BAB II TINJAUAN PUSTAKA
B. Teori Keputusan (Beschikking) Tata Usaha Negara
36 selaku kepala negara dan kedudukan Presiden sebagai kepala pemerintahan. Beliau menambahkan bahwa kapasitas Presiden sebagai kepala negara dan sebagai pemerintahan tidak dapat dipisahkan. Oleh karena itu, tidak mungkin membedakan jenis surat Keputusan Presiden dalam dua macam kedudukan.
Keputusan Presiden selaku kepala negara dan selaku kepala pemerintahan tidak relevan untuk dibedakan. Yang ada hanya Keputusan Presiden saja.71
37
“Tata Usaha Negara adalah administrasi negara yang melaksanakan fungsi untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan baik di pusat maupun di daerah”.
Kemudian, beberapa sarjana hukum administrasi memberikan rumusan pengertian beschikking, misalnya E. Utrecht yang menyebutkan, bahwa:
“beschikking (ketetapan) ialah suatu perbuatan hukum publik yang bersegi satu yang dilakukan oleh alat-alat pemerintah berdasarkan suatu kekuasaaan istimewa”72
Nampaknya E.Utrech memiliki pandangan bahwa beschikking sama halnya dengan ketetapan bersegi satu, dimana terbitnya suatu beschikking, merupakan hak yang dimiliki oleh pemerintah tanpa tawar-menewar atau campur tangan dari rakyat.
Pendapat yang serupa juga dikemukakan oleh WF. Prins, yang menyebutkan, bahwa:
“beschikking sebagai suatu tindakan hukum sepihak dalam lapangan pemerintahan yang dilakukan oleh alat pemerintahan berdasarkan wewenang yang ada pada alat atau organ itu”73
Adanya penggunaan term “hukum sepihak” menunjukkan bahwa beschikking ditetapkan oleh pemerintah tanpa melalui tawar-menawar dan merupakan kehendak dari undang-undang secara kasual, individu.
72 S.F. Marbun, op.cit. h. 127.
73 Ibid.,
38 Adapun pendapat yang berbeda, dikemukan oleh Van der Pot, bahwa:
“beschikking ialah perbuatan hukum yang dilakukan oleh alat-alat pemerintahan dan pernyataan-pernyataan alat-alat pemerintahan itu dalam menyelenggarakan hal istimewa dengan maksud mengadakan perubahan dalam hubungan-perhubungan hukum.74
Dari pengertian di atas, dapat diketahui bahwa beschikking dapat mengakibatkan adanya perubahan hukum berupa perubahan hak dan kewajiban yang dimiliki oleh warga negara (subjek dari keputusan).
Sedangkan menurut Prajudi Atmosudirjo menyebutkan, bahwa,
“Penetapan (beschikking) dapat dirumus sebagai perbuatan hukum sepihak yang bersifat administrasi negara dilakukan oleh pejabat atau instansi penguasa (negara) yang berwenang dan berwajib khusus untuk itu”75
Adapun menurut SF. Marbun dan Moh. Mahfud MD, bahwa keputusan (beshikking) dapat diartikan sebagai,
“Perbuatan hukum publik yang bersegi satu atau perbuatan hukum sepihak dari pemerintah dan bukan merupakan hasil persetujuan dua pihak”.76
Beranjak dari uraian pengertian keputusan (beschikking) di atas, secara historis keputusan (beschikking) tata usaha negara pertama kali diperkenalkan oleh seorang sarjana Jerman, Otto
74 Ibid.,
75 Prajudi Atmosudirjo, Hukum Administrasi Negara, Jakarta, Ghalia Indonesia, 1994. h.94.
76 S.F Marbun dan Moh. Mahfud MD, op.cit., h. 75.
39 Mayer, dengan istilah verwaltungsakt. Istilah ini diperkenalkan di negeri Belanda dengan nama beschikking oleh van Vollenhoven dan C.W. van der Pot, yang oleh beberapa penulis, seperti AM.
Donner, H.D. Van Wijk/ Willem Konijnenbelt, dan lain-lain, dianggap sebagai “de vader van het modern beschikkingsbegrip”, (bapak dari konsep beschikking modern).77
Di Indonesia istilah beschikking diperkenalkan pertama kali oleh WF. Prins. Istilah beschikking ada yang menerjemahkan dengan ketetepan, seperti E.Utrecth, Bagir Manan, Sjachran Basah, dan lain-lain.78 Sedangkan penejemahan sebagai keputusan, seperti WF. Prins, Philipus M. Hadjon, dan S.F Marbun.79 Menurut Djenal Hoesen dan Muchsan, sebagaimana yang dikutip oleh Ridwan HR., menyebutkan bahwa penggunaan keputusan barangkali akan lebih tepat untuk menghindari kesiumpangsiuran pengertian dengan istilah ketetapan.
Menurutnya, di Indonesia istilah ketetapan sudah memiliki pengertian teknis yuridis, yaitu ketetapan MPR yang berlaku keluar dan ke dalam.80
Adapun menurut Aminudddin Ilmar, bahwa perbedaan istilah beschikking dilatarbelakangi oleh adanya pemaknaan yang berbeda, dimana di Belanda istilah ketetapan digunakan untuk
77 Ridwan HR., op.cit., h. 139-140.
78 Ibid., h. 140.
79 Aminuddin Ilmar, op.cit., h. 178.
80 Ridwan HR., op.cit., h. 140.
40 menunjuk kepada surat keputusan yang dibuat oleh pemerintah dan berlaku khusus yang normanya bersifat konkret-individual.
Sedangkan, istilah keputusan (besluit) lebih diarahkan kepada peraturan yang dibuat oleh pemerintah dan berlaku umum serta normanya bersifat abstrak (besluiten algemene strekking).81
Namun, bagi Jimly Asshiddiqie, sebagaimana yang dikutip oleh Titik Triwulan T. dan H. Ismu Gunadi Widodo menyebutkan, bahwa:
“Saya lebih cenderung pada istilah ketetapan daripada penetapan untuk menyebut produk keputusan yang bersifat administrative itu. Hal yang sama juga biasa saya lontarkan untuk mengkritik istilah yang dipakai dilingkungan pengadilan. Di lingkungan pengadilan, keputusan-keputusan yang bersifat administratif biasa disebut sebagai penetapan yang dibedakan dari istilah putusan (vonis) yang berkaitan dengan keputusan peradilan atas perkara. Misalnya, penentuan mengenai hari sidang dituangkan dalam bentuk keputusan yang disebut ‘penetapan’, bukan ‘ketetapan’.
Demikian pula penentuan anggota majelis yang ditetapkan oleh ketua pengadilan dituangkan dalam bentuk keptusan administratif (beschikking) yang disebut ‘penetapan’.
Penggunaan istilah ini menurut saya adalah kekeliruan yang diterima begitu saja sebagai kelaziman di dunia akdemis maupun praktik tanpa adanya kritik yang meluruskan.82 Namun, dalam hal ini dalam konteks Indonesia, berdasarkan Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan
81 Aminuddin Ilmar, op.cit., h. 178-179.
82 Titik Triwulan T. dan H. Isnu Gunadi Widodo, op.cit., h. 315.
41 Peraturan Perundang-undangan (UUP3), maka istilah beschikking diterjemahkan ke dalam istilah keputusan83, begitupula dengan UU No. 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan yang menggunakan istilah keputusan.
2. Unsur-Unsur Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN)
Jika mencermati uraian Pasal 1 angka 3 UU No. 5 Tahun 1986 jo. Pasal 1 angka 9 UU No. 51 Tahun 2009 tentang Peradilan Tata Usaha Negara, yang memberi definisi terhadap keputusan, maka dapat ditarik unsur-unsur keputusan sebagai berikut:
a. Penetapan tertulis;
b. Dikeluarkan oleh badan/ pejabat tata usaha negara;
c. Berisi tindakan hukum;
d. Bersifat konkret, individual, dan final;
e. Menimbulkan akibat hukum; dan
Berikut uraian secara eksplisit mengenai unsur-unsur keputusan (beshikking) tata usaha negara:
a. Penetapan tertulis
Di dalam penjelasan, meskipun disebutkan istilah
“penetapan tertulis” itu dimaksudkan terhadap isinya dan bukan bentuknya, namun diharuskan berbentuk tertulis untuk memudahkan pembuktian. Misalnya, sebuah memo atau nota
83 Ridwan HR., op.cit., h. 140.
42 tertulis dapat dianggap keputusan Badan atau pejabat TUN apabila sudah jelas diketahui:
a. Badan atau pejabat TUN yang mengeluarkannya;
b. Maksud serta hal atau perkara dari isi tulisan tersebut; dan c. Pihak yang dituju dari tulisan tersebut dalam hal yang
ditetapkannya.84
b. Dikeluarkan oleh Badan atau Pejabat TUN
Badan atau pejabat TUN adalah badan di pusat dan daerah yang melaksanakan urusan pemerintahan berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Menurut penjelasam Pasal tersebut, yang dimaksud dengan urusan pemerintahan adalah kegiatan yang bersifat eksekutif.85
c. Berisi Tindakan Hukum TUN
Tindakan hukum TUN (administratieve handeling) adalah perbuatan hukum badan atau pejabat TUN yang bersumber pada suatu ketentuan hukum TUN yang dapat menimbulkan hak atau kewajiban pada orang lain.86
d. Bersifat Konkret
Bersifat konkret artinya objek yang diputuskan dalam keputusan TUN itu berwujud, tidak abstrak, tertentu atau dapat ditentukan. Umpanya, keputusan mengenai rumah si A, izin
84 Priyatmanto Abdoellah, op.cit., h. 112-114.
85 Ibid.,
86 Ibid.,
43 usaha bagi si B, ataupun pemberhentian si A sebagai pegawai negeri.87
e. Bersifat Individual
Makna individual dimaksudkan tidak ditujukan untuk umum, tetapi tertentu baik alamat maupun hal yang dituju. Kalau hal yang dituju itu lebih dari seorang, tiap-tiap nama orang yang terkena keputusan itu disebutkan. Umpamanya, keputusan tentang pembuatan atau pelebaran jalan dengan lampiran yang menyebutkan nama-nama orang yang terkena keputusan tersebut.
Sesuai dengan sifat keputusan TUN ada yang merugikan dan ada yang menguntungkan, maka orang atau badan hukum perdata yang namanya disebut dalam keputusan TUN tidak selalu merupakan pihak yang dirugikan, bahkan adakalanya justru sebagai pihak yang diuntungkan. Dengan demikian, penggugat bukan selalu orang yang namanya tercantum dalam keputusan TUN yang digugat, seperti misalnya gugatan tentang pembatasan sertifikat tanah, IMB, dan sebagainya yang merasa dirugikan.88
f. Bersifat Final
Pengertian dari final dalam hal ini adalah sudah definitive dan karenanya dapat menimbulkan akibat hukum.
87 Ibid.,
88 Ibid.,
44 Keputusan yang masih memerlukan persetujuan instansi atasan atau instansi lain belum bersifat final, karenanya belum dapat menimbulkan suatu hak atau kewajiban pada pihak yang bersangkutan.89
g. Menimbulkan Akibat Hukum
Unsur terakhir keputusan TUN adalah menimbulkan akibat hukum bagi orang atau badan hukum perdata. Akibat hukum (rechtsgevolg) ini adalah berkaitan dengan factor “kepentingan”.
Penggugat yang dirugikan sebagai dasar hak untuk mengajukan gugatan.90
3. Jenis-Jenis Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN)
Terlepas dari hal di atas, Soehino telah merinci bentuk-bentuk keputusan (beschikking) administrasi sebagai berikut:91 a. Keputusan Positif, yaitu ketetapan administrasi yang
menimbulkan suatu keadaan hukum baru. Jadi dengan dikeluarkannya beschikking ini ditimbulkan suatu keadaan hukum baru bagi orang atau badan hukum swasta yang mendapat beschikking, misal perizinan, itu timbul hak dan kewajiban baru.
b. Keputusan Negatif, yaitu keputusan administrasi yang tidak menimbulkan akibat hukum yang baru, atau perubahan
89 Ibid.,
90 Ibid.,
91 Soehino, Asas-Asas Hukum Tata Usaha Negara, Yogyakarta, Liberty, 2000. h. 90.
45 keadaan hukum yang telah ada. Misalnya keputusan penolakan perizinan.
c. Keputusan deklatoir, yaitu keputusan administrasi yang menyatakan adanya sesuatu hak atau keadaan hukum bagi seorang atau badan hukum swasta yang telah mengajukan permohonan agar alat perlengkapan administrasi negara yang bersangkutan mengatakan sah haknya atau keadaan hukumnya, yang sebetulnya hak dan keadaan hukum itu ada dalam peraturan perundang-undangan. Misalnya hak untuk cuti bagi Aparatur Sipil Negara (ASN).
d. Keputusan Konstitutif, yaitu keputusan administrasi yang dapat menimbulkan hak atau keadaan hukum baru. Dalam mengeluarkan ketetapan konstitutif ini alat perlengkapan administrasi negara yang bersangkutan kelihatan lebih menjalankan fungsinya, kebijaksanaan serta freies ermessen.
Contohnya perpanjangan cuti ASN yang masa cutinya telah berakhir.
e. Keputusan Kilat, yaitu keputusan administrasi yang demikian dikeluarkan dan dinyatakan mulai berlaku, dan pada saat itu juga keputusan tersebut berakhir dan habis kekuatan berlakunya. Misalnya:
1) Merubah redaksi ketetapan administrasi lama;
46 2) Mencabut, membatalkan, atau menarik kembali keputusan
lama;
3) Mulai berlakunya sesuatu; dan 4) Termasuk keputusan negatif.
f. Keputusan Tetap, yaitu keputusan administrasi yang dikeluarkan untuk jangka waktu lama atau jangka waktu tidak tertentu. Misalnya izin usaha perhotelan, dll.
g. Keputusan Lisan, yaitu keputusan administrasi negara dengan pertimbangan-pertimbangan tertentu yang cukup dikeluarkan secara lisan.
h. Keputusan Tertulis, yaitu keputusan administrasi dengan pertimbangan-pertimbangan tertentu, dianggap perlu dikeluarkan secara tertulis demi kepastian hukum.92
Selanjutnya, dalam karya Ridwan HR ditemukan tambahan jenis-jenis keputusan, selain jenis-jenis keputusan yang diatas yaitu:
a. Keputusan yang menguntungkan dan yang memberi beban Keputusan bersifat menguntungkan (begunstigende beschikking) artinya keputusan itu memberikan hak-hak atau memberikan kemungkinan untuk memperoleh sesuatu yang tanpa adanya keputusan itu tidak aka nada atau bilamana keputusan itu memberikan keringanan beban yang ada atau
92 Ibid., h. 90-94. Bandingkan pula macam-macam beschikking yang diulas dalam Ridwan. HR., op.cit., h. 157- 161.
47 mungkin ada, sedangkan keputusan yang meletakkan kewajiban yang sebelumnya tidak ada atau keputusan mengenai penolakan terhadap permohonan untuk memperoleh keringanan. Pemilahan jenis keputusan yang menguntungkan dan memberi beban ini penting terutama dalam kaitannya dengan pencabutan keputusan. Keputusan yang memberi beban atau yang memberatkan ini relatif lebih mudah dalam pencabutannya. Di samping itu, relevansi perbedaan ini adalah kemungkinan terjadinya gugatan. Dalam hal KTUN itu menguntungkan, gugatan bakal muncul dari pihak III, sedangkan dalam hal KTUN memberi beban (misalnya penetapan pajak), gugatan berasal dari pihak II.93
b. Keputusan Perorangan atau Kebendaan
Keputusan perorangan (persoonlijk beschikking) adalah keputusan yang diterbitkan berdasarkan kualitas pribadi orang tertentu atau keputusan yang berkaitan dengan orang, seperti keputusan tentang pengangkatan atau pemberhentian seseorang sebagai pegawai negeri atau sebagai pejabat negara, keputusan mengenai surat izin mengemudi, dan sebagainya, sedangkan keputusan yang diterbitkan mengenai surat izin (zakelijk beschikking) adalah keputusan yang diterbitkan atas dasar misalnya sertifikat atas tanah. Dapat
93 Ridwan HR., op.cit., h. 158-159.
48 terjadi suatu keputusan itu dikategorikan bersifat perorangan sekaligus kebendaan, misalnya surat izin mendirikan bangunan atau izin usaha industry. Dalam hal ini keputusan itu memberikan hak pada seseorang yang akan mendirikan bangunan industry (tertuju pada orang), dan di sisi lain keputusan itu memberikan keabsahan didirikannya bangunan atau industry (tertuju pada benda).94
C. Tinjauan Umum Tentang Grasi