, đốì thoại, thì cơ chế cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc sẽ diễn ra. Điều nàytùy thuộc vào quan điểm thể chếriêng của từng địa phương. Hơn hết, khi đối chiếu cùng quy trình cưỡng chế thu hồi đất vẫn chưa có những thểchế cụ thế liên quan với trường hợp người dân vắng nhà hoặc không có mặt trong quá trình cưỡng
chế, thì cơ quan có thẩm quyền tiến hành đo đạc, kiểm đếm dưới sự giàm sát của ai?
Với trường hợp kiểm đếm cho kết quả chưa chuẩn xác sẽ truy xuất dữ liệu nào để so sánh. Bởi thực tế, khi tiến hành tham vấn với 300 hộ dân tại địa bàn thành phố cần Thơ bị ảnh hưởng do thu hồi đất tại các dự án, khi được hỏi về sự chính xác của số liệu kiểm đếm có 30% cho rằng chưa chuẩn xác, nhưng tổ kiểm đếm không tiến hành thực hiện kiểm đếm lại(18). Do đó nhằm thực hiện các quy định của Hiến pháp năm 2013, trên pháp định khoản 2 Điều 5 Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Luật đất đai cần đặt định nguyên tắc “Hiện đại, minh bạch, phục vụ Nhân dân, chịu sự giám sát của Nhân dân”. Bổ sung vào quy trình cưỡng chế nguyên tắc xuyên suốt từ kiểm kê, đo đạc, kiểm đếm biên bản thống kê cần có chữ ký của người giám sát hoạt động kiểm kê, cưỡng chế. Bên cạnh đó, nhằm đảm bảo cơ sở căn cứ phục vụ cho công tác khiếu nại và giải quyết khiếu nại đòi hỏi cần phải có văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn cụ thể liên quan đến quyền phỏng vấn, ghi âm, quay phim, chụp ảnh hiện trạng tài sản trong quá trình cưỡng chê kiểm đếm, nhằm có sự đốì chiếu trước và sau giai đoạn kiểm đếm diễn ra(19).
<18) Kỷ yếu hội thảo lấy ý kiến chuyên gia, Đào tạo nâng cao năng lực và nghiên cứu hoàn thiện quy trình thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tại Thành phố Cần Thơ, Trường Đại học cần Thơ, ngày
18/10/2017, tr.21.
(19> Thực tê tại Điều 4 Quyết định số 33/2016/QĐ- UBND ngày 30 tháng 11 năm 2016 của UBND tỉnh Vĩnh Long đã có những quy định về quay phim, chụp ảnh hiện trạng cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc nhằm phục vụ giải quyết khiếu nại, cũng như đốì chiếu khi có sự sai sót trong quá trình kiểm đếm diễn ra.
NHÂN Lực KHOA HỌC XÃ HỘI SÔ 8-2021
PHAN TRUNG HIỂN, NGUYENTHÀNH PHUƠNG 4. Kết luận
Từ khi được quy định trong Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành, biện pháp cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc phát huy được hiệu quả trong việc “xử lý” đối vói một số cá nhân, tổ chức, cố ý chông đối trong quá trình thu hồi đất ngay từ những giai đoạn đầu.
Tuy nhiên, để biện pháp này thực sự phát huy hiệu quả đồng thời bảo đảm dân chủ và công bằng cho người có đất cưỡng chế, pháp luật đất đai cần có hướng hoàn thiện nhằm chuẩn hóa các quy định pháp luật. Theo đó, như đã phân tích cần hướng chi tiết các nguyên tắc cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc theo hướng xác định rõ về phương diện thời gian thực hiện cưỡng chế, quyền và nghĩa vụ của các bên trước, trong và sau quá trình cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc;
xác định rõ hơn về điều kiện cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc; chi tiết thành phần của Ban cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc..., với những thay đổi này sẽ giúp pháp luật tnang tính nghiêm minh, nhằm có cơ sở áp dụng một cách thống nhất giữa các
1 ỉnh thành, tránh sự so bì, khiếu nại có thể diễn ra./.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
d
1. Luật Đất đai năm 2013.
2. Luật Thi hành ándân sự năm 2008.
3. Nghị định 43/2014/NĐ-CP hướng Ăn thi hành Luật Đất đainăm 2013.
4. Thông tư 215/2013/TT-BTC hướng dặn về cưỡng chế thi hành quyết định hành chính thuế do Bộ trưởng Bộ Tài chính ban hành.
5. Thông tư số’ 74/2015/TT-BTC ngày 15/05/2015 của BộTài chính.
6. Quyết định sô 33/2016/QĐ-UBND ngày 30 tháng 11 nám 2016 của UBND tỉnh Vĩnh Long.
10. Kỷ yếu hội thảo lấy ý kiến chuyên gia, Đào tạo nâng cao nănglực và nghiên cứu hoàn thiện quy trình thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tại Thành phô' Cần Thơ, Trường Đại học cần Thơ, ngày 18/10/2017.
11. Nguyễn Như Ý (1999), Đại từ điển tiếng Việt, Nxb.Văn hóa - Thôngtin.
12. Phan Trung Hiền, Huỳnh Thanh Toàn (2018), “Hoàn thiện pháp luật về cưỡng chế thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế- xã hội ở Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số12(364).
13. Phan Trung Hiền (2018), Những điều cần biết về bồi thường, hỗ trợ, tải định cư khi Nhà nước thu hồi đất, Nxb.
Chính trị quốcgia Sự thật.
14. Nguyễn Chấn, “Viện kiểm sát nên là thành viênban cưỡng chế?”, Báo Thanh
tra, hoan-
thien-the-che/Vien-Kiem-sat-co-nen-la-
thanh-vien-Ban-cuong-che-156541.html, đăng tảingày 12-11-2019[truy cập ngày 28-5-2021].
https://thanhtra.com.vn/phap-luat/
7. ĐinhVăn Quế (2019), Hạn chế xử án
ngoài giờ hành chính, .
nguoiduatin.vn/han-che-xu-an-ngoai-gio- hanh-chinh-a69039.html (truy cập ngày 8/4/2020).
https://www
8. Hoàng Phê (2016), Từ điển tiếng Việt, Nxb. Hồng Đức.
9. Hoàng Thị Bích Loan, Vũ Thị Hoa (2008), Hỏi và đáp kinh tế chính trị Mác - Lê Nin, Nxb. Đại họcquốc gia Hà Nội.
SỐ 8-2021 NHÂN Lực KHOA HỌC XÃ HỘI □
