BAB IV PEMBAHASAN
B. Kedudukan Hukum Keputusan Presiden tentang Pemberian
Kewenangan presiden dalam pemberian atau penolokan grasi dituangkan dalam bentuk keputusan. Hal ini dapat dilihat pada pada Pasal 11 ayat (1) UU No. 22 Tahun 2002 tentang Grasi yang
145Dikutip dalam Putusan MK Nomor 56/PUU-XIII/2015. h. 38
107 menyebutkan, “Presiden memberikan keputusan atas permohonan grasi setelah memperhatikan pertimbangan Mahkamah Agung”.
Selanjutnya di ayat (2) juga disebutkan, “Keputusan presiden dapat berupa pemberian atau penolakan grasi”. Dua ayat dalam pasal tersebut secara eksplisit menyebutkan bahwa pemberian atau penolakan grasi dituangkan dalam bentuk keputusan.
Memaknai kata “keputusan” dalam konteks tata usaha negara secara secara normatif dapat dilihat pada Pasal 1 angka 3 UU No. 5 Tahun 1986 jo. Pasal 1 angka 9 UU No. 51 Tahun 2009 tentang Peradilan Tata Usaha Negara,
“Keputusan Tata Usaha adalah penetapan tertulis yang dikeluarkan oleh badan atau pejabat tata usaha negara yang berisikan tindakan hukum tata usaha negara yang berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, yang bersifat konkret, individual, dan final yang menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau hukum perdata”
Sebelum dilakukan analisis terhadap unsur-unsur dari pengertian keputusan di atas, maka terlebih dahulu penulis akan menguraikan jenis-jenis keputusan yang dalam Pasal 2 UU No. 5 Tahun 1986 jo. UU No. 9 Tahun 2004 tentang Peradilan Tata Usaha Negara, diantaranya:
1. Keputusan Tata Usaha Negara yang merupakan perbuatan hukum perdata.
108 Keputusan Tata Usaha Negara yang merupakan perbuatan hukum perdata, misalnya keputusan yang menyangkut masalah jual beli yang dilakukan antara instansi pemerintah dan perseorangan yang didasarkan pada ketentuan hukum perdata. 146 2. Keputusan Tata Usaha Negara yang merupakan pengaturan yang
bersifat umum
Yang dimaksud dengan “pengaturan yang bersifat umum”
adalah pengaturan yang memuat norma-norma hukum yang dituangkan dalam bentuk peraturan yang kekuatan berlakunya mengikat setiap orang.147
3. Keputusan Tata Usaha Negara yang masih memerlukan persetujuan
Yang dimaksud dengan “Keputusan Tata Usaha Negara yang masih memerlukan persetujuan” adalah keputusan untuk dapat berlaku masih memerlukan persetujuan instansi atasan atasan atau instansi lain. Dalam kerangka pengawasan adminstratif yang bersifat preventif dan keseragaman kebijaksanaan seringkali peraturan yang menjadi dasar keputusan menentukan bahwa sebelum berlakunya Keputusan Tata Usaha Negara diperlukan persetujuan instansi atasan terlebih dahulu.
Adakalanya peraturan dasar menentukan bahwa persetujuan instansi lain itu diperlukan karena instansi lain tersebut akan
146 Penjelasan Pasal 2 UU No. 9 Tahun 2004 tentang Peradilan Tata Usaha Negara.
147 Penjelasan Pasal 2 UU No. 9 Tahun 2004 tentang Peradilan Tata Usaha Negara.
109 terlibat dalam akibat hukum yang akan ditimbulkan oleh keputusan itu. Keputusan yang masih memerlukan persetujuan akan tetapi sudah menimbulkan kerugian dapat digugat di Pengadilan Negeri.148
4. Keputusan Tata Usaha Negara yang dikeluarkan berdasarkan ketentuan Kitab Undang-Undang Hukum Pidana dan Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana atau peraturan perundang-undangan lain yang bersifat hukum pidana
Keputusan Tata Usaha Negara berdasarkan ketentuan Kitab Undang-Undang Hukum Pidana, misalnya dalam perkara lalu lintas, dimana terdakwa dipidana dengan suatu pidana bersyarat, yang mewajibkannya memikul biaya perawatan si korban selama dirawat di rumah sakit. Karena kewajiban itu merupakan syarat yang harus dipenuhi oleh terpidana, maka Jaksa yang menurut Pasal 14 huruf d Kitab Undang-Undang Hukum Pidana ditunjuk mengawasi dipenuhi atau tidaknya syarat yang dijatuhkan dalam pidana itu, lalu mengeluarkan perintah kepada terpidana agar segera mengirimkan bukti pembayaran biaya perawatan tersebut kepadanya.
Keputusan Tata Usaha Negara berdasarkan Ketentuan Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana misalnya kalau
148 Penjelasan Pasal 2 UU No. 9 Tahun 2004 tentang Peradilan Tata Usaha Negara.
110 Penuntut Umum mengeluarkan surat perintah penahanan terhadap tersangka.
Keputusan Tata Usaha Negara berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan lain yang bersifat hukum pidana ialah umpamanya perintah jaksa untuk melakukan penyitaan barang-barang terdakwa dalam perkara tindak pidana ekonomi.
Penilaian dari segi penerapan hukumnya terhadap ketiga macam Keputusan Tata Usaha Negara tersebut dapat dilakukan hanya oleh pengadilan di lingkungan peradilan umum.149
5. Keputusan Tata Usaha Negara yang dikeluarkan atas dasar hasil pemeriksaan badan peradilan berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku
Keputusan Tata Usaha Negara yang dimaksud pada huruf ini umpamanya:
a. Keputusan Badan Pertanahan Nasional yang mengeluarkan sertifikat tanah atas nama seseorang yang didasarkan didasarkan atas pertimbangan putusan pengadilan perdata yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap, yang menjelaskan bahwa tanah sengketa tersebut merupakan tanah negara dan tidak berstatus tanah warisan yang diperebutkan oleh para pihak;
149 Penjelasan Pasal 2 UU No. 9 Tahun 2004 tentang Peradilan Tata Usaha Negara.
111 b. Keputusan serupa angka 1, tetapi didasarkan atas amar putusan pengadilan perdata yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap;
c. Keputusan pemecatan seorang notaris oleh Menteri yang tugas dan tanggung jawabnya meliputi jabatan notaris, setelah menerima usul Ketua Pengadilan Negeri atas dasar kewenangannya menurut ketentuan Undang-Undang Peradilan Umum.
6. Keputusan Tata Usaha Negara mengenai tata usaha Tentara Nasional Indonesia.
7. Keputusan Komisi Pemilihan Umum baik di pusat maupun di daerah mengenai hasil pemilihan umum.
Apabila pengecualian keputusan di atas ditafsirkan dengan cara a contrario150 maka semua keputusan di luar dari pengecualian tersebut, tetap merupakan keputusan tata usaha negara (KTUN). Dari tujuh pengecualian keputusan disebutkan, tidak ditemukan adanya pengecualian keputusan presiden tentang pemberian atau penolakan grasi. Artinya bahwa keputusan presiden tentang grasi tidak dikecualikan dalam ketentuan undang-undang di atas. Ini mengindikasikan bahwa apabila tidak terdapat pengecualian—dengan
150 Argumentum a Contrario merupakan cara penafsiran atau penjelasan undang-undang yang didasarkan pada pengertian sebaliknya dari peristiwa konkret yang dihadapi dengan peristiwa yang diatur dalam undang. Cara menemukan hukumnya ialah dengan pertimbangan bahwa apabila undang-undang menetapkan hal-hal tertentu untuk peristiwa tertentu maka peraturan itu terbatas pada peristiwa tertentu itu dan untuk peristiwa di luarnya berlaku kebalikannya. Ini merupakan metode a contrario., selengkapanya dalam Sudikno Mertokusomo, op.cit., h. 89.
112 penafsiran a contrario—maka keputusan presiden tersebut merupakan jenis keputusan tata usaha negara (KTUN).
Selanjutnya terhadap interpretasi pengertian keputusan sebagaimana yang telah diuraikan sebelumnya maka unsur-unsur keputusan terdiri atas:
1. Penetapan tertulis;
2. Bersifat konkret, individual, dan final;
3. Menimbulkan akibat hukum;
4. Keluarkan oleh badan atau pejabat tata usaha negara.
Berikut akan diuraikan masing-masing unsur di atas dengan dan relevansi dengan keputusan presiden tentang pemberian atau penolakan grasi:
1. Penetapan Tertulis
Menurut Priyatmanto, bahawa meskipun dalam penjelasan disebutkan istilah “penetapan tertulis” itu dimaksudkan terhadap isinya dan bukan bentuknya, namun diharuskan berbentuk tertulis untuk memudahkan pembuktian. Misalnya, sebuah memo atau nota tertulis dapat dianggap keputusan Badan atau pejabat TUN apabila sudah jelas diketahui:
a. Badan atau pejabat TUN yang mengeluarkannya;
b. Maksud serta hal atau perkara dari isi tulisan tersebut; dan
113 c. Pihak yang dituju dari tulisan tersebut dalam hal yang
ditetapkannya.151
Berdasarkan penjelasan singkat di atas, jika merurujuk Pasal 12 ayat (2) UU No. 22 Tahun 2002 tentang Grasi yang menyebutkan bahwa dalam penerbitan keputusan tersebut salinannya diteruskan kepada: 1) Mahkamah Agung; 2) Pengadilan yang memutus perkara pada tingkat pertama; 3) Kejaksaan negeri yang menuntut perkara terpidana; dan 4) Lembaga Pemasyarakatan tempat terpidana menjalani pidana, maka unsur tertulis telah terpenuhi.
2. Bersifat konkret, individual, dan final;
Bersifat konkret artinya objek yang diputuskan dalam keputusan TUN itu berwujud, tidak abstrak, tertentu atau dapat ditentukan. Umpanya, keputusan mengenai rumah si A, izin usaha bagi si B, ataupun pemberhentian si A sebagai pegawai negeri.152
Sedangkan makna individual dimaksudkan tidak ditujukan untuk umum, tetapi tertentu baik alamat maupun hal yang dituju.
Kalau hal yang dituju itu lebih dari seorang, tiap-tiap nama orang yang terkena keputusan itu disebutkan. Umpamanya, keputusan tentang pembuatan atau pelebaran jalan dengan lampiran yang
151 Priyatmanto Abdoellah, op.cit., h. 112-114.
152 Ibid.,
114 menyebutkan nama-nama orang yang terkena keputusan tersebut.153
Pengertian dari final dalam hal ini adalah sudah definitive dan karenanya dapat menimbulkan akibat hukum. Keputusan yang masih memerlukan persetujuan instansi atasan atau instansi lain belum bersifat final, karenanya belum dapat menimbulkan suatu hak atau kewajiban pada pihak yang bersangkutan.154
Lebih lanjut, terhadap posisi keputusan presiden umum pemahaman terhadap Keppres menurut A. Hamid S. Attamimi bahwa Keppres merupakan pernyatan kehendak di bidang ketatanegaraan dan tata pemerintahan, yang dapat berisi penetapan (beschikking) dan dapat pula berisi pengaturan (regeling), dengan perkataan lain, Keppres adalah nama keptusan yang isinya dapat berupa penetapan dan pengaturan.155
Selanjutnya A. Hamid S. Attamini menguraikan bahwa Keppres dalam hal yang berfungsi sebagai pengaturan dapat berupa:
a. Pengaturan lebih lanjut ketentuan-ketentuan yang terdapat dalam Peraturan Pemerintah (Keputusan Presiden delegasian);
dan
153 Ibid.,
154 Ibid.,
155 A. Hamid S. Attamimi, Peranan Keputusan Presiden Republik Indonesia dalam
Penyelenggaraan Pemerintahan Negara, Fakultas Pascasarjana UI, Depok, 1990. h. 227.
115 b. Pengaturan hal-hal lain yang tidak termasuk salah satu jenis peraturan perundang-undangan negara tersebut di atas (Keputusan Presiden mandiri).156
Secara terperinci A. Hamid S Attamimi, sebagaimana yang dikutip oleh H. Abdul Latief157, menyebutkan bahwa Keppres dapat mengandung berbagai norma hukum yang rentangnya luas, dari norma hukum yang umum-abstrak sampai norma hukum konkret-individual. Apabila demikian, maka dalam perkembangannya dewasa ini, Keppres merupakan “wadah” bagi menampung aneka ragam peraturan dan keputusan yaitu:
a) Gedelegeerde wettelijke regels (peraturan perundang-undangan yang delegasian);
b) Bleidsregel atau pseudo-wetgeving (peraturan yang melaksanakan kebijaksanaan pemerintah yang tidak terikat);
c) Besluiten van algamene strekking (keputusan administratif yang berentang umum); dan
d) Besluiten gericht tot bepalde person/ personen atau beschikkingen (keputusan administratif ditunjukkan kepada orang atau orang-orang tertentu, yang disebut keputusan tata usaha negara).
156 Ibid, h. 234.
157 A. Hamid S. Attamimi, Hukum tentang Peraturan Perundang-Undangan dan Peraturan Kebijakan (Hukum Tata Pengaturan), Pidato Purna Bakti Guru Besar Tetap pada Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 1993.h.5., dalam H. Abdul Latief, Hukum dan Peraturan Kebijaksanaan (Beleidsregel) pada Pemerintahan Daerah, Yogyakarta: UII Press, 2005, 138-139.
116 Pendapat agak serupa disampaikan oleh Anna Erliyana yang mengaklasifikasikan Keppres ke dalam tiga klasifikasi:
a. Keputusan Presiden sebagai peraturan umum (regeling);
b. Keputusan Presiden sebagai keputusan (beschikking); dan c. Keputusan Presiden sebagai Peraturan Kebijakan
(beleidregels, policy rules).158
Bertolak dari kedua pendapat di atas, menurut H. Abdul Latief, pemahaman terhadap Keputusan Presiden (Keppres) dalam sistem UUD NRI 1945, dapat ditinjau dari dua segi, diantaranya:159 1) Dari segi kewenangan
Ditinjau dari kewenangan, Keppres dapat dibedakan Keppres sebagai pelaksanaan kewenangan konstitusional Presiden.
Baik sebagai kepala negara maupun sebagai kepala pemerintahan, Presiden berwenang menetapkan keputusan.
Hal tersebut sesuai dengan asas umum, bahwa salah satu ciri yang selalu melekat pada pejabat atau jabatan adalah adanya wewenang membuat keputusan. Selain berdasarkan kewenangan konstitusi (the original power), Keppres dapat juga dikeluarkan sebagai peraturan delegasi (delegated legislation).
Sebagai peraturan delegasi, Keppres ditetapkan untuk melaksanakan perintah UUD NRI 1945, Tap MPR,
158 Selengkapnya dalam Anna Erliyana, Keputusan Presiden Analisis Keppres RI 1987-1998.
Program Pascasarjana UI, Depok, 2005. h. 131-140.
159 Dikutip dari, H. Abdul Latief, Hukum dan Peraturan Kebijaksanaan (Beleidsregel) pada Pemerintahan Daerah, Yogyakarta: UII Press, 2005, h. 137-140.
117 Undang/ Perpu, atau Peraturan Pemerintah. Jadi, sebagai peraturan delegasi Keppres mempunyai cakupan yang luas daripada Peraturan Pemerintah, karena hanya untuk melaksanakan undang-undang.
2) Dari segi muatan
Philipus M. Hadjon, sebagaimana yang dikutip oleh H.
Abdul Latief, mengemukakan bahwa dalam praktik ada dua macam Keppres. Pertama, yang materi muatannya masih bersifat umum. Kedua, Keppres yang bersifat konkret-individual. Dengan demikian, dari segi materi muatan Keppres dapat dibedakan menjadi Keppres yang bersifat mengatur (regeling) dan Keppres yang bersifat penetapan atau ketetapan/ keputusan (beschikking). Misalnya, Keppres tentang pengangkatan seorang pada jabatan tertentu. Keppres yang bersifat pengendalian seperti Bapedal dan lain semacamnya.
Berdasarkan uraian di atas, maka dapat ditarik sebuah pengertian bahwa pada dasarnya Keppres itu dapat berbentuk keputusan yang bersifat konkret- individual. Oleh karena itu, Keputusan Presiden tentang Pemberian atau Penolakan Grasi160
160 Keputusan Presiden tentang Grasi, khusunya Keputusan Presiden tentang Penolakan Grasi terpidana mati merupakan informasi publik yang dikecualikan (bersifat rahasia). Pada 11 Mei 2016, Komisi Informasi Publik (KIP) memutuskan sengketa informasi antara ICJR lawan Kementerian Sekretariat Negara (Kemensetneg) terkait ketersediaan informasi publik Keputusan Presiden (Keppres) Grasi terpidana mati. Dalam Putusan No. 58/XII/KIP-PS-A-M-A/2015, dinyatakan bahwa dokumen Keputusan Presiden terkait penolakan grasi terpidana mati merupakan dokumen yang terbuka bagi publik. Namun, Kemensetneg tidak menerima putusan tersebut, maka Kemensetneg melakukan upaya banding ke Pengadilan Tinggi TUN Jakarta.
118 memenuhi unsur keputusan yang besifat konkret, individual dan final.
3) Menimbulkan akibat hukum
Menurut Priyatmanto, bahwa keputusan menimbulkan akibat hukum berarti menimbulkan akibat hukum bagi orang atau badan hukum perdata. Akibat hukum (rechtsgevolg) ini adalah berkaitan dengan factor “kepentingan”. Penggugat yang dirugikan sebagai dasar hak untuk mengajukan gugatan.161 Dianggap menimbulkan hukum apabila terjadi perubahan hak dan kewajiban terhadap subjek hukum baik perorangan maupun badan hukum perdata.
Berdasarkan uraian di atas, maka keputusan presiden tentang pemberian dan penolakan grasi merupakan bentuk Putusan ini memutus sidang sengketa keterbukaan informasi publik mengenai Keppres Grasi selama ini, dimana Pemerintah melalui Kementerian Sekretariat Negara RI (Kemensetneg) menyatakan bahwa Keppres Grasi merupakan dokumen yang dikecualikan dari keterbukaan informasi berdasarkan Peraturan Menteri Sekretaris Negara No. 2 Tahun 2016 tentang Petunjuk Pelaksanaan Klasifikasi Keamanan dan Arsip Kementerian Sekretariat Negara (Permensesneg Arsip) yang disahkan pada 9 Februari 2016. Pada 1 November ICJR mendaftarkan permohonan kasasi sengketa informasi publik ke Mahkamah Agung. Tujuan dari Keterbukaan Informasi Publik mengenai Keppres Grasi ini adalah agar ICJR dalam kepentingan penelitian terkait hukuman mati pada khususnya dan masyarakat pada umumnya dapat mengetahui rencana pembuatan kebijakan Presiden, program kebijakan Presiden, dan proses pengambilan keputusan Presiden, serta alasan pengambilan suatu keputusan Presiden, dalam hal ini termasuk untuk mengetahui salinan Keputusan Presiden mengenai Grasi, dan bukan justru ditutup-tutupi atau dirahasiakan tanpa alasan yang jelas;24 Jaminan informasi tersebut tertuang dalam Pasal 3 UU Keterbukaan Informasi Publik yang pada pokoknya menjamin hak warga negara untuk mengetahui alasan pengambilan suatu keputusan publik. Pada 4 Januari 2017, Mahkamah Agung telah mengeluarkan putusan mengenai sengketa informasi publik terkait Keppres Grasi Terpidana mati.
Dalam putusan nomor register perkara 568 K/TUN/2016, Majelis hakim menyatakan bahwa Pengadilan Tata Usaha Negara Jakarta sudah benar dan tidak terdapat kesalahan dalam penerapan hukum bahwa Keputusan Presiden mengenai Grasi Terpidana mati merupakan termasuk informasi yang dikecualikan untuk diketahui secara umum., selengkapnya dalam Adhigama A. Budiman, dkk., Menyiasiti Eksekusi dalam Ketidakpastian: Melihat Kebijakan Hukuman Mati 2017, Institue for Criminal Justice Reform (ICJR), Jakarta, 2017. h.22-23
161 Priyatmanto Abdoellah, op.cit., h. 112-114.
119 keputusan yang menimbulkan akibat hukum bagi seoarang (terpidana), berupa pengurangan, perubahan, peringanan dan pengahapusan terhadap kewajiban dalam menjani proses pemidanaan, sehingga unsur menimbulkan akibat hukum telah terpenuhi.
4) Dikeluarkan oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara Terhadap makna nomenklatur “tata usaha negara” merujuk pada Pasal 1 angka 1 Undang-Undang No. 5 Tahun 1986 jo.
Undang-Undang No. 51 Tahun 2009 yang menentukan bahwa,
“Tata Usaha Negara adalah administrasi negara yang melaksanakan fungsi untuk menyelenggarakkan urusan pemerintahan, baik di pusat maupun di daerah”.
Selanjutnya yang dimaksud “urusan pemerintahan”
disebutkan sebagai kegiatan yang bersifat eksekutif. Jika ditinjau dari konsep trias politika maka kegiatan yang bersifat eksekutif adalah kegiatan yang bersifat pelaksanaan peraturan perundang-undangan.
Kekuasaan eksekutif di Indonesia dijalankan oleh Presiden sebagaimana yang disebutkan dalam Pasal 4 ayat (1) UUD NRI 1945 yang menyebutkan bahwa, “Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan menurut Undang-Undang Dasar”. Kekuasaan presiden dalam sistem pemerintahan162 dapat
162 Pada dasarnya adanya penyebutan kekuasaan Presiden sebagai kepala pemerintahan dan kekuasaan Presiden sebagai kepala negara, merupakan konsekuensi dari adanya pemahaman
120 dikelompokkan ke dalam: kekuasan presiden sebagai kepala pemerintahan (chief executive) dan kekuasan presiden sebagai kepala negara (head of state).163
Dalam kedudukannya melaksanakan urusan pemerintahan presiden bertindak sebagai kepala pemerintahan yang melaksanakan perudang-undangan (eksekutif). Maka keputusan presiden tentang pemberian dan penolakan grasi merupakan bentuk presiden melaksanakan perundang-undangan, dalam hal ini Pasal 14 ayat (1) UUD NRI 1945 dan ketentuan Undang-Undang No. 5 Tahun 2010 tentang Perubahan Atas Undang-Undang No. 22 Tahun 2002 tentang Grasi, sehingga dapat dikualifisir bahwa keputusan presiden tentang pemberian atau penolakan grasi memenuhi unsur keputusan yang dikeluarkan oleh badan atau pejabat tata usaha negara.
Berdasarkan uraian di atas, oleh karena semua unsur-unsur pada Pasal 1 angka 3 UU No. 5 Tahun 1986 jo. Pasal 1 angka 9 UU No. 51 Tahun 2009 tentang Peradilan Tata Usaha Negara, telah sistem pemerintahan presidensil dan sistem pemerintahan parlementer maupun sistem pemerintahan quasi yang dianut suatu negara. Selengkapnya dalam Mexsasai Indra, Dinamika Tata Negara Indonesia, Bandung, PT Refika Aditama, 2011. h. 153.
163 Menurut Jimly Ashiddiqie, dalam UUD NRI 1945 tidak terdapat ketentuan yang mengatur tentang adanya kedudukan kepala negara (head of state) ataupun kedudukan kepala pemerintahan (head of government) atau chief executive. Akan tetapi, dalam penjelasan UUD 1945 yang kemudian oleh Soepomo, pembedaan itu dituliskan secara eksplisit. Penjelasan tentang UUD 1945 itu diumumkan secara resmi dalam Berita Repoeblik Tahun 1946 dan kemudian dijadikan bagian lampiran tidak terpisahkan dengan naskah UUD 1945 oleh Dekrit Presiden 5 Juli 1945. Dalam penjelasan tersebut istilah kepala negara dan kepala pemerintahan memang tercantum secara jelas dan dibedakan satu sama lain. Kedua istilah ini dipakai untuk menjelaskan kedudukan Presiden Republik Indonesia menurut UUD 1945 yang merupakan kepala negara (head of state) dan kepala pemerintahan (head of governmet) sekaligus, dalam Jimly Ashiddiqie, Perkembangan dan Konsolidasi…,op.cit., h. 108.
121 terpenuhi, serta tidak terdapatnya pengecualian terhadap keputusan presiden tentang pemberian atau penolakan grasi sebagaimana yang dimaksud dalam Pasal 2 UU No. 5 Tahun 1986 jo. UU No. 9 Tahun 2004 tentang Peradilan Tata Usaha Negara, maka secara tegas penulis mengatakan bahwa kedudukan Keputusan Presiden tentang Pemberian atau Penolakan Grasi merupakan Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN).
Akan tetapi, Keputusan Presiden tentang Pemberian atau Pemberian Grasi bukanlah merupakan kompetensi absolut PTUN dan tidak dapat dijadikan objek sengketa, sebab Keppres tersebut merupakan tindakan yudisial presiden sebagai kepala negara yang juga sering disandingkan dengan hak proregatif seorang presiden.
Apabila kita merujuk pada kompetensi absolut PTUN sebagaimana diatur dalam Undang-Undang No. 5 Tahun 1985 jo.
Undang-Undang No. 51 Tahun 2009 tentang Pengadilan Tata Usaha Negara, pada Pasal 47 disebutkan bahwa, “Pengadilan bertugas dan berwenang memeriksa, memutus, dan menyelesaikan sengketa tata usaha negara”.
Penjelasan lebih lanjut mengenai kata “sengketa tata usaha negara” dapat dilihat pada Pasal 1 angka 4 Undang-Undang No. 5 Tahun 1986 (Pasal 1 angka 10 Undang-Undang No. 5 Tahun 1986 jo.
Undang-Undang No. 51 Tahun 2009) yang menjelaskan,
“sengketa yang timbul dalam bidang Tata Usaha Negara antara orang atau badan hukum perdata dengan badan atau pejabat
122 Tata Usaha Negara, baik di pusat maupun di daerah, sebagai akibat dikeluarkannya keputusan Tata Usaha Negara, termasuk sengketa kepegawaian berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku”.
Terlepas dari pengaturan objek sengketa PTUN di atas, dalam praktiknya telah ada beberapa yurisprudensi PTUN terhadap gugatan Keputusan Presiden tentang Pemberian maupun Penolakan Grasi., Misalnya yurisprudensi perkara dengan register No: 92/G/2012/PTUN-JKT. Dalam perkara ini, penggugat adalah Dewan Pimpinan Pusat Gerakan Nasional Anti Narkotika (DPP GRANAT) yang diwakili oleh Yusril Ihza Mahendra, dkk., menggugat Keputusan Presiden tentang Pemberian Grasi kepada Schapelle Leigh Corby dan Peter Achim Franz Grobmann (terpidana narkotika). Penggugat menilai bahwa keputusan presiden tentang pemberian grasi tersebut tidak sejalan dengan semangat bangsa Indonesia dalam memberantas narkotika.
Gugatan ini dinyatakan tidak dapat diterima dan hanya pada tahap dismissal procedur (rapat permusyawaratan) dan tidak sampai pada tahap pemeriksaan perkara atau persidangan. Ada beberapa pertimbangan mejelis hakim yang menarik dalam memutus perkara ini, diantaranya:164
Menimbang, bahwa dengan demikian grasi merupakan tindakan yudisial karena tidak dapat dipisahkan baik secara langsung atau tidak langsung dari proses yustisial, walaupun tidak termasuk ke dalam bentuk upaya hukum;
164 Salinan Penetapan PTUN Jakarta Pusat terhadap Perkara No: 92/G/2012/PTUN-JKT, h. 5-6.
123 Menimbang, bahwa berdasarkan pertimbangan di atas menurut Ketua Pengadilan Tata Usaha Negara Jakarta, dalam hal Tergugat mengeluarkan obyek gugatan a quo termasuk hak prerogatif Presiden berdasarkan kewenangan yang diatur dalam Undang- Undang Dasar dan merupakan kewenangan Presiden bersifat Yudisial, bukan tindakan Presiden dalam melaksanakan urusan pemerintahan sebagaimana ketentuan Pasal 1 angka 1 dan 2 Undang-Undang No. 5 Tahun 1986 jo Pasal 1 angka 7 dan 8 Undang-Undang No. 51 Tahun 2009, oleh karenanya Pengadilan Tata Usaha Negara tidak berwenang mengadili obyek gugatan a quo karena bukan merupakan sengketa Tata Usaha Negara;
Begitupula di tahun 2015 dengan gugatan register Perkara No:
51/PLW/2015/PTUN-JKT. Penggugat merupakan Warga Negara Nigeria atas nama Sylvester Obiekwe Nwolise yang dijatuhi Hukuman Mati berdasarkan putusan Mahkamah Agung RI. Penggugat menilai dirugikan dengan Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 11/G tahun 2015 yang ditetapkan di Jakarta pada tanggal 5 Februari 2015 yang menolak permohonan grasi bahwa penggugat (Sylvester Obiekwe Nwolise). Oleh karena itu penggugat mengajukan gugatan terhadap keputusan tersebut.
Namun, gugatan ini juga tidak dapat diterima dan hanya sampai pada tahap dismissal procedur dan tidak sampai pada tahap pemeriksaan perkara atau persidengan. Berikut beberapa pertimbangan majelis hakim dalam memutus perkara ini:165
Menimbang, bahwa berdasarkan pertimbangan di atas menurut Ketua Pengadilan Tata Usaha Negara Jakarta, dalam hal Tergugat mengeluarkan obyek gugatan a quo termasuk hak
165 Putusan PTUN Jakarta Pusat terhadap perkara No: 51/PLW/2015/PTUN-JKT., h.16-17.
124 prerogatif Presiden berdasarkan kewenangan yang diatur dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945 dan merupakan kewenangan Presiden yang bersifat Yudisial, bukan tindakan Presiden dalam melaksanakan urusan pemerintahan sebagaimana ketentuan Pasal 1 angka 1 dan 2 Undang-Undang No. 5 Tahun 1986 jo Pasal 1 angka 7 dan 8 Undang-Undang No. 51 Tahun 2009, oleh karenanya Pengadilan Tata Usaha Negara tidak berwenang mengadili obyek gugatan a quo karena bukan merupakan sengketa Tata Usaha Negara;
Menimbang, bahwa dengan demikian pokok gugatan Penggugat nyata-nyata tidak termasuk wewenang Pengadilan Tata Usaha Negara sebagaimana ketentuan Pasal 62 ayat (1) huruf a Undang-Undang No. 5 Tahun 1986 yang telah diubah terakhir dengan Undang-Undang No. 51 Tahun 2009 Tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang No. 5 Tahun 198 tentang Peradilan Tata Usaha Negara,[…].
Terhadap kedua kasus di atas, secara jelas adanya pertimbangan dari Majelis Hakim yang mengatakan bahwa keputusan grasi merupakan tindakan yudisial presiden. Selain itu, juga digunakan pertimbangan bahwa keputusan presiden tentang pemberian dan penolakan grasi merupakan hak proregatif seorang presiden.
Sebenarnya kekuasaan pemberian grasi sebagai bentuk tindakan yudisial presiden telah diintrodusir oleh C.F Strong—
sebagaimana yang dikutip oleh Mirriam Budiarjo— mengungkapkan bahwa kekuasaan badan eksekutif mencakup beberapa bidang diantanya:
125 1. Administratif, yakni kekuasaan untuk melaksanakan
undang-undang dan peraturan perundangan lainnya dan menyelenggarakan administrasi negara;
2. Legislatif, yaitu membuat rancangan undang-undang dan membimbingnya dalam badan perwakilan rakyat sampai pada undang-undang;
3. Keamanan, artinya kekuasaan untuk mengatur polisi dan angkatan bersenjata, menyelenggarakan perang, pertahanan negara, serta keamanan dalam negeri;
4. Yudikatif, yaitu memberi grasi, amnesti dan sebagainya; dan 5. Diplomatik yaitu kekuasaan untuk menyelenggarakan hubungan
diplomatik dengan negara lain.166
Begitupula halnya keputusan presiden tentang pemberian atau penolakan grasi merupakan kewenangan presiden sebagai kepala negara yang telah introdusir, misalnya oleh Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim yang membagi ke dalam tiga kelompok kekuasan presiden, diantaranya: 1) Kekuasaan presiden di bidang eksekutif; 2) Kekuasaan presiden di bidang legislatif; 3) kekuasaan presiden sebagai kepala negara. Beliau memasukkan kewenangan presiden dalam memberikan grasi ke dalam kekuasaan presiden sebagai kepala negara.167
166 Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik…, op.cit., h. 196-197.
167 Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, op.cit., h. 197-208.