Desentralisasi dan Otonomi
6. Akuntabilitas publik. Demokrasi politik akan menciptakan
kebebasan bagi warga masyarakat. Hal itu dikupas panjang lebar oleh John Stuart Mill dalam teorinya yang menyangkut "Liberty." Salah satu elemen yang tidak dapat dinafikan dalam demokrasi dan desentralisasi adalah akuntabilitas publik. Si pemegang jabatan publik
24
harus mampu mempertanggungjawabkan segala bentuk pilihan kebijaksanaan dan politiknya kepada warga masyarakat yang mempercayakan kepadanya jabatan politik tersebut. Seorang Presiden harus mampu menjelaskan dan mempertanggungjawabkannya kepada masyarakat mengapa membuka hubungan diplomatik dengan negara tertentu, sementara itu, pada masa-masa sebelumnya suatu hal yang tidak masuk akal. Seorang Kepala Daerah (Gubernur, Bupati/Walikota) harus mampu menjelaskan kepada warga masyarakat di Daerahnya mengapa dia menaikkan pungutan pajak dan retribusi dan bukannya memilih efisiensi dalam penyelenggaraan pemerintahan yang dipimpinnya. Bahkan tidak hanya itu. Segala bentuk tindakan dan perbuatannya secara pribadi dan orang-orang di sekitarnya, seperti isteri/suami, anak, saudara, dan orang kepercayaannya harus mampu dia pertanggungjawabkan kalau tindakan mereka menyangkut yurisdiksi kepentingan publik6
Bagaimana kaitan antara desentralisasi dengan akuntabilitas publik dalam penyelenggaraan pemerintahan? Sebenarnya tidaklah terlampau sulit menjawab pertanyaan ini karena dengan demokrasi maka akan memberikan peluang kepada masyarakat, termasuk masyarakat di Daerah, untuk berpartisipasi dalam segala bentuk penyelenggaraan pemerintahan. Partisipasi dapat diwujudkan dalam tahap awal pembuatan kebijaksanaan publik, terutama dalam rangka pembentukan agenda pemerintahan di tingkat lokal. Kemudian hal itu
.
6
Ketika Presiden Ronald Reagan memasuki Gedung Putih, Nancy Reagan sebagai First Lady atau Ibu Negara mengganti semua peralatan makan dan minum (piring, gelas, dll.) dengan yang baru sama sekali. Akan tetapi ternyata peralatan makan tersebut merupakan hadiah dari temannya. Masyarakat mengkritik dan tidak dapat menerima karena si teman tersebut dikhawatirkan akan mempengaruhi Nancy dan Ronald Reagan dalam pembuatan kebijaksanaan publik di negara Adikuasa tersebut. Akhirnya Nancy Reagan harus mengembalikannya kepada si pemberi. Demikian juga pada masa pemerintahan sebelumnya. Adik kandung Presiden Carter yang namanya Billy Carter berbuat ulah dengan mengadakan pertemuan dengan pengusaha dari Lybia. Dengan serta-merta masyarakat memprotesnya, karena Lybia merupakan salah satu negara yang sangat dimusuhi oleh Amerika. Akhirnya Presiden Jimmy Carter melarang saudara-saudaranya melakukan kegiatan bisnis yang punya kaitan dengan pemerintahan.
25
dilanjutkan dengan partisipasi di dalam perumusan, dan implementasi, serta evaluasi kebijaksanaan publik tersebut. Dengan demikian, kebijaksanaan yang dibentuk sangat dapat dipertanggungjawabkan dan memiliki legitimasi yang tinggi karena masyarakat mulai terlibat sejak awal sehingga kebijaksanaan tersebut akan sulit dipertanyakan.
Lain halnya kalau sebuah kebijaksanaan yang semata-mata dirumuskan oleh sekelompok kecil kalangan masyarakat, seperti yang terjadi pada masa pemerintahan Presiden Suharto (1968-1998). Di dalam pembuatan kebijaksanaan publik masyarakat sama sekali tidak dilibatkan karena hal itu hanyalah merupakan domain sekelompok kalangan elite yang ada di Jakarta. Kebijaksanaan pertanian seperti BIMAS, INMAS, INSUS, SUPRA INSUS dibuat sepenuhnya oleh penguasa di Jakarta, sementara kalangan petani, organisasi petani, tidak dilibatkan sama sekali. Kebijaksanaan Keluarga Berencana hanyalah melibatkan kalangan Departemen Kesehatan dan Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional (BKKBN), sementara kalangan masyarakat umum, apalagi kalangan ibu-ibu, sama sekali tidak dilibatkan. Ketika pemerintah hendak membangun Industri Otomotif Nasional, hanyalah melibatkan kalangan pengusaha. Kasus Industri Mobil Timor yang bekerja sama dengan pabrik mobil KIA dari Korea yang melibatkan uang negara sejumlah triliunan, sama sekali tidak melibatkan publik, sehingga akibatnya banyak warga masyarakat yang mempertanyakan kebijaksanaan tersebut. Banyak sekali bentuk pembuatan kebijaksanaan yang dibuat oleh sekelompok kecil elite, sementara masyarakat mengalami proses alienasi. Celakanya lagi warga masyarakat wajib dilibatkan dalam implementasi kebijaksanaan.
Bentuk kebijaksanaan seperti ini sangatlah rendah tingkat akuntabilitasnya, dalam demokrasi dan desentralisasi sedikit demi sedikit akan semakin ditinggalkan. Masyarakat akan selalu ingin tahu mengapa seorang Bupati menaikkan pajak dan retribusi ketimbang melakukan efisiensi dalam pemerintahannya yang akan menghemat pengeluaran pemerintah daerah. Semenjak kebijaksanaan otonomi daerah mulai dicanangkan banyak sekali lembaga swadaya masyarakat yang dikembangkan untuk mengontrol perilaku aparat pemerintah daerah, seperti misalnya Makassar
26
Legislation Watch (MALEWA) di Sulawesi Selatan, Parliament Watch Indonesia (PARWI) yang banyak memberikan
sorotan terhadap DPRD di Daerah Istimewa Yogyakarta, dan sejumlah NGOs yang lainnya.
Dengan demikian, otonomi daerah atau desentralisasi akan membawa sejumlah manfaat bagi masyarakat di Daerah ataupun pemerintahan nasional. Shabbir Cheema and Rondinelli (1983, pp. 14-16) menyampaikan paling tidak ada 14 alasan yang merupakan rasionalitas dari desentralisasi, yaitu:
1. Desentralisasi dapat merupakan cara yang ditempuh untuk mengatasi keterbatasan karena perencanaan yang bersifat sentralistik dengan mendelegasikan sejumlah kewenangan, terutama dalam perencanaan pembangunan, kepada pejabat di Daerah yang bekerja di lapangan dan tahu betul masalah yang dihadapi masyarakat. Dengan desentralisasi maka perencanaan dapat dilakukan sesuai dengan kepentingan masyarakat di daerah yang bersifat heterogen.
2. Desentralisasi dapat memotong jalur birokrasi yang rumit serta prosedur yang sangat terstruktur dari pemerintah pusat.
3. Dengan desentralisasi fungsi dan penugasan kepada pejabat di Daerah, maka tingkat pemahaman serta sensitivitas terhadap kebutuhan masyarakat Daerah akan meningkat. Kontak hubungan yang meningkat antara pejabat dengan masyarakat setempat akan memungkinkan kedua belah pihak untuk memiliki informasi yang lebih baik, sehingga dengan demikian akan mengakibatkan perumusan kebijaksanaan yang lebih realistik dari pemerintah.
4. Desentralisasi akan mengakibatkan terjadinya "penetrasi" yang lebih baik dari Pemerintah Pusat bagi Daerah-Daerah yang terpencil atau sangat jauh dari pusat, di mana seringkali rencana pemerintah tidak dipahami oleh masyarakat setempat atau dihambat oleh elite lokal, dan di mana dukungan terhadap program pemerintah sangat terbatas.
27
5. Desentralisasi memungkinkan representasi yang lebih luas dari berbagai kelompok politik, etnis, keagamaan di dalam perencanaan pembangunan yang kemudian dapat memperluas kesamaan dalam mengalokasikan sumber daya dan investasi pemerintah.
6. Desentralisasi dapat meningkatkan kapasitas pemerintahan serta lembaga private di Daerah, yang kemudian dapat meningkatkan kemampuan mereka untuk mengambil alih fungsi yang selama ini dijalankan oleh Departemen yang ada di Pusat. Dengan desentralisasi maka peluang bagi masyarakat di Daerah untuk meningkatkan kapasitas teknis dan managerial.
7. Desentralisasi dapat meningkatkan efisiensi pemerintahan di Pusat dengan tidak lagi pejabat puncak di Pusat menjalankan tugas rutin karena hal itu dapat diserahkan kepada pejabat Daerah. Dengan demikian, pejabat di Pusat dapat menggunakan waktu dan energi mereka untuk melakukan supervisi dan pengawasan terhadap implementasi kebijaksanaan.
8. Desentralisasi juga dapat menyediakan struktur di mana berbagai departemen di pusat dapat dikoordinasi secara efektif bersama dengan pejabat Daerah dan sejumlah NGOs di berbagai Daerah. Propinsi, Kabupaten, dan Kota dapat menyediakan basis wilayah koordinasi bagi program pemerintah, khususnya di Dunia ketiga di mana banyak sekali program pedesaan yang dijalankan.
9. Struktur pemerintahan yang didesentralisasikan diperlukan guna melembagakan partisipasi masyarakat dalam perencanaan dan implementasi program. Struktur seperti itu dapat merupakan wahana bagi pertukaran informasi yang menyangkut kebutuhan masing-masing Daerah kemudian secara bersama-sama menyampaikannya kepada Pemerintah. 10. Dengan menyediakan model alternatif cara pembuatan
kebijaksanaan, desentralisasi dapat meningkatkan pengaruh atau pengawasan atas berbagai aktivitas yang dilakukan oleh elite lokal, yang seringkali tidak simpatik dengan program
28
11. pembangunan nasional dan tidak sensitif terhadap kebutuhan kalangan miskin di pedesaan.
12. Desentralisasi dapat menghantarkan kepada administrasi pemerintahan yang mudah disesuaikan, inovatif, dan kreatif. Pemerintah Daerah dapat memiliki peluang untuk menguji inovasi, serta bereksperimen dengan kebijaksanaan yang baru di daerah-daerah tertentu tanpa harus menjustifikasinya kepada seluruh wilayah negara. Kalau mereka berhasil maka dapat dicontoh oleh Daerah yang lainnya.
13. Desentralisasi perencanaan dan fungsi manajemen dapat memungkinkan pemimpin di Daerah menetapkan pelayanan dan fasilitas secara efektif di tengah-tengah masyarakat, mengintegrasikan daerah-daerah yang terisolasi, memonitor dan melakukan evaluasi implementasi proyek pembangunan dengan lebih baik dari pada yang dilakukan oleh pejabat di Pusat.
14. Desentralisasi dapat memantapkan stabilitas politik dan kesatuan nasional dengan memberikan peluang kepada berbagai kelompok masyarakat di Daerah untuk berpartisipasi secara langsung dalam pembuatan kebijaksanaan, sehingga dengan demikian akan meningkatkan kepentingan mereka di dalam memelihara sistem politik.
15. Desentralisasi dapat meningkatkan penyediaan barang dan jasa di tingkat lokal dengan biaya yang lebih rendah, karena hal itu tidak lagi menjadi beban pemerintah Pusat karena sudah diserahkan kepada Daerah.
Daya tarik desetralisasi tidak semata-mata bahwa dia adalah lawan dari sentralisasi, dan oleh karena itu diasumsikan memiliki kemampuan mengobati akibat-akibat buruk dari sentralisasi. Desentralisasi juga mempunyai banyak sisi positip (B.C. Smith: 1985). Ini secara umum dihubungkan dengan sejumlah tujuan-tujuan ekonomis dan politis. Desentralisasi secara ekonomis dianggap mampu meningkatkan efisiensi. Ia dapat mengurangi biaya,
29
meningkatkan output, dan human resources dapat di-mamfaatkan secara lebih efektif. Secara politis, desentralisasi memperkuat demokrasi dan accountability, meningkatkan kecakapan warga dalam berpolitik, dan memperkuat integrasi nasional.
Desentralisasi dapat pula dilihat sebagai pembalikkan konsentrasi kekuasaan pemerintahan pada satu pusat, dan memberikan kekuasaan tersebut kepada pemerintah-pemerintah setempat. Desentralisasi secara luas mencakup delegasi kekuasaan atau fungsi kepada jenjang-jenjang yang lebih rendah dalam suatu hirarki teritorial, apakah jenjang tersebut adalah satu dari unit-unit pemerintahan di dalam suatu negara, atau jawatan-jawatan dalam organisasi berskala besar.
Desentralisasi sebagai sebuah kondisi, diperlukan untuk pembangunan sosial, ekonomi dan politik. Kecuali itu, banyak negara harus merespons tuntutan-tuntutan politik setempat akan otonomi luas. Negara sulit mengabaikan ‘public hostility’ terhadap sentralisasi dan uniformitas. Sehingga desentralisasi mungkin dapat digunakan untuk menghadapi gerakan-gerakan seccesionists atau separatis. Apakah kemudian desentralisasi merupakan sebuah respons yang cukup memadai terhadap tuntutan-tuntutan otonomi, di antaranya akan sangat tergantung kepada seberapa ekstrim tuntutan tersebut, dan derajat repressiveness (kekerasan) negara di masa lampau (B.C. Smith : 1985).
Menurut The Liang Gie (1968), alasan-alasan dianutnya desentralisasi:
1. Dilihat dari sudut politik sebagai permainan kekuasaan, desentralisasi dimaksudkan untuk mencegah penumpukan kekuasaan pada satu pihak saja yang akhirnya dapat menimbulkan tirani;
2. Dalam bidang politik, penyelenggaraan desentralisasi dianggap sebagai tindakan pendemokrasian, untuk menarik rakyat ikut serta dalam pemerintahan dan melatih diri dalam mempergunakan hak-hak demokrasi;
3. Dari sudut teknis organisatoris pemerintahan, alasan mengadakan pemerintahan daerah (desentralisasi) adalah semata-mata untuk
30
4. mencapai suatu pemerintahan yang efisien. Apa yang dianggap lebih utama untuk diurus oleh pemerintah setempat, pengurusannya diserahkan kepada daerah. Hal-hal yang lebih tepat di tangan pusat tetap diurus oleh pemerintah pusat.
5. Dari sudut kultural, desentralisasi perlu diadakan supaya perhatian dapat sepenuhnya sepenuhnya ditumpahkan kepada kekhususan suatu daerah, seperti geografi, keadaan penduduk, kegiatan ekonomi, watak kebudayaan atau latar belakang sejarahnya;
6. Dari sudut kepentingan pembangunan ekonomi, desentralisasi diperlukan karena pemerintah daerah dapat lebih banyak dan secara langsung membantu pembangunan tersebut.
Tidak begitu berbeda dengan pendapat-pendapat sebelumnya, Josef Riwu Kaho (1982) melihat banyak manfaat desentralisasi:
1. Mengurangi bertumpuk-tumpuknya pekerjaan di pusat pemerintahan;
2. Dalam menghadapi masalah-masalah yang amat mendesak yang membutuhkan tindakan yang cepat, Daerah tidak perlu menunggu instruksi dari pemerintah pusat
3. Dapat mengurangi birokrasi dalam arti yang buruk, karena setiap keputusan, pelaksanaannya segera dapat diambil;
4. Dalam sistem desentralisasi dapat diadakan pembedaan-pembedaan (differensiasi-differensiasi) dan pengkhususan-pengkhususan (spesialisasi-spesialisasi) yang berguna bagi kepentingan tertentu;
5. Dengan adanya desentralisasi teritorial, maka daerah otonom dapat merupakan semacam laboratorium dalam hal-hal yang berhubungan dengan pemerintahan yang dapat bermamfaat bagi negara. Hal-hal yang tenyata baik, dapat diterapkan di seluruh wilayah negara, sedangkan hal-hal yang kurang baik, dapat dilokalisir/dibatasi pada suatu daerah tertentu saja dan oleh karena itu dapat lebih mudah ditiadakan;
31
6. Mengurangi kemungkinan kesewenang-wenangan dari pemerintah pusat;
7. Lebih memberikan kepuasan bagi daerah-daerah karena sifatnya lebih langsung. Ini merupakan faktor psikologis.
Soewargono Prawiroharjo dan Soepami Pamoedji (1979), mengajukan alasan-alasan pentingnya desentralisasi:
1. To realize and implement the democratic philosophy;
2. To realize national freedom and to create a sense of freedom to the region;
3. To train the regions to achieve maturity and be able to manage their own affairs and interest effectively as soon as possible; 4. To provide political schooling for the whole people.
Dengan memperhatikan berbagai pendapat para pakar di atas, maka tidak ada alasan bagi sebuah pemerintahan di manapun untuk tidak menempuh kebijaksanaan desentralisasi. Pengalaman di berbagai negara telah memperlihatkan hal itu. Hanya sebuah Negara Kota seperti Singapura dan Hongkong yang tidak sepenuhnya mengadopsi kebijaksanaan desentralisasi sebagaimana yang dipahami oleh berbagai kalangan ilmu politik dan pemerintahan.
33