PENGAMBILAN KARGO DAN POS DI KUALANAMU (STUDI PUTUSAN KPPU NO.03/KPPU-I/2017)
B. Analisis Terhadap Pembuktian Oleh Majelis Komisi
Pembuktian terhadap pelanggaran Pasal 17 Undang-undang No. 5/1999 pada hakekatnya adalah pembuktian Posisi Monopoli dan Praktik Monopoli.
Sebelum membuktikan adanya praktik monopoli maka terlebih dahulu harus membuktikan bahwa sebuah perusahaan memiliki posisi monopoli, hal ini sesuai dengan kalimat di ayat (2) yang menyebutkan pelaku usaha patut diduga atau dianggap melakukan penguasaan atas produksi dan/ atau pemasaran barang dan atau jasa. Kata diduga dan dianggap juga mengimplikasikan bahwa meskipun perusahaan terbukti memiliki posisi monopoli, perusahaan tersebut belum dapat dipersalahkan telah melakukan pelanggaran Pasal 17. KPPU dalam pembuktian adanya dugaan pelanggaran Pasal 17 Undang-undang No. 5/1999, menggunakan pendekatan rule of reasonyang dapat dibagi kedalam beberapa tahap yaitu:
1. Pendefinisian pasar bersangkutan
2. Pembuktian adanya posisi monopoli di pasar bersangkutan
3. Identifikasi praktek monopoli yang dilakukan oleh pelaku usaha yang memiliki posisi monopoli
4. Identifikasi dan pembuktian dampak degatif dan pihak yang terkena dampak dari praktik monopoli tersebut.
1. Tentang Pasar Bersangkutan
Pasar bersangkutan berdasarkan Pasal 1 angka 10 UU No. 5/1999 didefinisikan sebagai pasar yang berkaitan dengan jangkauan atau daerah pemasaran tertentu oleh pelaku usaha atas barang/atau jasa yang sama atau sejenis atau substitusi dari barang dan/atau jasa tersebut. Pengertian pasar bersangkutan berdasarkan Pasal 1 angka (10) tersebut menekankan pada konteks horizontal yang menjelaskan posisi pelaku beserta pesaingnya, dapat dikategorikan dalam 2 (dua) perspektif, yaitu pasar berdasarkan Geografis dan pasar berdasarkan Produk.
Pasar Produk adalah sebagai produk pesaing dari produk tertentu ditambah dengan produk lain yang bisa menjdi substitusi sebagai produk jika keberadaan harga dari produk lain tersebut membatasi ruang kenaikan harga dari produk tersebut. Mengacu pada pengertian pasar bersangkutan berdasarkan produk, produk akan dikategorikan dalam pasar bersangkutan atau dapat digantikan satu sama lain apabila menurut konsumen terdapat kesamaan dalam hal fungsi/peruntukan/penggunaan, karakter spesifik, serta perbandingan tingkat harga produk tersebut dengan harga barang lainnya. Dari sisi penawaran, barang substitusi merupakan produk yang potensial dihasilkan oleh pelaku usaha yang berpotensi masuk ke dalam pasar tersebut.
Pasar Geografis adalah wilayah dimana suatu pelaku usaha dapat meningkatkan harganya tanpa menarik masuknya pelaku usaha baru atau tanpa
kehilangan konsumen yang signifikasi, yang berpindah ke pelaku usaha lain diluar wilayah tersebut. Hal ini terjadi karena biaya transportasi yang harus dikeluarkan konsumen tidak mampu, sehingga tidak mampu mendorong terjadinya perpindahan konsumen produk tersebut. Mengacu pada penerapan pasar bersangkutan berdasarkan aspek geografis atau daerah yang merupakan lokasi pelaku usaha melakukan kegiatan usahanya, dan/atau lokasi ketersediaan atau peredaran produk dan jasa dan/atau dimana beberapa daerah memiliki kondisi persaingan relatif seragam dan berbeda dibanding kondisi persaingan relatif seragam dan berbeda dibanding kondisi persaingan dengan daerah lainnya.
Pasar berdasarkan cakupan Geografis terkait dengan jangkauan dan/atau daerah pemasaran. Sementara, pasar berdasarkan Produk terkait dengan kesamaan, kesejenisan, dan/atau tingkat substitusinya. Dugaan pelanggaran dalam penyelidikan ini sangat terkait dengan jasa penyediaan/fasilitas terminal kargo dan pergudangan untuk pelayanan angkutan kargo dan pos. Selain pengiriman melalui pesawat udara, kargo yang akan keluar atau masuk daerah Medan atau kota/kabupaten disekitarnya dapat diangkut melalui kapal laut yang dibongkar muat di pelabuhan belawan atau melalui jenis transportasi lain seperti truk. Jika dilihat dari sisi fungsi, konsumen yang akan mengirimkan kargo ke atau keluar dari Medan dapat memilih mengangkut kargo dengan menggunakan pesawat udara atau kapal laut atau transportasi lainnya. Kargo yang akan keluar dari atau masuk ke daerah Medan dan sekitarnya yang diangkut melalui angkutan pesawat udara hanya dapat dilayani melalui Bandara Kualanamu di
Medan, dan juga kargo yang akan keluar atau masuk melalui Bandara Kualanamu hanya dapat dilayani melalui terminal kargo dan pergudagan tidak dapat disubsitusikan melalui terminal penumpang.
Sebagai pengelola Bandara Kualanamu, PT Angkasa Pura II (Persero) selaku Badan Usaha Bandar Udara (BUBU) memberikan pelayanan jasa kebandarudaraan berupa penyediaan fasilitas terminal kargo (lini 1) dan pelayanan jasa terkait bandar udara berupa penyediaan fasilitas pergudangan (lini 2). Fasilitas terminal kargo (lini 1) milik PT Angkasa Pura II (Persero) dikelola oleh operator termiinal kargo yang dipilih melalui tender oleh PT Angkasa Pura II (Persero) dan digunakan untuk melayani pengiriman (outgoing) kargo dan pos oleh pihak pengirim barang (shipper) dan penerimaan (incoming) kargo dan pos oleh pihak penerima barang (consignee). Dengan beroperasinya pergudangan lini 2 secara penuh pada tanggal 10 Juni 2014 terdapat tambahan biaya pengiriman kargo (outgoing) dan biaya penerimaan kargo (incoming) masing-masing sebesar Rp.350,00/kg, yaitu dari semula Rp.800,00/kg menjadi Rp.1.150,00/kg. Dengan berlakunya Regulated Agent mulai tanggal 01 September 2015 terdapat tambahan biaya pengiriman kargo (outgoing) sebesar Rp.650,00/kg, yaitu dari Rp.1.150,00/kg menjadi Rp.1800,00/kg.
Kenaikan harga yang relatif tinggi dibandingkan dengan pengiriman kargo melalui jenis transportasi lain, dipicu oleh adanya penerapan DKT dan Regulated Agent. Tidak berdampak pada perpindahan konsumen menggunakan jenis transportasi lain dalam melakukan pengiriman kargo, karena tidak terdapat
pilihan lain bagi konsumen yang akan mengirimkan maupun menerima kargo melalui pesawat udara di daerah kota Medan dan Kabupaten/kota disekitarnya selain melalui Bandara Udara Kualanamu dan harus menggunakan fasilitas terminal kargo milik PT Angkasa Pura II (Persero) yang dikelola oleh operator terminal yang ditunjuk oleh PT Angkasa Pura II (Persero) serta menggunakan fasilitas pergudangan lini 2 milik Angkasa Pura II (Persero).
2. Analisis Posisi Monopoli
Pada Pasal 17 UU No. 5/1999 terdiri dari 2 (dua) ayat tentang pengaturan monopoli, yaitu mengenai Posisi Monopoli dan Praktik Monopoli yang merupakan bentuk dari penyalahgunaan Posisi Monopoli (abuse of monopoly).
Posisi Monopoli yang di maksudkan dalam Pasal 17 terdapat dalam ayat (2) yang mendifinisikan 3 (tiga) bentuk dari Posisi Monopoli,yaitu: Barang dan/atau jasa yang bersangkutan belum ada substitusinya, mengakibatkan pelaku usaha lain tidak dapat masuk ke dalam persaingan usaha barang dan/atau jasa yang sama, satu pelaku usaha atau satu kelompok pelaku usaha menguasai lebih dari 50% (lima puluh persen) pangsa pasar satu jenis barang atau jasa tertentu. Berdasarkan pasal 1 angka 43 Undang-undang Nomor 1 Tahun 2009 tentang Penerbangan, badan Usaha Bandar Udara adalah Badan Usaha adalah Badan Usaha Milik Negara, Badan Usaha Milik Daerah, Atau Badan Hukum Indonesia berbentuk perseroan terbatas atau koperasi, yang kegiatan utamanya mengoperasikan bandar udara untuk pelayanan umum. Pasal 232 ayat 1 Undang-undang Nomor 1 Tahun 2009 tentang Penerbangan, kegiatan pengusahaan bandar udara terdiri atas pelayanan jasa kebandarudaraan dan
pelayanan jasa terkait bandar udara. Berdasarkan pasal 232 ayat 2 huruf b Undang-undang Nomor 1 Tahun 2009 tentang Penerbangan, Pelayanan jasa kebandarudaraan meliputi pelayanan jasa pesawat udara, penumpang, barang dan pos yang terdiri atas penyediaan dan/atau pengembangan antara lain fasilitas terminal untuk pelayanan angkutan penumpang, kargo, dan pos, dan lahan untuk bangunan, lapangan, dan industri serta gedung atau bangunan yang berhubungan dengan kelancaran angkutan udara.
PT Angkasa Pura II (Persero) merupakan salah satu Badan Usaha Milik Negara yang ditetapkan sebagai Badan Milik Negara yang ditetapkan sebagai Badan Usaha Bandar Udara yang bergerak dalam bidang usaha pelayanan jasa barang dan pos yang salah satunya adalah penyediaan dan/atau pengembangan fasilitas terminal untuk pelayanan angkutan kargo dan pos Kebandarudaraan dan pelayanan jasa terkait bandarudara meliputi kegiatan jasa terkait untuk menunjang kegiatan pelayanan operasi pesawat udara di bandarudaraan yang terdiri atas pergudangan dan penanganan kargo dan pos. Pengiriman kargo dan pos melalui bandara udara kualanamu harus menggunakan fasilitas terminal kargo yang dioprasikan oleh PT Angkasa Pura II (Persero), sedangkan untuk penerimaan kargo dan pos melalui bandara udara kualanamu harus menggunakan fasilitas terminal kargo yang dioperasikan oleh PT Angkasa Pura II (Persero) dan fasilitas pergudangan yang dibangun PT Angkasa Pura II (Persero).
Di Bandara Udara Kualanamu, tidak terdapat Badan Usaha Bandar Udara lain selain PT Angkasa Pura II (Persero) yang memberikan pelayanan jasa
kebandarudaraan berupa fasilitas terminal untuk pelayanan angkutan kargo dan pos serta pelayanan jasa terkait bandar udara berupa pergudangan dan penanganan kargo dan pos. Dengan demikian, PT Angkasa Pura II (Persero) merupakan Pelaku Usaha Tunggal yang mendapatkan hak ekslusif untuk melakukan jasa penyediaan fasilitas terminal untuk pelayanan angkutan kargo dan pos di Bandar Udara Kualanamu serta satu-satunya penyedian jasa fasilitas pergudangan lini 2 di Bandara Udara Kualanamu. Dengan demikian unsur barang dan/atau jasa yang bersangkutan belum ada substitusinya terpenuhi, unsur pelaku lain tidak dapat masuk ke dalam persaingan usaha barang dan/atau jasa yang sama terpenuhi, dan unsur satu pelaku usaha atau satu kelompok pelaku usaha menguasai lebih dari 50% (lima puluh persen) pangsa pasar satu jenis barang atau jasa tertentu terpenuhi.
3. Analisis Praktik Monopoli dan atau Persaingan Usaha Tidak Sehat
Penyalahgunaan Posisi Monopoli merupakan perilaku yang didalamnya mengandung unsur: Pencegahan, Pembatasan, Dan Penurunan Persaingan, dan Eksploitasi. Unsur Pencegahan, Pembatasan, dan Penurunan Persaingan adalah upaya perusahaan monopoli untuk mengurangi atau meniadakan tekanan persaingan. Perilaku ini pada dasarnya adalah perilaku ekslusif, dimana perusahaan monopoli melakukan strategi untuk mengusir pesaing nyata keluar dari pasar atau mencegah masuknya pesaing potensial masuk ke dalam pasar.
Dengan hilangnya tekanan persaingan di pasar, meka perusahaan monopoli dapat mengeksploitasi mitra transaksi untuk meningkatkan keuntungannya, terutama eksploitasi yang dilakukan terhadap konsumen, perilaku
penyalahgunaan posisi monopoli dalam bentuk eksploitasi konsumen umumnya dilakukan dengan cara menerapkan harga jual yang tinggi, melalui pembatasan jumlah produksi atau melalui penurunan kualitas/pelayanan barang atau jasa yang dipasok.
Perilaku yang dilakukan oleh PT Angkasa Pura II (Persero) dalam bentuk sebagai berikut:
a. Penerapan Tarif Pengiriman Kargo yang Tidak Wajar
Berdasarkan pasal 243 Undang-undang Nomor 1 Tahun 2009 tentang Penerbangan, setiap pelayanan jasa kebandaraudaraan dan jasa terkait dengan bandar udara dikenakan tarif sesuai dengan jasa yang disediakan. Pasal 244 Undang-undang Nomor 1 Tahun 2009 tentang Penerbangan, struktur dan golongan tarif jasa kebandaraudaraan ditetapkan oleh Menteri, sedangkan besaran tarif jasa kebandarudaraan pada bandara udara yang diusahakan secara komersial ditetapkan oleh badan usaha bandar udara. Pasal 3 Peraturan Menteri Perhubungan Nomor 36 Tahun 2014, Badan Usaha Bandar Udara mengenakan tarif atas jasa pelayanan jasa kebandarudaraan yang salah satunya tarif Jasa Kargo dan Pos Pesawat Udara. Pasal 9 ayat (1) Peraturan Menteri Perhubungan Nomor 36 Tahun 2014, Tarif Jasa Kargo Dan Pos Pesawat Udara Adalah besaran satuan biaya yang dibayarkan oleh pemilik dan penerima kargo dan pos atas pelayanan area/wilayah kargo dan pos di bandara udara yang dihitung selama berada dalam area/wilayah kargo nandar udara.
Pada saat bandar udara kualanamu mulai beroprasi tanggal 25 Juli 2013, pengiriman kargo dan pos domestik melalui terminal kargo Bandar Udara Kualanamu dikenakan tarif sewa gudang sebesar Rp800,00/kg yang terdiri dari JKP2U sebesar Rp275,00/kg dan tarif pelayanan gudang sebesar Rp525,00/kg, ditambah biaya administrasi sebesar Rp5.000,00/surat Muatan Udara (SMU).
Sedangkan pengiriman kargo dan pos internasional melalui terminal kargo Bandar Udara Kualanamu dikenakan tarif sebesar Rp950,00/kg yang terdiri dari JKP2U sebesar Rp300,00/kg dan tarif pelayanan gudang sebesar Rp650,00/kg, ditambah biaya administrasi Rp5.000,00/SMU.
JKP2U sebesar Rp275,00/kg (domestik) dan Rp300,00/kg (internasional) merupakan pendapatan langsung untuk PT Angkasa Pura II (Persero) selaku bandar udara yang dipungut melalui operator terminal kargo, meskipun pemeriksaan keamanan kargo dan pos menggunakan x-ray sudah tidak dilakukan oleh PT Angkasa Pura II (Persero), namun tarif JKP2U yang dikenakan oleh PT Angkasa Pura II (Persero) masih tetap. Seharusnya biaya pemeriksaan keamanan kargo dan pos menggunakan x-ray yang termasuk dalam komponen tarif JKP2U tidak di pungut lagi oleh PT Angkasa Pura II (Persero), maka sudah dapat diindikasikan PT Angkasa Pura II (Persero) telah melakukan praktik monopoli.
b. Penerapan Tarif Penerimaan Kargo yang Tidak Wajar
Penerimaan kargo dan pos domestik di terminal kargo Bandar Udara Kualanamu dikenakan tarif sewa gudang sebesar Rp275,00/kg dan tarif
pelayanan gudang sebesar Rp525,00/kg, ditambah biaya administrasi Rp5.000,00/SMU, sedangkan penerimaan kargo dan pos internasional di terminal kargo Bandar Udara Kualanamu dikenakan tarif sebesar Rp1.150,00/kg yang tersiri dari JKP2U sebesar Rp300,00/kg dan tarif pelayanan gudang sebesar Rp850,00/kg ditambah biaya administrasi Rp5.000,00/SMU. JKP2U sebesar Rp275,00/kg (domestik) dan Rp300,00/kg (internasional) merupakan pendapatan langsung untuk PT Angkasa Pura II (Persero) selaku Bandar Usaha Bandar Udara yang dipungut melalui operator terminal kargo. Untuk penerimaan kargo dan pos di terminal kargo tidak dilakukan pemeriksaan keamanan menggunakan x-ray karena sudah dilakukan di daerah asal, namun tarif JKP2U yang dikenakan oleh PT Angkasa Pura II (Persero) untuk penerimaan kargo dan pos di terminal kargo tetap sebesar Rp275,00/kg (domestik) dan Rp300,00/kg (internasional). Seharusnya untuk penerimaan kargo dan pos lebih murah dibandingkan dengan tarif untuk pengiriman kargo karena sudah tidak ada kegiatan pemeriksaan keamanan kargo dan pos menggunakan x-ray. Kegiatan pengambilan kargo dan pos di Bandara Kualanamu menunjukkan perilaku praktek monopoli yang dilakukan oleh PT Angkasa Pura II (Persero), karena penerapan tarif yang tidak sesuai dengan pelayanan yang diberikan kepada pengguna jasa dapat diindikasikan sebagai bentuk praktik monopoli.
4. Analisis Dampak Negatif Praktik Monopoli
Peraturan Komisi Pengawas Persaingan Usaha No. 11 tahun 2011 tentang Pedoman Pasal 17 UU NO. 5/1999, dampak dari perilaku praktik monopoli
dapat dibedakan menjadi 2 (dua) bagian yaitu: Prilaku eksklusif yang memiliki dampak negatif langsung kepada pesaing nyata maupun pesaing potensial, dan Perilaku eksploitasi yang memiliki dampak negatif langsung kepada mitra transaksi. Perilaku praktik monopoli yang dilakukan oleh PT Angkasa Pura II (Persero) sebagaimana telah dijabarkan diatas, berdampak negatif secara langsung kepada mitra transaksi karena setelah diberlakukannya Regulated Agent, PT Angkasa Pura II (Persero) tidak melakukan penyesuaian tarif jasa kargo dan pos pesawat udara (JKP2U) kembali meskipun sudah tidak aa lagi aktivitas pemeriksaan keamanan kargo dan pos, sehingga menimbulkan keberatan dari pengguna jasa karena terdapat tambahan biaya tarif yang harus ditanggung.
Tindakan PT Angkasa Pura II (Persero) yang mempersyaratkan untuk pengiriman dan pengambilan kargo dan pos harus melalui Mitra Usaha Lini 2 mengakibatkan munculnya tambahan biaya dimana sebelumnya hanya membayar Rp800,00/kg, menjadi Rp800,00/kg ditambah Rp500,00 – Rp550,00/kg tanpa ada tambahan manfaat yang dirasakan pengirim atau penerima kargo serta menambah panjang proses pengiriman dan pengambilan kargo dan pos di Bandar Udara Kualanamu sehingga pada akhirnya menyebabkan biaya logistik meningkat dan masyarakat luas yang akan rugi.
Dengan demikan praktik monopoli yang dilakukan oleh PT Angkasa Pura II telah menimbulkan perilaku eksploitasi yang memiliki dampak negatif secara langsung maupun tidak langsung kepada mitra transaksi.