A. PEMBAHARUAN PEREKONOMIAN
6. Anggaran pemerintah Indonesia memiliki posisi baik untuk menanggapi penurunan yang terjadi
Sumber dan catatan: BI dan Bank Dunia. [e]
mengindikasikan estimasi Bank Dunia.
Sumber dan catatan: BI, Joint External Debt Reporting Hub, Bank Dunia. Obligasi jangka pendek di akhir 2007 digunakan untuk melakukan abstraksi terhadap dampak kejadian pasar keuangan di akhir tahun 2008
6. Anggaran pemerintah Indonesia memiliki posisi baik untuk menanggapi
penurunan yang terjadi
a. Angka realisasi awal mengindikasikan keseimbangan neraca hampir tercapai di tahun 2008, jauh lebih rendah daripada yang diproyeksikan…
Anggaran 2008 hampir mendekati
keseimbangan, mencerminkan pendapatan yang kuat dan pengeluaran yang sedikit lebih rendah daripada yang dianggarkan untuk sebagian kategori
Anggaran pemerintah pusat Indonesia hampir mendekati keseimbangan di tahun 2008, dengan angka-angka realisasi awal dari Departemen Keuangan menunjukkan defisit sebesar 0,1 persen dari PDB. Angka ini sebanding dengan defisit sebesar 1,7 persen dari PDB yang diproyeksikan di anggaran awal, dan 2,1 persen yang diproyeksikan di anggaran perbaikan ketika harga minyak dunia dan subsidi energi Indonesia mendekati puncaknya. (Tabel 6) Anggaran yang mendekati keseimbangan ini mencerminkan kontraksi signifikan dari kebijakan fiskal relatif terhadap defisit 1,3 persen di tahun 2007 dan defisit 0,9 persen di tahun 2006, bersinkronisasi dengan puncaknya di dalam siklus perekonomian terkini Indonesia (Grafik 26).
Kedua pendapatan yang lebih tinggi dari yang diproyeksikan dan pengeluaran yang lebih rendah daripada yang dianggarkan menjelaskan perbedaan antara defisit yang dianggarkan pemerintah dan defisit sebenarnya. Sebagian besar dari kedua hal itu menjelaskan lonjakan harga komoditas yang terus berlanjut sampai paruh pertama 2008 dan kemudian turun mulai Juli.
Pendapatan melebihi anggaran, sebagian besarnya dikarenakan harga minyak yang jauh lebih tinggi dari harga yang diasumsikan di dalam anggaran
Pendapatan pemerintah hampir sepertiga lebih tinggi daripada yang dianggarkan di bulan November 2007, dan 10 persen lebih tinggi daripada anggaran revisi (berdasarkan estimasi belum diaudit dari pendapatan yang terealisasi). Harga minyak yang tinggi menjelaskan sebagian besar perbedaan ini. Pendapatan dari minyak dan gas yang terealisasikan adalah 80 persen lebih tinggi (Rp 133 triliun) daripada yang dianggarkan di bulan November 2007. Anggaran ini berasumsi kalau harga minyak mentah Indonesia rata-rata sebesar $AS 60 per barrel, jauh di bawah harga rata-rata minyak sebesar $AS 97. Pemerintah mendapat lebih dari yang dianggarkan pada sebagian besar item pendapatan, termasuk pajak pertambahan nilai (lebih dari Rp 23 triliun), pendapatan dari pajak pertambangan, bumi, dan bangunan. Pengecualian paling signifikan adalah pajak penghasilan dari non minyak dan gas, yang berada di posisi 95 persen dari jumlah yang dianggarkan pada awalnya dan sangat dekat dengan proyeksi anggaran yang telah direvisi. Semua pendapatan ini tumbuh kuat di paruh pertama tahun 2008, sebagian dikarenakan perbaikan signifikan dalam hal kemampuan dinas pajak mengumpulkan pajak, sehingga hal ini mungkin mencerminkan dampak nyata dari penurunan tingkat keuntungan dikarenakan penurunan yang terjadi selama bulan-bulan terakhir tahun 2008.
…yang juga mendorong meningkatnya subsidi energi melebihi jumlah yang dianggarkan; pemerintah tidak melakukan pengeluaran yang lebih tinggi dalam sebagian besar item lainnya.
Pada saat yang sama, penyebaran jumlah item anggaran kurang dari target anggaran awal pemerintah, dan total penyebaran kurang dari yang diproyeksikan di dalam anggaran revisi. Underspent (pembayaran di bawah anggaran) terbesar adalah untuk modal (Rp -29 triliun atau 30 persen dari anggaran), gaji dan bantuan sosial. Subsidi, terutama subsidi energi, lebih dari cukup menutupi perbedaannya, kembali mencerminkan kesenjangan antara harga minyak yang dianggarkan dan harga minyak sesungguhnya di tahun 2008. Tetapi semua trend ini konsisten dengan tahun-tahun yang baru saja berjalan, terutama 2005, tahun terakhir di mana peningkatan biaya pasar mendorong penyesuaian terhadap harga minyak yang diregulasi (Grafik 29). Penyebaran pembayaran material dan modal juga tetap terkelompok selama beberapa bulan terakhir tahun itu (didiskusikan di Bagian B di bawah ini).
Grafik 28: Setelah defisit neraca yang terus terjadi selama beberapa tahun terakhir, neraca 2008 yang hampir seimbang adalah sebuah kontraksi
(persen dari PDB)
Grafik 29: Di tahun 2008, seperti tahun 2005, pemerintah tidak menghabiskan anggaran semua belanja - selain dari subsidi energi
(perbedaan antara pengeluaran yang dianggarkan dan yang terealisasi, % dari total pengeluaran)
9% 12% 15% 18% 21% 24% 2000 2002 2004 2006 2008* Realized deficit (RHS) Proposed deficit (RHS) Expenditure (LHS) Revenue (LHS) Balance (RHS) -5 0 5 10 15 20 25 30 Sa la ri es G ood s & se rv ic es C ap it al So ci al assi st an ce O th er s In te re st pa ym ent s S ubs idi es Tra ns fe rs To ta l E xp . 2005 2006 2007 2008 %
Sumber dan catatan: Departemen Keuangan, BPS via CEIC, dan Bank Dunia. *Data 2008 adalah data pendahuluan.
Sumber: Departemen Keuangan dan Bank Dunia
b. Sebagai antisipasi terhadap penurunan pendapatan dan kebutuhan akan stimulus fiskal, Parlemen menyetujui revisi anggaran dengan target defisit sebesar 2,5%
Pemerintah dan DPR telah menanggapi prospek yang semakin buruk dengan anggaran 2009 yang telah direvisi
Ketika prospek perekonomian memburuk dengan cepat selama triwulan terakhir 2008 dan awal 2009, pemerintah Indonesia merevisi proyeksi pendapatannya dan memformulasikan sebuah rencana stimulus fiskal (lihat Kotak 1). Pertumbuhan yang lebih lambat dan harga komoditas yang lebih rendah mengurangi pendapatan, begitu juga pengurangan pajak yang ditargetkan pemerintah, sementara pemerintah juga telah meningkatkan pengeluaran infrastruktur yang telah dianggarkan. Bersama-sama, semua perkembangan ini meningkatkan defisit yang dianggarkan di tahun 2009 menjadi 2,5 persen dari PDB, dari 1,0 persen di dalam anggaran yang disetujui di bulan November.
Tabel 6: Bagian PDB pemerintah dianggarkan berkurang di tahun 2009, bahkan dengan pengeluaran yang lebih tinggi untuk aktifitas pemerintah
(% dari PDB kecuali disebut berbeda)
2006
Actual Budget Realizat'n
Original budget Revised budget Prelim. Realiz'n Initial budget Revised budget Revenues 19.1% 19.1% 17.9% 17.7% 20.0% 20.7% 18.5% 15.5%
Non-oil domestic tax 10.6% 12.0% 10.8% 12.2% 11.7% 20.4% 12.0% 11.0% o/w Non-oil & gas
income tax 5.0% 5.8% 4.9% 6.1% 5.6% 10.4% 5.6% 5.1% o/w VAT 3.7% 4.3% 3.9% 4.3% 4.4% 5.3% 4.7% 4.3% Oil & gas 6.0% 4.8% 4.3% 3.6% 5.3% 6.3% 4.1% 2.4% Other 2.5% 2.3% 2.9% 1.9% 2.9% -3.6% 1.8% 1.7% Expenditures 20.0% 20.2% 19.1% 19.4% 22.1% 19.9% 19.5% 18.0% Central Govt. 13.2% 13.4% 12.8% 13.1% 15.5% 14.0% 13.4% 12.5% Personnel 2.2% 2.7% 2.3% 3.0% 2.8% 2.3% 2.6% 2.6% Materials 1.4% 1.9% 1.4% 1.2% 1.5% 1.2% 1.7% 1.7% Interest Payments 2.4% 2.3% 2.0% 2.1% 2.1% 1.8% 1.9% 2.0% Subsidies 3.2% 2.7% 3.8% 2.2% 5.2% 4.5% 3.1% 2.3% Social Assistance 1.2% 1.4% 1.3% 1.6% 1.3% 1.1% 1.5% 1.4% Other Current 1.1% 0.5% 0.4% 0.7% 0.8% 0.6% 1.2% 1.0% Capital 1.6% 1.9% 1.6% 2.4% 1.8% 1.5% 1.4% 1.3% Transfers to Regions 6.8% 6.8% 6.4% 6.3% 6.5% 5.9% 6.0% 5.5% Primary Balance 1.5% 1.2% 0.8% 0.4% 0.0% 1.7% 0.9% -0.5% Overall Balance -0.9% -1.1% -1.3% -1.7% -2.1% -0.1% -1.0% -2.5% Assumptions/realized outcomes: GDP (IDR tr.) 3,338,196 3,779,155 3,957,404 4,306,608 4,484,372 4,954,029 5,327,538 5,487,578 GDP growth (%) 5.5% 6.3% 6.3% 6.8% 6.4% 6.1% 6.0% 4.5% Inflation (%) 8.0% 6.5% 6.6% 6.0% 6.5% 9.8% 6.2% 6.0% Exchange rate (USD) 9,141 9,300 9,419 9,100 9,100 9,694 9,400 11,000 Oil Price (USD/bl) $64.00 $63.00 $78.00 $60.00 $95.00 $96.80 $80.00 $45.00
2007 2008 2009
Sumber: Departemen Keuangan, BPS via CEIC dan Bank Dunia Grafik 30: Pengeluaran publik untuk subsidi
menggelembung di tahun 2008; pengeluaran ini dianggarkan untuk dialihkan ke pendidikan, pertanian, infrastruktur dan pengeluaran "lain-lain" di tahun 2009
(total pengeluaran pusat dan daerah, triliunan rupiah, harga-harga konstan 2007)
Parlemen menyetujui anggaran revisi di minggu-minggu terakhir Februari, dengan waktu sangat cepat dan dengan penyesuaian kecil terhadap usulan pemerintah. Dalam sebuah perbaikan penting pada efisiensi proses review anggaran, yang di beberapa sesi sebelumnya berlangsung selama beberapa minggu, dewan mendelegasikan otoritas penyetujuan anggaran kepada komite bidang keuangan, yang menghabiskan waktu 2 hari mengevaluasi usulan pemerintah.
Berpegang teguh pada tujuan melindungi investasi sosial dari perlambatan perekonomian, kalau tidak langsung menjadi bagian dari paket stimulus, pemerintah menganggarkan pengeluaran yang secara signifikan lebih tinggi untuk pendidikan, dukungan pertanian, dan kategori 'lain' dan juga infrastruktur (Grafik 30). Pengeluaran nasional untuk pendidikan dan pertanian di tahun 2009 diproyeksikan meningkat sekitar 40 persen dalam realisasinya dari tahun 2008; pengeluaran untuk infrastruktur oleh semua tingkatan pemerintah diproyeksikan meningkat sekitar seperempat. Semua ini adalah dana yang dibebaskan dari subsidi energi pemerintah yang disebabkan oleh penurunan biaya energi global. Others Agricult. Education Infrastruct Subsidies Gov'tDefence Health Interest 0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 2000 2002 2004 2006 2008* IDR tr.
Sumber: Departemen Keuangan dan Bank Dunia
c . Kebutuhan keuangan pemerintah Indonesia akan meningkat di tahun 2009 Kebutuhan pembiayaan
publik di Indonesia untuk beberapa tahun ke depan cukup besar
Anggaran yang hampir seimbang di tahun 2008 menciptakan surplus keuangan sekitar 1 persen dari PDB. Pemerintah mengikuti praktik internasional ketika meningkatkan di awal penggalangan dananya dari pasar-pasar keuangan setiap tahun, dan melaksanakan sebuah program pembiayaan berdasarkan prospek defisit paruh pertama tahun itu.
Untungnya, hal ini telah menciptakan kumpulan dana untuk membiaya paket stimulusnya di tahun 2009 sementara tetap membatasi kebutuhan pemerintah untuk memanfaatkan pasar-pasar keuangan yang semakin mahal dan rapuh.
Dikarenakan kematangan struktur dan biaya pelayanan dari kebutuhan pembiayaan bruto yang tinggi yang dimiliki hutang yang dimiliki Indonesia, walaupun faktanya Indonesia berhasil menjaga defisit anggarannya di tingkatan yang rendah menurut standar internasional – 1,3 persen dari PDB di tahun 2007, estimasi awal sebesar 0,1 persen dari PDB di tahun 2008, dan 2,5 persen dari PBD seperti yang direncanakan di tahun 2009 (Tabel 7).
Tabel 7: Setelah mencapai surplus keuangan di tahun 2008, kebutuhan pembiayaan pemerintah meningkat kembali di tahun 2009
2007 2008 2009 2007 2008 2009
audited preliminary
revised
budget audited preliminary
revised budget
Overall budget deficit 49.8 4.2 132.1 5.5 0.4 12.0
(as a % of GDP) 1.3 0.1 2.5 1.3 0.1 2.5
Primary budget deficit -30.0 -84.4 24.2 -3.3 -8.7 2.2 Interest payments 79.8 88.6 107.9 8.7 9.1 9.8 Commercial debt 54.1 59.9 70.1 5.9 6.2 6.4 Official loans 25.7 28.7 37.8 2.8 3.0 3.4 Amortization 117.6 103.5 117.0 12.9 10.7 10.6 Commercial debt 59.7 40.3 44.9 6.5 4.2 4.1 Official loans 57.9 63.2 72.1 6.3 6.5 6.6 Other 2.0 2.8 13.3 0.2 0.3 1.2
Gross financing need 169.5 110.6 262.4 18.5 11.4 23.9
(as a % of GDP) 4.3 2.3 5.1 4.3 2.3 5.1
Gross financing plan 169.5 110.6 262.4 18.5 11.4 23.9
Domestic and commercial 135.4 66.8 206.3 14.8 6.9 18.8 Banking and other sources 18.6 -60.1 68.9 2.0 -6.2 6.3 Debt 116.9 126.9 137.5 12.8 13.1 12.5
IDR bonds 103.3 86.9 101.7 11.3 9.0 9.2 USD bonds 13.6 39.9 35.8 1.5 4.1 3.3
Official foreign financing 34.1 44.1 56.5 3.7 4.5 5.1 Program loans 19.6 29.6 30.8 2.1 3.1 2.8 Project loans 14.5 14.5 25.7 1.6 1.5 2.3 Memorandum items:
Exchange rate: IDR per USD 9140 9691 11000
Nominal GDP 3957.4 4732.6 5195.0 433.0 488.3 472.3
IDR (trillions) USD (billions)
Sumber: Departemen Keuangan, BPS via CEIC dan Bank Dunia …dan pemerintah sudah
berhasil menggalang sebagian besar kebutuhannya di tahun 2009
Strategi pembiayaan Pemerintah Indonesia untuk 2009 mengasumsikan kalau pemerintah berusaha meminjam Rp. 144 miliar ($AS 13,7 miliar) dari berbagai pasar finansial (termasuk jumlah yang tidak disematkan oleh berbagai dokumen anggaran kepada sumber pembiayaan tertentu mana pun). Hal ini lebih rendah daripada hampir $AS 13 miliar yang digalang pemerintah di tahun 2007 dan 2008. Angka yang lebih rendah mencerminkan rencana pemerintah untuk menarik surplus keuangannya dari tahun 2008 dan meningkatkan pembiayaan dari sumber-sumber resmi.
Di akhir Mei, pemerintah Indonesia berhasil menggalang Rp. 82,1 triliun dari target pembiayaannya, memenuhi sebagian besar kebutuhan pembiayaannya. Di akhir Februari, pemerintah menjual obligasi dolar berjangka waktu 5 dan 10 tahun senilai $AS 3 miliar. Penjualan tersebut menerima tawaran luas sebesar $AS 4,5 miliar, walaupun pengembalian akhirnya tinggi di posisi, berturut-turut 10,5 persen dan 11,75 persen. Dalam serangkaian penjualan lebih kecil sejak pertengahan Januari, pemerintah juga menjual Rp. 44,3 setara obligasi rupiah. Penjualan obligasi rupiah termasuk penawaran ritel Syariah pertama di Indonesia (Sukuk), yang permintaannya melebihi dugaan pemerintah. Penjualan obligasi konvensional bertenor singkat (kurang dari 10 tahun) juga menjadi target jangka pendek; penawaran obligasi menjadi yang terburuk terutama di akhir Februari ketika kondisi pasar menjadi semakin ketat. Sejak Maret, pemerintah mampu menjual obligasi yang berjangka waktu yang lebih panjang dengan pengembalian yang lebih baik. Contohnya, di akhir April, pemerintah menjual $AS 0,65 miliar dari sukuk
5 tahun global dengan pengembalian rata-rata sebesar 8,8 persen. Kalau akses kepada
berbagai pasar kembali terhambat, pemerintah bersama para mitra pembangunannya telah mengembangkan sebuah cadangan inovatif
Namun demikian, tetap ada risiko yang cukup besar kalau kondisi likuiditas kembali mengetat dan akses kepada pembiayaan menjadi lebih terbatas, sehingga pemerintah hanya bisa menggalang dana-dana tambahan di tingkat suku bunga yang teramat tinggi Sebagai penyangga kalau hal semacam itu terjadi, dan untuk mengirim sinyal positif yang kuat kepada pasar-pasar keuangan, pemerintah secara proaktif mendekati berbagai mitra pembangunannya di akhir tahun 2008 untuk menciptakan sebuah fasilitas pendukung pengeluaran publik yang sesuai untuk kondisi semacam itu. Akses kepada fasilitas tersebut pertama-tama berlaku ketika pemerintah tidak bisa mendapatkan akses kepada berbagai pasar keuangan. Pemerintah telah membuat sebuah rencana pembiayaan yang menjabarkan kondisi-kondisi pasar di mana ia tidak bisa mengakses pasar-pasar keuangan. Akses juga bergantung pada kerangka kebijakan makroekonomi Indonesia yang tetap stabil. Pemerintah, bekerja sama dengan para mitra pembangunannya, akan meninjau apakah kedua kriteria ini telah terpenuhi paling tidak berdasarkan pada jangka waktu 2 tahun yang dimiliki fasilitas tersebut. Dewan Bank Dunia menyetujui di akhir bulan Februari untuk memberi kontribusi sebesar $AS 2 miliar kepada fasilitas tersebut. Pemerintah Australia dan Jepang masing-masing menyumbang $AS 1 miliar, dan Dewan Bank Pembangunan Asia (Asian Development Bank - ADB) di awal Maret telah setuju memberikan tambahan $AS 1 miliar.