5.37 Terdapat beberapa cara untuk menggabungkan analisis kuantitatif (NPV mencakup semua biaya dan manfaat yang bernilai uang) dan penilaian kualitatif (biaya dan manfaat yang tidak dapat dikonversi menjadi nilai uang) agar menjadi
Nilai Manfaat Uang 23
Kotak 5
Fasilitas Pengolahan Air Limbah Sekunder Lions Gate
Otoritas wilayah Metro Vancouver, British Columbia, Kanada, menggunakan analisis nilai manfaat uang (VFM) untuk menentukan cara melakukan kontrak perancangan dan konstruksi instalasi baru pengolahan air limbah, yang diperkirakan akan menghabiskan biaya sekitar Can$700 juta. Konsultan yang direkrut Metro Vancouver menggunakan beberapa kriteria: (i) nilai sekarang bersih (NPV) dari berbagai biaya dan manfaat yang bernilai uang, dan (ii) rating menggunakan campuran kriteria kualitatif dan kuantitatif. Dalam kasus ini, pilihan teknologi tingkat tinggi (HLT) dilakukan sejak awal dalam proses seleksi dan rancangan proyek. Standar yang lebih tinggi untuk pengolahan sekunder diamanatkan oleh kebijakan publik. Lebih lanjut lagi, berdasarkan konsultasi dengan anggota masyarakat, ahli dan sejawat, otoritas Metro Vancouver memutuskan untuk menggunakan teknologi canggih. Teknologi tersebut sudah tersedia secara luas dan tidak mengalami hambatan dari segi hak paten dan hak kekayaan intelektual.
Karena parameter teknologi dan pilihan HLT sebagian besar sudah ditentukan, langkah berikutnya adalah mempersempit opsi pengadaan. Hal ini dilakukan berdasarkan evaluasi beberapa kriteria:
(i) dampak sosial–masyarakat, (ii) pembangunan dan operasi fasilitas, (iii) pertimbangan lingkungan, serta (iv) pengadaan dan pembiayaan. Setiap kriteria tersebut didasarkan pada sejauh mana opsi pengadaan dapat memenuhi kondisi terbaik yang diinginkan. Proses evaluasinya mencakup konsultasi dengan masyarakat setempat, kunjungan ke fasilitas canggih yang lain, reaksi industri terhadap rancangannya, dan penjajakan minat pasar.
Lima opsi pengadaan diuji, yang divariasikan dengan atau tanpa pembiayaan, kemudian dengan atau tanpa operasi dan pemeliharaan. Berdasarkan beberapa kriteria tersebut, konsultan mendapati bahwa tiga dari lima kemungkinan opsi pengadaan memperoleh peringkat tertinggi. Selanjutnya, perhitungan NPV berdasarkan biaya saja (karena manfaatnya sudah tercakup dalam tahap pertama penilaian) dilakukan untuk ketiga opsi tersebut. Analisis tersebut mendapati bahwa opsi dengan biaya terendah dari segi NPV adalah rancang dan bangun dengan pembiayaan. Opsi tersebut kemudian ditawarkan dan penawaran yang masuk dievaluasi berdasarkan biaya dan kualitas, selanjutnya kontrak diberikan kepada konsorsium rancang–bangun.
Sumber: KPMG. 2014. Metro Vancouver Lions Gate Secondary Wastewater Treatment Project:
Procurement Options Analysis and Value for Money. Vancouver.
masukan bagi keputusan untuk melanjutkan operasi spesifik, komponen HLT, strategi pengadaan, dan/atau pemberian kontrak.
5.38 Salah satu cara menggunakan hasil analisis kualitatif adalah sebagai filter awal. Hal ini serupa dengan melaksanakan proses prakualifikasi dan kemudian meminta penawaran keuangan, atau proses tender dua tahap/dua sampul yang menetapkan skor teknis minimum untuk seleksi konsultan, kontraktor, atau pemasok, dan kemudian melakukan pemeringkatan penawaran menurut biaya terendah. Kotak 5 memberi contoh penggunaan kriteria kualitatif sebagai filter awal, dan Lampiran 1 memberi perincian lebih lanjut.
5.39 Kriteria kualitatif juga dapat dipertimbangkan setelah perhitungan NPV diselesaikan dan penawaran dengan peringkat tertinggi atau opsinya sudah ditentukan. Hal ini dilakukan untuk investasi fasilitas turbin gas dengan siklus kombinasi 350 megawatt oleh SaskPower, perusahaan utilitas listrik di Provinsi Saskatchewan, Kanada (Kotak 6). Pada dasarnya, penilaian faktor kualitatif digunakan untuk mengonfirmasi hasil dari penilaian kuantitatif.
Teknologi Tingkat Tinggi 24
Kotak 6
Proyek Pembangkit Listrik Turbin Gas dengan Siklus Kombinasi Swift Current
SaskPower merekrut konsultan untuk melaksanakan analisis nilai manfaat uang (VFM) terhadap berbagai opsi pengadaan guna menambah produksi listrik melalui pembangkit listrik turbin gas dengan siklus kombinasi yang didirikan di dekat kota Swift Current, Saskatchewan, Kanada. Ukuran dan lokasi pembangkit listrik turbin gas dengan siklus kombinasi yang baru ini sudah ditentukan sejak awal, dengan memperhatikan sejumlah faktor seperti sensitivitas lingkungan, ketersediaan air dan bahan bakar, pendapat masyarakat, dan jangka waktu atau jadwal. Teknologi yang dipilih adalah kombinasi dari dua teknologi tradisional, yang akan meningkatkan keluaran keseluruhan dan efisiensi bahan bakar secara cukup besar melalui penggunaan generator uap pemulihan panas.
Proses perancangan proyek kemudian dilanjutkan dengan penilaian opsi terbaik pengadaan berdasarkan biaya dan kualitas selama siklus hidup. Pilihannya adalah antara rancang–tender–
bangun (design–bid–build) oleh SaskPower dengan berbagai penawaran yang bersaing dari sejumlah pembangkit listrik independen. Salah satu hal yang dilakukan oleh komite evaluasi adalah memisahkan antara tim di SaskPower yang akan menanggapi penawaran dengan tim yang akan membantu penyiapan analisis VFM. Penilaian kualitatif menilai setiap proposal yang bersaing berdasarkan teknologinya (penggunaan komersial, adopsi, keandalan), pengalaman kontraktor, dampak lingkungan, dan keterlibatan masyarakat adat. Penilaian kualitatif dilaksanakan terlebih dahulu, tetapi hasilnya tidak diungkapkan kepada komite evaluasi untuk mencegah bias dalam penilaian komite terhadap biaya, risiko, dan demi netralitas persaingan.
Nilai sekarang bersih (NPV) dari berbagai penawaran tersebut dihitung, berdasarkan asumsi dalam perangkat prakiraan standar SaskPower, dan analisis sensitivitas dilakukan terhadap variabel-variabel utama seperti harga gas. Risikonya dinilai, kemudian NPV disesuaikan untuk mencerminkan risiko tersebut. Selanjutnya akan teridentifikasi penawaran dengan biaya NPV hasil evaluasi yang paling rendah. Terakhir, komite evaluasi melihat hasil penilaian kualitatif yang sebelumnya tidak dapat diakses. Komite evaluasi mendapati bahwa proposal berperingkat tertinggi juga memperoleh rating kualitas yang baik, sehingga tidak diperlukan pemeringkatan ulang proposal-proposal tersebut.
Namun, tidak jelas apa yang akan dilakukan oleh komite evaluasi apabila rating kualitasnnya ternyata bertentangan dengan peringkat NPV.
Sumber: Crown Investments Corporation of Saskatchewan. 2016. Swift Current Combined Cycle Gas Turbine Power Project: Competitive Selection Including Value for Money Analysis. Swift Current.
5.40 Dimungkinkan bagi analisis VFM untuk memasukkan beberapa kriteria secara eksplisit. Metodologi ini serupa dengan cara memilih konsultan menggunakan kombinasi pembobotan kualitas dan harga. Sama halnya dengan evaluasi kualitas–harga untuk konsultan, yang menjadi persoalan utama adalah penerapan pembobotan yang tepat dan cara menormalisasi rating.
5.41 Pertama, berkaitan dengan pembobotan yang diberikan untuk NPV dan faktor kualitatif, praktik berbagai lembaga yang menerapkan VFM sebagai bagian dari pengambilan keputusan pengadaannya adalah memberi pembobotan terbesar bagi NPV, terutama pada investasi besar dan investasi yang sebagian manfaatnya sudah tercakup di dalam perhitungan NPV. Dalam keadaan seperti itu, pembobotan faktor kualitatif (jika memang digunakan) biasanya jauh lebih kecil daripada pembobotan NPV, misalnya 15% untuk kualitas dibandingkan dengan 85% untuk NPV atau biaya.15 Hal ini mencerminkan preferensi analis
15 Sebagai contoh, Bank Dunia, dalam peraturan pengadaan terbarunya (yang bertanggal Juli 2016), menganjurkan pembobotan sekitar 30% untuk nilai non-uang, tetapi memperbolehkan pembobotan hingga 50%.
Nilai Manfaat Uang 25
Kotak 7
Analisis Nilai Manfaat Uang Perluasan Metrolinx ke Sistem Transit Perkotaan Lain
Kembali ke contoh yang ditampilkan dalam Kotak 3, setelah diputuskan untuk melakukan pembaruan sistem kartu pembayaran melalui pekerjaan tambah kurang dengan pemasok awal, Metrolinx menelaah perluasan sistem kartu pembayaran PRESTO-nya ke sistem transportasi perkotaan yang lain. Analisis nilai manfaat uangnya (VFM) diperbarui guna mengkaji opsi pengembangan sistem kartu pembayaran elektronik terintegrasi agar dapat digunakan sistem transit yang lain, dibandingkan dengan membiarkan setiap lembaga transit mengembangkan sendiri sistemnya. Analisis nilai sekarang bersih (NPV) dari kedua opsi yang ada memperlihatkan bahwa sistem terintegrasi akan jauh lebih hemat biaya daripada membiarkan setiap lembaga mengembangkan sistemnya sendiri (berkat skala keekonomian dari sistem tersentralisasi dan keuntungan waktu dari penggunaan sistem yang sudah ada). Dalam melakukan analisis VFM ini, penilaian kualitatifnya diberi pembobotan 50% dan hasil NPV diberi pembobotan 50%.
Pembobotan ini tidak mengubah keunggulan kuantitatif dari opsi kartu pembayaran elektronik terintegrasi.
Opsi ini menjadi lebih menarik lagi karena dua perkembangan. Pertama, kontraktor awalnya meyakini bahwa arsitektur yang lebih terbuka akan mendukung kepentingan semua pihak, sehingga menerima perubahan ke arah tersebut. Kedua, Metrolinx memperoleh hak milik untuk menggunakan sistem PRESTO di dalam Kanada, sedangkan kontraktornya tetap mempertahankan hak di negara lain. Namun demikian, pilihan yang diambil Metrolinx tetap harus ditinjau oleh Auditor Jenderal Ontario. Dalam dua laporan audit tahunannya, auditor jenderal menyebutkan sejumlah kelemahan dalam analisis VFM Metrolinx, yaitu cara pemberian kontrak awalnya (sebagai contoh, kontrak awal tersebut tidak sesuai dengan spesifikasi awal yang mengharuskan arsitektur sistem terbuka), dan mengapa pilihan untuk membeli sistem kartu pembayaran dari sistem transit utama yang lain tidak dipertimbangkan dalam opsi awal. Auditor jenderal juga menyebutkan berbagai kelemahan dalam kinerja pengelolaan: di antaranya, kemampuan Metrolinx dalam memantau kontrak rancangan dan mendeteksi kesalahan perancangan, menegakkan kinerja kontrak, dan mengelola pekerjaan tambah kurang.
Sumber: (i) Grant Thornton LLP. 2012. Metrolinx PRESTO Farecard Peer Review—Phase 2.
Toronto. (ii) Office of the Auditor General of Ontario. 2016. 2016 Annual Report. Toronto.
(iii) Office of the Auditor General of Ontario. 2012. 2012 Annual Report. Toronto.
untuk menghindari sebisa mungkin masukan subjektif. Namun, beberapa lembaga memperbolehkan pembobotan 60–40 atau 50–50. Kotak 7 memberi contoh pembobotan 50–50.
5.42 Kedua, terkait normalisasi, hal ini dapat menjadi sangat penting guna memperjelas secara relatif nilai penting dari perbedaan antara rating NPV atau biaya terhadap kualitas. Salah satu cara untuk melakukan hal ini adalah dengan mengonversi rating ke skor relatif atau komparatif, yaitu rating terbaik diberi 100 poin dan rating lainnya diberi skor secara proporsional yang mencerminkan perbedaan antara skor yang bersangkutan dengan skor terbaik. Rumusnya adalah (harga penawaran terendah / harga penawaran yang sedang dievaluasi) x 100 x (poin yang tersedia). Dengan cara tersebut, perbedaan kecil, misalnya dalam NPV atau kualitas, tidak akan diperbesar. Cara yang lain lagi adalah menghitung NPV atau biaya untuk menghasilkan setiap poin dari segi kualitas. Penawaran dengan peringkat tertinggi adalah penawaran yang menghasilkan biaya terendah untuk setiap poin kualitas.
VI. Mengontrak Layanan Konsultasi
6.1 Layanan konsultasi HLT akan dikontrak dengan mengikuti kebijakan dan praktik ADB seperti biasa. Tidak ada perbedaan substantif dalam menangani HLT atau bukan HLT. Meskipun pendekatan umum dan kebijakannya sama, mengontrak layanan dengan dimensi HLT akan menuntut perhatian terhadap aspek tertentu yang dibahas berikut ini. Buku panduan ini perlu dibaca bersamaan dengan Buku Panduan Mengenai Layanan Konsultasi yang Dikelola oleh Peminjam ADB.