BAB III PERUMUSAN IDENTIFIKASI MASALAH
B. Masalah yang Dihadapi Bukan Sekedar Gejala
5. Ancaman pidana yang tidak lagi relevan
B. Masalah yang Dihadapi Bukan Sekedar Gejala
Terdapat masalah yang benar-benar nyata dalam Perda DIY Nomor 18 Tahun 1954:
1. Perda tidak lagi sesuai dengan peraturan perundang-undangan lainnya.
Sebagaimana diatur dalam Pasal 14 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan bahwa “Materi muatan Peraturan Daerah Provinsi dan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota berisi materi muatan dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan serta menampung kondisi khusus daerah dan/atau penjabaran lebih lanjut Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi.” Oleh karena itu pengaturan dalam Perda tidak dapat bertentangan dengan Peraturan Perundang-Undangan di atasnya.
Sebagaimana sebelumnya telah dijelaskan pada Pasal 296 KUHP yang menyatakan “Barangsiapa yang pencahariaannya atau kebiasaannya yaitu dengan sengaja mengadakan atau memudahkan perbuatan cabul dengan orang lain dihukum”, sehingga dapat dinyatakan bahwa pelacuran telah diancam dengan pidana yang cukup tinggi di dalam KUHP. Perda DIY yang hanya merujuk pada pelacuran di tempat umum, sudah tidak relevan dengan KUHP yang bahkan tidak membatasi pada ruang lingkup yang umum.
Selain itu jika mengkaji pada UU Perlindungan Anak sebagaimana diatur pada Pasal 66 yang menyatakan
Sekretariat
DPRD
DIY
“Perlindungan Khusus bagi Anak yang dieksploitasi secara ekonomi dan/atau seksual sebagaimana dimaksud dalam Pasal 59 ayat (2) huruf d dilakukan melalui: a. penyebarluasan dan/atau sosialisasi ketentuan peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan Perlindungan Anak yang dieksploitasi secara ekonomi dan/atau seksual; b. pemantauan, pelaporan, dan pemberian sanksi; dan c. pelibatan berbagai perusahaan, serikat pekerja, lembaga swadaya masyarakat, dan Masyarakat dalam penghapusan eksploitasi terhadap Anak secara ekonomi dan/atau seksual.”
Pasal ini dapat berkaitan dengan tindakan prostitusi atau pelacuran yang melibatkan anak-anak. Siapapun yang terlibat akan dikenakan ancaman pidana.
Pasal tersebut kemudian diperkuat Pasal 76D dan 76 I. Pasal 76D menyatakan “Setiap Orang dilarang melakukan Kekerasan atau ancaman Kekerasan memaksa Anak melakukan persetubuhan dengannya atau dengan orang lain.” Sedangkan, Pasal 76I menyatakan, “Setiap Orang dilarang menempatkan, membiarkan, melakukan, menyuruh melakukan, atau turut serta melakukan eksploitasi secara ekonomi dan/atau seksual terhadap Anak.” Dalam Pasal 76D adalah perbuatan persetubuhanyang dilakukan secara umum baik dengan upah atau tidak, memenuhi perbuatan ini. Namun terdapat unsur
“memaksa”. Pasal 76I adalah berkaitan dengan eksploitasi seksual dimana dalam hal ini sangat dekat dengan pengaturan prostitusi. Sehingga dalam hal ini, jika kita merujuk pada UU Perlindungan Anak, Perda DIY Tahun 1954 sudah tidak lagi relevan.
Terlebih jika kita juga merujuk pada UU TPPO dimana Pasal 1 angka 8 UU Perdagangan Orang menyatakan “Eksploitasi Seksual adalah segala bentuk pemanfaatan organ tubuh seksual atau organ tubuh lain dari korban untuk mendapatkan keuntungan, termasuk tetapi tidak terbatas pada semua kegiatan pelacuran dan percabulan” Dalam Pasal ini, mengatur konsep yang lebih umum.
Secara tegas juga dapat dipastikan bahwa pelacuran masuk ke dalam jenis perdagangan orang. Hal ini ditegaskan dalam rumusan “tidak terbatas pada pelacuran”. Dalam hal ini pada dasarnya UU Perdagangan Orang dengan ini menyatakan bahwa pelacuran adalah eksploitasi seksual. Salah satu ketentuan pidananya dapat dilihat pada Pasal 2 menyatakan “Setiap orang yang melakukan perekrutan, pengangkutan, penampungan, pengiriman, pemindahan, atau penerimaan seseorang dengan ancaman kekerasan, penggunaan kekerasan, penculikan, penyekapan, pemalsuan, penipuan, penyalahgunaan kekuasaan atau posisi rentan, penjeratan utang atau memberi bayaran atau manfaat walaupun memperoleh persetujuan dari orang yang memegang kendali atas
Sekretariat
DPRD
DIY
orang lain, untuk tujuan mengeksploitasi orang tersebut di wilayah negara Republik Indonesia, dipidana dengan pidana penjara paling singkat 3 (tiga) tahun dan paling lama 15 (lima belas) tahun dan pidana denda paling sedikit Rp120.000.000,00 (seratus dua puluh juta rupiah) dan paling banyak Rp600.000.000,00 (enam ratus juta rupiah).” Dalam ketentuan yang bersifat umu mini dapat termasuk eksploitasi seksual. Berkaitan dengan pembahasan UU Perdagangan Orang ditemukan bahwa pelacuran masuk ke dalam Eksploitasi Seksual yang pada dasarnya juga dilarang dan diancam dengan pidana. Dalam hal ini Perda DIY mengenai Pelacuran yang melarang perbuatan mesum dalam hal tertentu saja tentu jauh tidak relevan dengan UU Perdaagangan Orang. Dalam kaitannya dengan hal tersebut sangat penting untuk diadakan perubahan.
Perda Bantul sebagai salah satu wilayah di DIY memiliki pengaturan larangan pelacuran yang lebih komprehensif. Pelarangan pelacuran juga diperluas ke dalam tataran perbuatan cabul. Ancaman pidana dalam Perda Bantul juga sangat relevan. Dalam hal ini sebagai wilayah Provinsi, DIY jauh tertinggal dengan Bantul.
Dari keterkaitan Perda DIY dengan Undang-Undang lain yang terkait serta Perda di wilayah DIY, dapat disimpulkan bahwa Perda DIY sudah tidak lagi sesuai dengan peraturan perundang-undangan di atasnya. Dalam hal ini Perda DIY Nomor 18 Tahun 1954 tidak lagi dapat dinyatakan kuat berlaku ketika bertentangan. Dorongan memperbaharui Perda tersebut juga terlihat dari pembahasan UU terkait.
2. Tidak terdapat ketegasan pengaturan mengenai pelarangan prostitusi di Indonesia.
Berdasarkan Pembahasan mengenai KUHP. Dapat dilihat bahwa Pasal 294 dan 296 KUHP memang hanya menjerat orang yang memaksa atau memudahkan perbuatan cabul dimana tertuju hanya pada karakter germo saja. Bahkan pengguna seks komersial tidak dapat dipidana. Ketidak tegasan pengaturan ini menimbulkan tetap adanya prostitusi yang dapat dilihat di beberapa tempat.
Pengaturan juga diatur secara terpisah dalam beberapa Undang-Undang.
Pada Undang-Undang Perlindungan Anak, pelarangan prostitusi hanya ditujukan kepada anak. Namun memang juga tidak menjerat pelaku penikmat prostitusi. Selain itu, dalam Undang-Undang KDRT pelarangan prostitusi hanya pada lingkup rumah tangga. Terakhir, pada Undang-Undang Perdagangan Orang juga hanya melingkup pada perbuatan eksploitasi. Hal ini tetap sulit menjerat pelaku seks komersial yang dengan suka rela melakukan pelacuran.
Sekretariat
DPRD
DIY
Atas ketidaktegasan pengaturan prostitusi di Indonesia, maka Daerah Kabupaten/Kota dan Provinsi diberikan kewenangan berdasarkan Otonomi Daerah untuk menciptakan peraturan daerah mengenai Prostitusi. Dalam hal ini merujuk pada Perda DKI Jakarta Nomor 8 Tahun 2007 yang mengatur mengenai Tindakan Asusila dalam Ketertiban Umum. Pasal 42 ayat (1) Perda DKI, kemudian diatur hal yang lebih spesifik pada Pasal 42 ayat (2) yang menyatakan:
“Setiap orang dilarang: 26
a. menjadi penjaja seks komersial;
b. menyuruh, memfasilitasi, membujuk, memaksa orang lain untuk menjadi penjaja seks komersial;
c. memakai jasa penjaja seks komersial.
Dengan pengaturan yang ada pada Pasal 42 ayat (2) meliputi aktivitas seks komersial atau bisa dikatakan prostitusi. Pengaturan itu diperkuat Pasal 43 Perda DKI yang menyatakan “Setiap orang atau badan dilarang menyediakan dan/atau menggunakan bangunan atau rumah sebagai tempat untuk berbuat asusila.” Dengan cukup jelas, penjelasan Pasal 43 menyatakan “yang dimaksud dengan bangunan atau rumah antara lain: hotel, losmen, barber shop, spa, panti pijat tradisional, salon kecantikan dan rumah kost.” Dengan pengaturan Pasal 43 mencegah adanya prostitusi yang dilakukan pada tempat-tempat legal seperti pemijatan maupiun hotel. Dalam hal ini, berarti larangan Prostitusi di DKI sangat kuat dan tegas. Perda DKI dapat menjadi rujukan bagaimana daerah menanggulangi ketidak tegasan peraturan tingkat nasional.
3. Pengaturan yang fokus hanya kepada Pelacuran dan melupakan esensi tindakan asusila.
Dalam Focus Group Discussion yang dilaksanakan pada 21 Mei 2017 di DPRD DIY, salah satu panelis, yang berasal dari Kepala Bidang Pol PP DIY menyatakan bahwa Perda tersebut memiliki kelemahan untuk mengatur hanya pada lingkup pelacuran dan bukan tindakan asusila.
Jika merujuk pada KUHP dimana termasuk perbuatan cabul tanpa menyangkut hal komersial, maka Pasal Pelacuran pada Perda DIY tidak lagi relevan. Dalam Undang-Undang Perlindungan Anak, larangan tidak hanya terfokus pada lingkup komersial, namun juga melindungi anak dari tindakan seksual baik tanpa upah dan paksaan. Berkaitan dengan hal ini, tidak lagi relevan
26 Pasal 42 ayat (2)
Sekretariat
DPRD
DIY
hanya mengatur mengenai pelacuran tanpa mengatur mengenai perbuatan asusila.
Sebagai rujukan, kita dapat merujuk pada Perda DKI Nomor 8 Tahun 2007.
Pasal 42 ayat (1) Perda DKI menyatakan “setiap orang dilarang bertingkah laku dan/atau berbuat asusila di jalan, jalur hijau, taman atau dan tempat-tempat umum lainnya.” Berbeda dengan Perda DIY yang mengatur definisi pelacuran di 27
ayat pertama, pejelasan mengenai tindakan asusila dalam Perda DKI dijelaskan dalam penjelasan yang menyatakan “yang dimaksud dengan bertingkah laku dan/atau berbuat asusila adalah perbuatan yang menyinggung rasa kesusilaan sesuai norma yang berlaku di masyarakat, misalnya: menjajakan diri di jalan, bercumbu, berciuman, dan aktivitas seksual lainnya.” Dalam hal ini, pengaturan 28
tindakan asusila jauh lebih luas daripada yang diatur dalam Perda DIY. Dalam Perda DIY, pengaturan pelacuran berkaitan dengan “upah” dimana definisi tersebut sangat sempit dan terbatas. Dalam Perda DKI tindakan asusila diartikan secara luas kepada aktivitas seksual dan tidak dibatasi dengan adanya upah atau tidak. Namun, memang perbuatan tersebut dibatasi dalam lingkungan umum, termasuk jalan, jalur hijau, dan tempat umum lainnya. Melihat bagaimana daerah yang sangat prural dan besar seperti DKI Jakarta memiliki pengaturan yang cukup detail mengenai hal ini.
4. Pengaturan yang ditujukan hanya kepada larangan saja bukan kepada pencegahan.
Dalam Perda DIY tidak terlihat bentuk-bentuk pencegahan dan program-program untuk menurunkan pelacuran di DIY. Dalam Focus Group Discussion yang dilaksanakan pada 21 Mei 2017, Prof. Kuntjoro sebagai akademisi dari Fakultas Psikologi UGM, ditemukan bahwa pencegahan merupakan poin utama dari control terhadap masyarakat. Oleh karena itu, pelarangan prostitusi tanpa media kontrol yang baik maka akan menjadi sia-sia.
Sebagai rujukan, UU Perdagangan Orang mewajibkan pemerintah melakukan sosialisasi dan pencegahan perdagangan orang baik kepada masyarakat yang berpotensi menjadi korban maupun kepada para pelaku.
Dengan adanya mekanisme pencegahan tersebut tentu akan memaksimalkan larangan prostitusi.
27Pasal 42 ayat 1 Peraturan Daerah DKI Jakarta Nomor 8 Tahun 2007
28Penjelasan Pasal 42 Peraturan Daerah DKI Jakarta Nomor 8 Tahun 2007
Sekretariat
DPRD
DIY
Lebih singkatnya, mengutip definisi dari Marc Ancel, poltik kriminal merupakan suatu usaha yang rasional dari masyarakat dalam menanggulangi kejahatan. Dimana upaya untuk menaggulangi kejahatan tersebut dapat 29
dilakukan melalui upaya penal maupun non-penal. Upaya penal berarti kebijakan untuk menaggulangi kejahatan dengan sarana pemidanaan.
Sedangkan upaya non-penal adalah upaya menaggulangi kejahatan dengan tidak menggunakan hukum pidana.
Upaya penal maupun non-penal harus berjalan beriringan dalam rangka menanggulangi kejahatan secara rasional. Jika dilihat lebih dalam, poltik kriminal pada hakikatnya merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari politik sosial karena tujuan akhir dari politik kriminal maupun politik sosial adalah untuk melindungi masyarakat (social defence) dan untuk mencapai kesejahteraan masyarakat (social welfare). Sehingga menjadi niscaya bahwa 30
pengaturan mengenai pencegahan atau non penal policy menjadi penting.
5. Ancaman pidana yang tidak lagi relevan.
Jika diperhatikan pada Pasal 5 Perda DIY mengatur mengenai ancaman pidana dimana Pasal 3 dan Pasal 4 Perda DIY diancam dengan Pidana 1 Bulan Kurungan dan Denda 100 rupiah. Jika merujuk pada Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, Peraturan Daerah dapat memuat ancaman pidana berupa ancaman pidana kurungan paling lama 6 (enam) bulan atau pidana denda paling banyak Rp50.000.000,00 (lima puluh juta rupiah). Dalam batasan ini masih merupakan hal yang relevan dan tidak melewati patokan. Namun ancaman pidana berupa denda 100 rupiah sudah pasti tidak lagi relevan.
Pada dasarnya KUHP juga telah tertinggal mengenai jumlah dendanya.
Oleh sebab itu dikeluarkan Peraturan Mahkamah Agung Nomor 2 Tahun 2012.
Pada Pasal 3 Perma tersebut dinyatakan “Tiap jumlah maksimum hukuman denda yang diancamkan dalam KUHP kecuali pasal 303 ayat 1 dan ayat 2, 303 bis ayat l dan ayat 2, dilipatgandakan menjadi 1.000 (seribu) kali.” Dalam hal ini 31
kita melihat bahwa Perma hanya merujuk kepada KUHP. Oleh karena itu, Perma
29Sudarto, 1981, Hukum dan Hukum Pidana, BP UNDIP, Semarang, hlm. 38. Lihat juga Barda Nawawi, Arief, 2014, Bunga Rampai Kebijakan Hukum Pidana (Perkembangan Penyusunan Konsep KUHP Baru),cetakan ke-4, Kencana, Jakarta, hlm. 3
30Barda Nawawi, Arief, 2014, Bunga Rampai Kebijakan Hukum Pidana (Perkembangan Penyusunan Konsep KUHP Baru),cetakan ke-4, Kencana, Jakarta, hlm. 4
31Pasal 3 Peraturan Mahkamah Agung Nomor 2 Tahun 2012.
Sekretariat
DPRD
DIY
tersebut tidak berlaku untuk Perda sehingga denda dalam Perda tetao 100 rupiah. Oleh karena itu dapat dinyatak secara tegas dan lugas bahwa ancaman pidana dalam Perda DIY Nomor 18 Tahun 1954 tidak lagi relevan.