ASIAN DEVELOPMENT BANK
TEKNOLOGI TINGKAT TINGGI
BUKU PANDUAN MENGENAI PENGADAAN
JUNI 2018
ASIAN DEVELOPMENT BANK
TEKNOLOGI TINGKAT TINGGI
BUKU PANDUAN MENGENAI PENGADAAN
JUNE 2018
Lisensi Creative Commons Atribusi-NonKomersial-
TanpaTurunan 3.0 Organisasi Antarpemerintah (CC BY-NC-ND 3.0 IGO)
© 2018 Asian Development Bank
6 ADB Avenue, Mandaluyong City, 1550 Metro Manila, Philippines Tel +63 2 632 4444; Fax +63 2 636 2444
www.adb.org
Beberapa hak dilindungi undang-undang. Diterbitkan pada 2018.
No. Stok Publikasi TIM190303-3
DOI: http://dx.doi.org/10.22617/TIM190303-3
Pandangan yang disampaikan dalam publikasi ini merupakan pandangan para penulisnya dan tidak mencerminkan pandangan dan kebijakan Asian Development Bank (ADB) atau Dewan Gubernur ADB atau pemerintah yang diwakili ADB.
ADB tidak menjamin keakuratan data dalam publikasi ini dan tidak bertanggung jawab atas segala akibat yang timbul dari penggunaan data tersebut. Penyebutan perusahaan tertentu atau produk tertentu dari produsen tidak berarti bahwa ADB lebih mendukung atau merekomendasikan perusahaan atau produk tersebut dibandingkan dengan perusahaan atau produk sejenis lainnya yang tidak disebutkan.
Dengan menyebut atau merujuk pada wilayah atau daerah geografis tertentu, atau dengan menggunakan istilah “negara” dalam dokumen ini, ADB tidak bermaksud membuat penilaian apa pun mengenai status hukum atau status lainnya atas suatu wilayah atau daerah.
Dokumen ini disediakan berdasarkan Lisensi Creative Commons Atribusi-NonKomersial- TanpaTurunan 3.0 Organisasi Antarpemerintah (CC BY-NC-ND 3.0 IGO)
http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/igo/. Dengan menggunakan konten publikasi ini, Anda setuju untuk terikat oleh ketentuan lisensi ini. Untuk atribusi dan izin, silakan baca syarat dan ketentuan penggunaan di https://www.adb.org/terms-use#openaccess.
Lisensi CC ini tidak berlaku bagi materi berhak cipta non-ADB dalam publikasi ini. Jika materinya diatribusikan ke sumber yang lain, silakan hubungi pemilik hak cipta atau penerbit sumber tersebut untuk memperoleh izin memperbanyak materinya. ADB tidak dapat dimintai pertanggungjawaban atas segala klaim yang timbul akibat penggunaan Anda atas materi tersebut.
Silakan hubungi [email protected] jika ada pertanyaan atau komentar mengenai isi publikasi ini, atau jika Anda ingin memperoleh izin hak cipta untuk maksud penggunaan yang tidak tercakup dalam ketentuan ini, atau untuk izin menggunakan logo ADB.
Catatan
Dalam publikasi ini, “$” mengacu pada dolar Amerika Serikat.
Daftar ralat berbagai publikasi ADB dapat dilihat di http://www.adb.org/publications/corrigenda.
Printed on recycled paper
DAFTAR ISI
Daftar Tabel, Gambar, dan Kotak iv
Tentang Publikasi Ini v
Daftar Singkatan ix
Ringkasan Eksekutif x
I. Pendahuluan 1
II. Siklus Inovasi 3
III. Teknologi Tingkat Tinggi dalam Operasi ADB 5
IV. Strategi Pengadaan untuk Teknologi Tingkat Tinggi 8
V. Nilai Manfaat Uang 12
VI. Mengontrak Layanan Konsultasi 26
Lampiran 1: Contoh Analisis Nilai Manfaat Uang—Instalasi 31 Pengolahan Air Limbah Sekunder Lions Gate
Lampiran 2: Contoh Pertanyaan Evaluasi untuk Seleksi Konsultan 35
iv
DAFTAR TABEL, GAMBAR, DAN KOTAK
DAFTAR TABEL
1. Tahap-Tahap Inovasi 4
2. Strategi dan Metode Pengadaan untuk Teknologi Tingkat 9 Tinggi Menurut Tahap Inovasi
3. Kategori Layanan Konsultasi untuk Teknologi Tingkat Tinggi 27 A1. Analisis Nilai Sekarang Bersih untuk Tiga Opsi Pengadaan 33
A2.1. Daftar Periksa Contoh Pertanyaan 34
A2.2. Contoh Pedoman Pemberian Skor 37
GAMBAR
Siklus Pengadaan ADB 2
DAFTAR KOTAK
1. Biaya dan Manfaat Teknologi Tingkat Tinggi 13
2. Penyaringan Awal Berbagai Opsi Teknologi Tingkat Tinggi 14 3. Kartu Pembayaran PRESTO Metrolinx: Analisis Nilai Manfaat Uang 15 4. Menggunakan Kriteria Kualitatif dengan Pembobotan 22 5. Fasilitas Pengolahan Air Limbah Sekunder Lions Gate 23 6. Proyek Pembangkit Listrik Turbin Gas dengan Siklus 24
Kombinasi Swift Current
7. Analisis Nilai Manfaat Uang Perluasan Metrolinx ke Sistem 25 Transit Perkotaan Lain
A1. Kriteria Evaluasi Kualitatif dan Kuantitatif 32
v
Daftar Buku Panduan untuk Kebijakan dan Peraturan Pengadaan ADB tahun 2017
1. Nilai Manfaat Uang (Value for Money) 2. Kerangka Kerja Risiko Pengadaan
(Procurement Risk Framework) 3. Perencanaan Pengadaan Strategis
(Strategic Procurement Planning) 4. Tinjauan Pengadaan
(Procurement Review)
5. Pengaturan Pengadaan Alternatif (Alternative Procurement Arrangements) 6. Tender Kompetitif Terbuka
(Open Competitive Bidding)
7. Penyesuaian Harga (Price Adjustment) 8. Penawaran yang Terlalu Rendah
(Abnormally Low Bids) 9. Preferensi Domestik
(Domestic Preference) 10. Prakualifikasi (Prequalification) 11. Subkontrak (Subcontracting)
12. Layanan Konsultasi yang Dikelola oleh Peminjam ADB (Consulting Services Administered by ADB Borrowers) 13. Layanan Nonkonsultasi yang Dikelola
oleh Peminjam ADB (Nonconsulting Services Administered by ADB Borrowers)
14. Teknologi Tingkat Tinggi (High-Level Technology) 15. Kualitas (Quality) 16. Pengaduan Terkait Tender
(Bidding-Related Complaints) 17. Ketidakpatuhan dalam Pengadaan
(Noncompliance in Procurement) 18. Masa Sanggah (Standstill Period) 19. Badan Usaha Milik Negara
(State-Owned Enterprises) 20. Pengadaan Secara Elektronik
(E-Procurement)
21. Kesepakatan Kerangka Kerja untuk Layanan Konsultasi (Framework Agreements for Consulting Services) 22. Kerja Sama Pemerintah–Badan Usaha
(Public–Private Partnerships) 23. Manajemen Kontrak
(Contract Management)
24. Keadaan yang Rapuh, Terdampak Konflik, dan Keadaan Darurat (Fragile, Conflict-Affected, and Emergency Situations)
TENTANG PUBLIKASI INI
Pada bulan April 2017, Asian Development Bank (ADB) mengesahkan kerangka pengadaan yang baru, yaitu Kebijakan Pengadaan ADB: Barang, Pekerjaan, Layanan Nonkonsultasi dan Konsultasi (2017, sesuai dengan perubahannya dari waktu ke waktu); serta Peraturan Pengadaan untuk Peminjam ADB: Barang, Pekerjaan, Layanan Nonkonsultasi dan Konsultasi (2017, sesuai dengan perubahannya dari waktu ke waktu). Kedua dokumen tersebut menggantikan panduan sebelumnya, yaitu Pedoman tentang Penggunaan Konsultan (2013, sesuai dengan perubahannya dari waktu ke waktu) dan Pedoman Pengadaan (2015, sesuai dengan perubahannya dari waktu ke waktu). Kebijakan serta peraturan pengadaan memberikan pengaturan atas kegiatan-kegiatan pengadaan yang dilakukan oleh lembaga penanggung jawab dan lembaga pelaksana proyek untuk proyek-proyek yang dibiayai seluruhnya atau sebagian dari pinjaman atau hibah ADB, atau dari dana yang dikelola ADB.
ADB menyusun kebijakan pengadaan tahun 2017 agar diperoleh manfaat dan
Tentang Publikasi Ini vi
fleksibilitas yang signifikan dalam keseluruhan siklus pengadaan proyek, serta untuk meningkatkan hasil penyelenggaraan proyek melalui fokus yang diperbarui terhadap konsep kualitas, nilai manfaat uang (value for money - VFM) dan kesesuaian dengan kebutuhan (fitness for purpose).
Buku panduan ini merupakan bagian dari serangkaian buku panduan yang diterbitkan ADB di tahun 2018 untuk melengkapi kebijakan dan peraturan pengadaan yang telah diterbitkan di tahun 2017. Masing-masing buku panduan membahas isu per topik untuk peminjam (termasuk penerima hibah), peserta tender, dan masyarakat madani berdasarkan kerangka kerja baru (lihat daftar di bawah ini). Berbagai buku panduan ini akan banyak memuat referensi silang dengan buku panduan lainnya dan hendaknya dibaca sebagai satu keterkaitan. Semua referensi ke “buku panduan” merujuk pada buku dalam rangkaian panduan ini.
Buku-buku panduan ini dapat diperbarui, diganti, atau ditarik dari waktu ke waktu.
Reformasi pengadaan di ADB dimaksudkan untuk memastikan tercapainya VFM dengan jalan meningkatkan fleksibilitas, kualitas, dan efisiensi di sepanjang siklus pengadaan (lihat ilustrasi di bawah ini serta Buku Panduan Mengenai Nilai Manfaat Uang). VFM merupakan bagian dari struktur pengadaan holistik dengan tiga pilar pendukung: efisiensi, kualitas, dan fleksibilitas. Dua prinsip utama, yaitu transparansi dan keadilan, menjadi ikatan yang menjalin keseluruhan unsur struktur tersebut.
T ran spa rans i
Nilai Manfaat Uang
Penggunaan sumber daya secara efektif, efisien, dan ekonomis, yang mengharuskan adanya evaluasi atas biaya dan manfaat yang relevan, sekaligus juga penilaian risiko, atribut non-harga, dan/atau biaya total
kepemilikan yang sesuai
Efisiensi Kualitas Fleksibilitas
• Biaya transaksi turun
• Keterampilan meningkat
• Penggunaan teknologi tingkat tinggi meningkat
• Perencanaan pengadaan yang lebih baik
• Bantuan dan dukungan bagi sistem pengadaan secara elektronik
• Dukungan manajemen kontrak
• Penyelesaian pengaduan dengan cepat
• Proses pengadaan yang lebih baik di negara berkembang anggota
• Perencanaan pengadaan ADB yang lebih baik
• Tata kelola
• Kontrak dengan kriteria kinerja yang jelas
• Jumlah pengaduan yang sedikit
• Proses ADB yang lebih baik
• Tender kompetitif terbuka
• Desentralisasi
• Akreditasi untuk pengaturan pengadaan alternatif
• Keputusan berbasis prinsip
• Perencanaan pengadaan yang lebih baik
• Pelimpahan kewenangan
• Penawaran dengan pembobotan untuk berbagai kriteria proposal
Ke a d il a n
Tentang Publikasi Ini vii
Tujuan
Buku panduan ini dimaksudkan untuk membantu pembacanya dengan jalan menjelaskan dan menguraikan kebijakan dan peraturan pengadaan ADB tahun 2017 bagi peminjam (termasuk penerima hibah).
Dokumen ini mengidentifikasi informasi tambahan untuk pertimbangan pembaca dalam menerapkan kebijakan dan peraturan pengadaan ADB bagi keadaan masing-masing pembaca.
Dokumen yang Terus Berkembang
Buku panduan ini dimaksudkan sebagai dokumen yang terus berkembang dan akan direvisi sebagaimana diperlukan.
Pastikan mengecek situs web ADB Business Center untuk memperoleh versi terakhir dan informasi terbaru, https://www.adb.org/business/main.
Pembaca
Di berbagai situasi dan kondisi, pembaca diharapkan menggunakan buku panduan ini sesuai dengan kebutuhan masing-masing pembaca. Demi konsistensi dalam rangkaian buku panduan ini, digunakan asumsi berikut ini tentang pembacanya:
Pembaca dokumen ini merupakan kalangan profesional yang terlibat dalam kegiatan- kegiatan yang dibiayai seluruhnya atau sebagian dari pinjaman atau hibah ADB, atau dari dana yang dikelola ADB.
Pertanyaan yang Sering Diajukan
Pertanyaan yang sering diajukan, klarifikasi, contoh, informasi tambahan, pranala (link) ke pelatihan, serta sumber daya lain yang berguna akan tersedia di situs web ADB.
Pastikan Anda mengecek situs web ADB Business Center untuk mendapat informasi lebih lanjut, https://www.adb.org/business/main
Waktu
Waktu merupakan unsur penting dalam VFM. Ketika suatu proyek selesai tepat waktu atau ketika suatu proses dapat diselesaikan dengan cepat, tercipta nilai yang lebih besar bagi seluruh pemangku kepentingan. Misalnya, proyek pembangunan jalan yang rampung lebih awal memberikan manfaat ekonomi, keamanan, atau nilai lainnya bagi masyarakat pengguna.
Rampungnya jalan tersebut meningkatkan imbal hasil investasi bagi lembaga penanggung jawab serta mempercepat siklus proyek dan pembayaran kepada peserta pemenang tender.
Demikian pula proyek yang selesai terlambat akan kehilangan nilai yang signifikan.
Pertimbangan tentang VFM dalam konteks pengadaan perlu memperhatikan hal-hal yang (i) mempersingkat jangka waktu siklus pengadaan, atau (ii) mempercepat penyelesaian proyek pembangunan.
Tentang Publikasi Ini viii
Urusan Hukum dan Prioritas Tata Urutan
Buku panduan ini menjelaskan dan menguraikan ketentuan-ketentuan pada Peraturan Pengadaan untuk Peminjam ADB: Barang, Pekerjaan, Layanan Nonkonsultasi dan Konsultasi (2017, sesuai dengan perubahannya dari waktu ke waktu) yang berlaku bagi lembaga penanggung jawab (dan pelaksana) di bawah proyek sektor publik (termasuk proyek daerah) yang dibiayai seluruhnya atau sebagian dari pinjaman investasi ADB (tidak termasuk pinjaman ADB yang berbasis hasil atau berbasis kebijakan), hibah yang didanai ADB (tidak termasuk bantuan teknis dan konsultasi staf yang dikelola ADB), atau dana yang dikelola ADB.
Apabila terjadi perbedaan antara buku panduan ini dengan peraturan pengadaan, yang dianggap berlaku adalah peraturan pengadaan. Perjanjian pembiayaan mengatur hubungan hukum antara peminjam dan ADB. Hak dan kewajiban antara peminjam dengan penyedia barang, pekerjaan, atau layanan diatur dalam dokumen pengadaan spesifik yang dikeluarkan oleh pihak peminjam dan kontrak yang ditandatangani antara peminjam dengan penyedia, dan bukan berdasarkan buku panduan ini.
ix
ADB — Asian Development Bank
DBB — design–bid–build (rancang–tenderkan–bangun) DBF — design–build–finance (rancang–bangun–biayai) DBOFM — design–build–operate–finance–maintain
(rancang–bangun–biayai–operasikan–pelihara) DMC — developing member country
(negara berkembang anggota ADB)
HLT — high-level technology (teknologi tingkat tinggi) NPV — net present value (nilai sekarang bersih) PPP — public–private partnership
(kerja sama pemerintah–badan usaha)
TCO — total cost of ownership (biaya total kepemilikan) VFM — value for money (nilai manfaat uang)
DAFTAR SINGKATAN
x
RINGKASAN EKSEKUTIF
ADB mengedepankan perhatian untuk dan dukungan bagi teknologi tingkat tinggi (high-level technology - HLT) dan solusi inovatif dalam pinjaman investasi dan bantuan teknis yang diberikan ADB. Sasarannya adalah memfasilitasi adopsi teknologi tingkat tinggi (HLT) oleh negara berkembang anggota ADB (developing member countries - DMC).
Teknologi sudah menjadi bagian dari dunia modern dan operasi ADB dalam berbagai cara, dan HLT membawa peluang dan risikonya sendiri. Inovasi biasanya dimulai dari masalah dan melibatkan akumulasi pengetahuan ilmiah, penelitian, atau adaptasi teknologi yang ada, mengubah dan mengombinasikan teknologi tersebut dengan berbagai cara dan menemukan penerapan baru. Pemangku kepentingan yang terlibat sangat beragam dan teknologi baru yang dihasilkan dapat didorong oleh kebutuhan atau digerakkan oleh pasokan.
Dalam proses ini, negara berkembang anggota ADB (DMC) belum tentu tertinggal inovasinya. Meskipun banyak HLT yang berasal dari negara berpenghasilan tinggi dan telah diadopsi dan diadaptasi untuk negara berpenghasilan lebih rendah, sejumlah inovasi terjadi khusus untuk menjawab kebutuhan negara berpenghasilan lebih rendah. Pada akhirnya, semua proyek yang dibiayai atau didukung ADB di semua DMC dapat memasukkan HLT.
Dana HLT (High-Level Technology Fund) dari ADB memprioritaskan HLT di empat sektor—energi, transportasi, pembangunan perkotaan, dan air—serta di bidang- bidang tematik (i) perubahan dan adaptasi iklim, (ii) manajemen risiko bencana, (iii) energi terbarukan, (iv) perencanaan sistem energi, (v) pengurangan emisi, (vi) efisiensi dan keselamatan jalan, (vii) pemantauan dan manajemen data, (viii) alat analitis, (ix) pengamatan bumi, (x) air limbah dan pengolahan sampah, (xi) drainase, dan (xii) kualitas air. HLT dapat dimasukkan ke dalam operasi ADB melalui beberapa cara:
• akuisisi peralatan dan barang yang menggunakan HLT, yang masih baru di seluruh dunia, dalam operasi ADB atau bagi DMC ADB;
• konstruksi atau pekerjaan sipil berdasarkan spesifikasi yang mengharuskan kontraktor untuk memenuhi standar kinerja lebih tinggi dan/atau
menggunakan HLT dalam proses konstruksi, material, dan masukan lainnya;
serta
• layanan konsultasi yang memerlukan pengetahuan dan keahlian khusus penggunaan HLT di berbagai tahap dalam siklus inovasi, serta untuk berbagai sektor dan penerapan.
Ringkasan Eksekutif xi Hal-hal yang didukung secara persis akan bergantung pada sasaran proyek, seberapa baik HLT memenuhi kebutuhan pengguna, apa saja alternatif dan opsi untuk memenuhi kebutuhan tersebut, serta apakah HLT dapat dibenarkan berdasarkan analisis nilai manfaat uang (value for money - VFM), termasuk penilaian terhadap opsi penyampaian dan pengadaan terbaik. Prinsip inti pengadaan dan proses-proses ADB berlaku bagi HLT dengan penekanan pada nilai manfaat uang (VFM).
Melakukan analisis VFM sangat penting guna menentukan apakah akan mengadopsi HLT dan solusi inovatif, berdasarkan biaya dan manfaatnya. VFM dapat menjadi alat analitis yang berguna dalam keadaan berikut: (i) jika hanya ada sedikit preseden untuk memastikan sifat ekonomi investasi bersangkutan;
(ii) jika HLT berbiaya mahal dan rumit; atau (iii) untuk menentukan apakah HLT menghasilkan manfaat yang lebih besar daripada status quo. Analisis VFM memungkinkan pembuat keputusan mencapai keputusan terbaik yang ada, dengan memperhatikan semua faktor yang relevan.
Kontrak untuk layanan konsultasi HLT akan mengikuti kebijakan dan praktik ADB seperti biasa. Tidak ada perbedaan substantif dalam menangani HLT. Namun, kontrak untuk layanan dengan dimensi HLT akan memerlukan perhatian khusus terhadap kebutuhan dan pengalaman spesifik, perkiraan biaya, dan kriteria seleksi, termasuk mengevaluasi sejumlah opsi rancang–bangun.
Buku panduan ini diberikan untuk membantu tim perwakilan ADB di berbagai negara, lembaga penanggung jawab, dan mitra ADB lainnya mengenai cara mengintegrasikan HLT dan solusi inovatif, serta dimensi pengadaan yang berkaitan, ke dalam operasi yang didukung ADB. Fokusnya adalah mengumpulkan informasi biaya maupun manfaat dalam analisis opsi berdasarkan pertimbangan utama VFM, sesuai dengan kebijakan pengadaan ADB yang berbasis prinsip. Contoh yang diberikan dalam buku panduan ini menunjukkan berbagai cara untuk melakukan hal tersebut. Pembaca disarankan untuk membaca buku panduan yang lain, terutama Buku Panduan Mengenai (i) Tender Kompetitif Terbuka, (ii) Nilai Manfaat Uang, (iii) Layanan Konsultasi yang Dikelola oleh Peminjam ADB, dan (iv) Kerja Sama Pemerintah–Badan Usaha. Berbagai panduan tersebut akan perlu dilengkapi dengan penilaian profesional yang membumi. Informasi spesifik mengenai pengadaan teknologi informasi dapat dilihat dalam lampiran pada Buku Panduan Mengenai Perencanaan Pengadaan Strategis.
I. Pendahuluan
A. Maksud
1.1 Asian Development Bank (ADB) mengedepankan perhatian untuk dan dukungan bagi teknologi tingkat tinggi (HLT) dan solusi inovatif dalam pinjaman investasi, hibah, dan bantuan teknis yang diberikan ADB. Sasarannya adalah memfasilitasi adopsi HLT oleh negara berkembang anggota ADB (DMC) guna mempercepat realisasi tujuan pembangunan negara-negara tersebut dengan meningkatkan kualitas dan keandalan, meningkatkan efisiensi, mengurangi biaya, dan/atau mendorong perluasan layanan publik. Dana perwalian yang dibiayai donor di dalam ADB, yaitu “Dana Teknologi Tingkat Tinggi (High-Level Technology Fund)”, memfasilitasi upaya-upaya tersebut.1
1.2 Maksud buku panduan ini adalah memberi pedoman bagi peminjam ADB (termasuk penerima hibah), lembaga penanggung jawab, staf, konsultan, dan pihak- pihak berkepentingan lainnya mengenai cara menangani peluang dan tantangan yang timbul dalam pengadaan HLT. Buku panduan ini mengutip beberapa contoh bagaimana sejumlah lembaga melakukan pengadaan HLT melalui analisis nilai manfaat uang (VFM) dan pendekatan pengadaan.2 Penggunaan pengaturan HLT mungkin berlaku di seluruh bagian siklus pengadaan ADB, seperti yang dijelaskan dalam Gambar. Informasi spesifik mengenai pengadaan teknologi informasi dalam konteks HLT dapat dilihat dalam lampiran pada Buku Panduan Mengenai Perencanaan Pengadaan Strategis.
1.3 Mendefinisikan HLT bukan hal yang mudah dan jelas berkaitan dengan konteks dan lingkungan di mana teknologi tersebut sedang dipertimbangkan.
Dalam mendirikan Dana HLT, ADB memutuskan bahwa, agar memperoleh bantuan dari dana tersebut, HLT dan solusi inovatif perlu memiliki setidaknya satu dari karakteristik berikut:
1 ADB. 2017. High-Level Technology Fund Establishment. Manila.
2 Contoh dalam buku panduan ini sebagian besar mengutip pengalaman dari Kanada. Meskipun banyak negara lain mengadakan penilaian VFM secara rutin, terutama negara yang sedang mempertimbangkan kerja sama pemerintah–badan usaha (public–private partnership - PPP), Kanada mengharuskan penilaian VFM, termasuk untuk hitungan dasar sektor publik, dilakukan oleh pihak eksternal independen. Hasil penilaian tersebut terbuka untuk umum. Dengan demikian, tersedia banyak informasi mengenai pendekatan keseluruhan, pilihan HLT, bagaimana faktor kualitatif dipertimbangkan, perincian mengenai analisis biaya dan manfaat, serta rekomendasi akhir.
Teknologi Tingkat Tinggi 2
(i) meningkatkan efisiensi, produktivitas, kualitas, fungsionalitas, dan/atau akses ke penyampaian layanan;
(ii) menjawab persoalan mitigasi dan/atau adaptasi perubahan iklim, termasuk ketangguhan terhadap risiko bencana;
(iii) memperkenalkan inovasi dalam proses, metode, teknik, dan penggunaan peralatan dan material yang baru atau disempurnakan dalam konstruksi, operasi, dan pemeliharaan;
(iv) mengurangi biaya lingkungan dan sosial;
(v) mengurangi biaya total kepemilikan, meningkatkan daya tahan, dan meningkatkan kinerja jangka panjang;
(vi) memperbesar skala HLT dan peluang pasar untuk peningkatan skalanya; dan
(vii) mendorong sinergi, serta peningkatan skala dan dampak melalui kerja sama lintas sektor.
Gambar: Siklus Pengadaan ADB
Sumber: Asian Development Bank.
SIKLUS PENGADAAN
Keadilan
Nilai M anfaat Uang
Kualitas
siEfi
ensi
Keekonom ian
Trasinsranpa
Konseptualisasi Proyek
Perencanaan Pengadaan Rencana Pengadaan Penilaian Risiko Pengadaan
Proyek Manual Administrasi Proyek Bantuan Teknis Transaksi Kategorisasi Risiko Pengadaan
Dokumen Tender Pemberian Kontrak
Rencana Manajemen Kontrak Umpan Balik atau Evaluasi
Manajemen Pelaksanaan dan Kontrak Laporan Penyelesaian Proyek
Penutupan Kontrak Pembelajaran
Strategi Kemitraan Negara Penilaian Risiko Pengadaan di
Tingkat Negara dan Sektor/Lembaga
Evaluasi Penawaran Laporan Evaluasi
Tender
II. Siklus Inovasi
2.1 Inovasi biasanya dimulai dari masalah dan melibatkan akumulasi pengetahuan ilmiah, penelitian, atau adaptasi teknologi yang ada, mengubah dan mengombinasikan teknologi tersebut dengan berbagai cara dan menemukan penerapan baru. Ada beragam pemangku kepentingan yang terlibat. Teknologi yang dihasilkan dapat didorong oleh kebutuhan, yaitu yang timbul sebagai tanggapan terhadap keinginan yang disampaikan masyarakat umum atau kelompok tertentu.
Mungkin juga ada peristiwa yang menjadi katalis, misalnya perubahan iklim, sehingga mengubah persepsi mengenai hal apa yang perlu dilakukan. Teknologi baru juga dapat digerakkan oleh pasokan, dalam artian seseorang menciptakan kebutuhan melalui inovasi, misalnya telepon seluler, yang dapat dipopulerkan dan menemukan berbagai penerapan baru. Internet dan segala isinya adalah contoh yang sangat tepat untuk hal ini. Jaringan yang awalnya dibuat agar berbagai institusi penelitian dapat saling berbagi data penelitian, kini menjadi bagian dari hampir seluruh aspek kehidupan modern.
2.2 Negara berkembang anggota ADB (DMC) belum tentu tertinggal inovasinya. Meskipun banyak HLT yang berasal dari negara berpenghasilan tinggi, dan telah diadopsi dan diadaptasi untuk negara berpenghasilan lebih rendah, sejumlah inovasi terjadi khusus untuk menjawab kebutuhan negara berpenghasilan lebih rendah, seperti tanaman pangan yang tahan kekeringan, kredit dan perbankan mikro, atau pengobatan untuk penyakit endemik. Dalam hal telepon seluler, negara yang berpenghasilan lebih rendah malah mampu melakukan lompatan teknologi dengan mengadopsi jaringan seluler dan melompati investasi sambungan telepon rumah/kantor konvensional. Energi terbarukan juga menjadi salah satu contoh bagaimana DMC dapat menghindari berinvestasi dalam energi berbasis karbon.
2.3 Tabel 1 memperlihatkan bahwa proses dari inovasi ke pasar mengikuti sebuah siklus yang dimulai dari akumulasi pengetahuan dan pengembangan purwarupa (prototype). Purwarupa tersebut kemudian diuji coba atau dijadikan rintisan dalam lingkungan operasi secara nyata, diikuti dengan proyek percontohan yang membangun bukti mengenai apa saja yang dapat dilakukan HLT dan berapa biayanya. Bergantung pada lingkungan peraturannya, teknologi tersebut mungkin harus memenuhi peraturan keselamatan, kesehatan, dan peraturan lainnya sebelum dapat diakses secara luas. Karakteristik dan fungsionalitas HLT juga dapat dilindungi dari pengguna yang tidak sah melalui hak kekayaan intelektual. Setelah diluncurkan, teknologi akan mulai dikenal, memasuki pasar, dan menghasilkan manfaat bagi pengguna dan keuntungan bagi pemasoknya. Seperti halnya produk-produk yang lain, tidak semua HLT akan memperoleh keberhasilan komersial. Terakhir, seiring matangnya teknologi, siklus ini berulang kembali, dengan pengguna dan inventor yang mencari solusi untuk memecahkan problem baru.
Teknologi Tingkat Tinggi 4
Tabel 1: Tahap-Tahap Inovasi Siklus Inovasi Pemangku Kepentingan
PenciptaanKomersialisasi PenelitianPengembanganPra-KomersialisasiPendahuluanAdopsiAdaptasi– Pembaruan • Universitas • Pusat penelitian • Laboratorium in-house atau perusahaan • Pemasok HLT • Inventor individu atau ilmuwan • Konsultan atau ahli teknik khusus • Pengguna atau lembaga penanggung jawab • Lembaga sejawat • Badan regulator • Investor atau penyandang dana
• Observasi • Investigasi • Penemuan • Penelaahan sejawat • Analisis kegagalan
• Purwarupa • Prediksi • Pengujian dan kinerja laboratorium • Kelayakan atau kajian biaya– manfaat • Validasi data dan prediksi • Analisis kegagalan
• Rintisan dan uji coba dalam lingkungan operasi nyata, berbagai kondisi, variasi kerasnya keadaan • Analisis hasil versus harapan • Penyesuaian kecil atau pengembangan lebih lanjut • Validasi atau bukti empiris bahwa teknologinya bekerja dengan baik • Perlindungan hak cipta atau kekayaan intelektual • Keselamatan, perizinan, peraturan, dan kepatuhan
• Peluncuran HLT • Dokumentasi kualitas, hasil pengujian, kinerja • Identifikasi jendela peluang • Kedekatan dengan pengguna awal • Proyek percontohan • Kompatibilitas atau integrasi sistem • Penyebarluasan hasil • Berbagi pengetahuan
• Pemasaran • Difusi atau peluang untuk dialog • Kesiapan pengguna • Strategi migrasi • Substitusi teknologi lama • Menggulingkan model yang dominan atau teknologi baru menjadi dominan • Pasar menyesuaikan ke rancangan yang dominan • Penyelarasan pengguna internal dan • akomodasi
• Inovasi yang digerakkan oleh pengguna atau didorong oleh kebutuhan • Modifikasi untuk memecahkan masalah tertentu, adaptasi ke kondisi atau keadaan lokal • Rekonfigurasi • Organisasi dan adaptasi satu babak lagi HLT = teknologi tingkat tinggi (high-level technology). Sumber: Asian Development Bank.
III. Teknologi Tingkat Tinggi dalam Operasi ADB
3.1 Semua proyek yang didukung ADB di semua DMC dapat memasukkan HLT. Demikian pula HLT dapat didukung di bawah semua bentuk pembiayaan investasi ADB. Operasi dapat melibatkan berbagai ragam teknologi dan solusi inovatif.
3.2 Dana HLT (High-Level Technology Fund) dari ADB memprioritaskan HLT di empat sektor—energi, transportasi, pembangunan perkotaan, dan air—serta di bidang-bidang tematik (i) perubahan dan adaptasi iklim, (ii) manajemen risiko bencana, (iii) energi terbarukan, (iv) perencanaan sistem energi, (v) pengurangan emisi, (vi) efisiensi dan keselamatan jalan, (vii) pemantauan dan manajemen data, (viii) alat analitis, (ix) pengamatan bumi, (x) air limbah dan pengolahan sampah, (xi) drainase, dan (xii) kualitas air. Sektor lainnya, seperti kesehatan, kesetaraan gender, dan tata kelola, juga sudah berhak menerima Dana HLT sejak 2018, meskipun tidak menjadi prioritas.3 Untuk membantu merencanakan dan menetapkan prioritas, sebuah daftar indikatif proyek dan bantuan teknis dengan komponen HLT disusun setiap triwulan.4
3.3 HLT dapat dimasukkan ke dalam operasi ADB melalui beberapa cara:
Dimensi HLT dapat pada tingkat hasil, keluaran, atau kegiatan, bergantung pada proyeknya. Komponen tersebut dapat termasuk:
(i) Akuisisi peralatan dan barang yang menggunakan HLT, yang masih baru di seluruh dunia, dalam operasi ADB atau bagi DMC ADB, yang selanjutnya dapat diperkenalkan atau ditingkatkan skalanya. Peralatan seperti itu mungkin mengandung sistem dan penerapan otomatisasi yang canggih, atau mungkin menyampaikan VFM secara lebih baik melalui teknologi, material, atau keteknikan yang canggih. Seleksi memerlukan kerja sama erat dengan ahli perancangan dan sistem, ahli teknik mesin, dan konsultan khusus lainnya.
(ii) Konstruksi atau pekerjaan sipil berdasarkan spesifikasi yang mengharuskan kontraktor untuk memenuhi standar kinerja lebih tinggi dan/atau menggunakan HLT dalam proses konstruksi, material,
3 Diharapkan prioritas-prioritas di sektor lainnya akan teridentifikasi dan ditambahkan seiring waktu.
4 Daftar indikatif proyek investasi dan bantuan teknis terutama digunakan untuk alokasi pendanaan oleh Dana HLT ADB, tetapi sifatnya tidak mengecualikan, dalam artian operasi yang tidak masuk dalam daftar tersebut masih dapat dipertimbangkan dan diproses tanpa dukungan dari Dana HLT.
Teknologi Tingkat Tinggi 6
dan masukan lainnya. Kontraktor mungkin menemukan berbagai cara untuk menanggapi spesifikasi tersebut, misalnya dengan menggunakan peralatan yang lebih aman, material dengan ketahanan lebih baik, proses yang menimbulkan lebih sedikit polusi atau menghabiskan lebih sedikit energi, dan/atau memberi kualitas yang lebih baik. Hal ini bertindak sebagai pendorong kontraktor dari sisi kebutuhan untuk meningkatkan penggunaan HLT.
(iii) Layanan konsultasi yang memerlukan pengetahuan dan keahlian khusus penggunaan HLT di berbagai tahap dalam siklus inovasi, serta untuk berbagai sektor dan penerapan. Ahli dan penasihat tersebut dapat melakukan studi kelayakan, rancangan terperinci, transfer pengetahuan, dan memberi saran kebijakan, serta
melaksanakan kegiatan rintisan dan percontohan. Di antara sejumlah kemampuannya, konsultan HLT khusus biasanya memiliki kapasitas in-house (perangkat keras, perangkat lunak, ilmuwan ahli, analis, dan ahli teknik) untuk melakukan perancangan, pengumpulan data, pengujian, pemodelan, dan analisis.
3.4 Dukungan ADB untuk HLT dan solusi inovatif akan mulai berjalan setelah teknologinya maju melampaui tahap penelitian dan pengembangan (Tabel 1).5 Dalam tahap pra-komersialisasi, operasi dapat membiayai rintisan untuk menghasilkan bukti apa saja yang dapat dilakukan HLT dalam konteks berbeda-beda. Hal ini sangat penting di DMC yang lingkungan operasi dan kesiapan penggunaan HLT-nya mungkin sangat berbeda dengan di negara tempat HLT tersebut dikembangkan dan diadopsi. Terkadang, adopsi HLT tersebut akan bergantung pada kemampuan sebuah lingkungan untuk memelihara dan mendukung HLT bersangkutan.
3.5 Setelah terbukti layak, operasi dapat mendukung upaya untuk
memperlihatkan, memperkenalkan, dan mendorong peminjam untuk mengadopsi HLT. Operasi juga dapat membantu peminjam mengadaptasi HLT untuk memenuhi kebutuhan spesifik. Niat untuk mengadopsi HLT harus digarisbawahi pada tahap konsep proyek dalam makalah konsep proyek dan pada tahap persetujuan proyek dalam laporan ADB dan rekomendasi dari Presiden ADB. Perlu ditekankan bahwa VFM akan digunakan dalam proses pengadaan guna mengevaluasi penerapan HLT atau seleksi konsultan.
5 Pemberi pinjaman cenderung tidak mendukung penelitian dan pengembangan karena utang mungkin bukan cara terbaik untuk membiayai penelitian dasar. Selain itu, akan sulit untuk memperkirakan peluang hasilnya, membuat ketentuan kontrak, dan menjustifikasi investasinya.
Pemberi pinjaman berfokus pada tahap-tahap pra-komersialisasi, adopsi, dan adaptasi dalam siklus inovasi.
Teknologi Tingkat Tinggi dalam Operasi ADB 7 3.6 Hal-hal yang didukung secara persis akan bergantung pada sasaran proyek, seberapa baik HLT memenuhi kebutuhan pengguna, apa saja alternatif dan opsi untuk memenuhi kebutuhan tersebut, serta apakah HLT dapat dibenarkan berdasarkan VFM, termasuk penilaian terhadap opsi penyampaian dan pengadaan terbaik. Faktor yang sangat penting bagi keberhasilan pelaksanaan HLT adalah rasa memiliki dan dukungan terhadap HLT atau proyek oleh pemerintah yang relevan.
3.7 Dukungan ADB dapat dalam bentuk peminjaman investasi, hibah dari Dana HLT ADB, hibah dari dana lainnya, atau kombinasi ketiganya. Sumber daya dari dana hibah akan berguna bagi kegiatan rintisan dan percontohan. Peminjaman investasi kemungkinan akan lebih menonjol dalam tahap adopsi dan adaptasi dalam siklus inovasi. Sumber-sumber pembiayaan tersebut bersifat sinergis dan dapat mendukung tindakan terintegrasi.
3.8 Pelibatan ADB dalam HLT dimulai pada tahap awal yaitu saat seleksi dan rancangan proyek, dilanjutkan hingga siklus proyek dan siklus pengadaan.
Kebutuhan pengguna dan cara memenuhi kebutuhan tersebut—yang
teridentifikasi saat awal salam siklus proyek—akan menentukan arah proyek dan bahkan dapat menentukan HLT dan solusi inovatif apa yang akan diadopsi. Pilihan- pilihan tersebut mungkin dibentuk oleh standar dan persyaratan kinerja yang baru, misalnya yang berkaitan dengan penatagunaan lingkungan (environmental stewardship).
3.9 Pelibatan awal untuk mengamati berbagai HLT potensial terutama relevan bagi proyek yang berurusan dengan rintisan dan percontohan. Identifikasi peluang HLT memerlukan pelibatan sejak hulu dan berbagi pengetahuan dengan penyedia teknologi dan DMC. Konsultasi dengan penyedia teknologi pada tahap awal proyek sebaiknya dilakukan agar tahu mengenai berbagai opsi teknologi dan sifat pasar pasokannya. Kegiatan tersebut adalah kandidat untuk Dana HLT, yang dapat membiayai prakonsep, kegiatan pra-studi kelayakan, rencana induk, dan peta jalan teknologi.
IV. Strategi Pengadaan untuk Teknologi Tingkat Tinggi
4.1 Prinsip inti pengadaan dan proses-proses ADB berlaku bagi HLT dengan penekanan pada VFM. Analisis VFM dilakukan pada tahap awal saat mengidentifikasi HLT serta berbagai opsi penyampaian dan pengadaannya, kemudian sekali lagi di hilir saat proses pengadaan aktual.
4.2 Strategi yang sesuai untuk pengadaan HLT dan solusi inovatif bergantung pada (i) sasaran proyek, (ii) tahap dalam siklus inovasi, (iii) seberapa banyak HLT atau solusi inovatif yang layak, (iv) apakah solusi yang bersangkutan dilindungi oleh hak kekayaan intelektual, (v) ketersediaan informasi yang dapat diandalkan, dan (vi) penjajakan minat pasar dan intelijen pasar.
4.3 Tabel 2 memberi daftar sejumlah strategi pengadaan, serta berbagai pendekatan seleksi dan kontrak yang dapat diterapkan untuk pengadaan HLT di berbagai tahap siklus hidup inovasi. Peluang bagi tender kompetitif terbuka kemungkinan akan terbatas, dengan tender yang lebih ditujukan untuk mengidentifikasi pemasok berkualifikasi yang memiliki akses dan pengalaman dalam menangani HLT. Ada kemungkinan analisis pasar atau upaya prakualifikasi akan mengungkapkan bahwa teknologi yang diperlukan bersifat hak milik tertentu (proprietary) dan/atau hanya tersedia dari satu sumber. Dalam keadaan tersebut, dapat dipertimbangkan untuk mengembangkan spesifikasi berbasis hasil dan melaksanakan proses pengadaan dua tahap guna mencari tahu apakah ada alternatif terhadap teknologi hak milik tertentu (proprietary) yang dapat menyampaikan hasil yang diminta.
4.4 Tanpa memandang apakah HLT layak atau tidak, pendekatan dalam pengadaan HLT harus memastikan bahwa pengadaannya tidak diskriminatif, adil, dan transparan. Mengingat bahwa pertimbangan kualitas dan pembobotan atas peningkatan manfaat dalam keputusan pengadaan cenderung subjektif, pengadaan HLT harus didokumentasikan dengan baik, memperlihatkan dengan jelas
tercapainya peningkatan VFM, dan terbuka untuk verifikasi dan pemeriksaan.
4.5 Konsultasi dengan pemasok HLT pada tahap awal proyek adalah praktik yang baik, terlepas dari tahap teknologi yang bersangkutan dalam siklus inovasi.
Konsultasi awal memberi informasi mengenai teknologi yang tersedia dan sifat pasar pemasok, yang kemudian dapat menjadi masukan bagi konseptualisasi proyek dan perencanaan pengadaan.
Strategi Pengadaan untuk Teknologi Tingkat Tinggi 9 Tabel 2: Strategi dan Metode Pengadaan untuk Teknologi Tingkat Tinggi
Menurut Tahap Inovasi
A. Tahap Pra-Komersialisasi
4.6 Pengadaan untuk kegiatan pra-komersialisasi seperti rintisan, kemungkinan akan dilakukan di bawah hibah kinerja atau hibah langsung yang menyerahkan pengadaan kepada sponsor (universitas, pusat penelitian, laboratorium sektor swasta, konsultan, lembaga penanggung jawab, dll.) karena badan tersebut yang kemungkinan paling mampu menentukan apa saja masukan yang dibutuhkan, dari mana pengadaan akan diambil, dan kapan dibutuhkan.6
6 Hibah biasanya digunakan untuk mencari solusi inovatif yang sulit didefinisikan sejak awal dan memerlukan diskresi cukup besar bagi lembaga pelaksana untuk melakukan pengadaan, dengan mengikuti kebijakan dan prosedurnya sendiri.
Pra-Komersialisasi Pendahuluan Adopsi Adaptasi
• Analisis VFM
• Hibah kinerja atau hibah langsung
• Layanan konsultasi, berdasarkan kualitas
• Permintaan komponen utama dari pemasok yang terbatas
• Prakualifikasi (Prequalification)
• Perancangan dan pembangunan rintisan
• Pekerjaan sipil ringan dan peralatan standar atas dasar persaingan terbuka
• Analisis VFM
• Hibah kinerja atau hibah langsung
• Layanan konsultasi, baik kualitas maupun biaya, bergantung pada lingkup atau sifat penugasan
• Prakualifikasi (Prequalification)
• Perancangan dan pembangunan proyek percontohan
• Pengadaan komponen dari pemasok yang terbatas
• Pekerjaan sipil sebagian besar atas dasar persaingan, beberapa fasilitas khusus mungkin hanya memiliki calon peserta tender yang terbatas
• Analisis VFM
• Analisis TCO dengan campuran kriteria kualitatif dan kuantitatif
• Penjangkauan interaktif, penjajakan minat pasar
• Prakualifikasi (Prequalification)
• Rancang dan bangun
• Rancang dan bangun progresif
• Insentif kinerja
• Tender dua tahap
• Kontrak langsung, dengan negosiasi
• Layanan konsultasi, terutama berdasarkan kualitas
• Analisis VFM
• Analisis TCO dengan campuran kriteria kuantitatif dan kualitatif
• Penjangkauan interaktif, penjajakan minat pasar
• Prakualifikasi (Prequalification)
• Rancang dan bangun
• Rancang dan bangun progresif
• Insentif kinerja
• Tender dua tahap
• Kontrak langsung, dengan negosiasi
• Layanan konsultasi, terutama berdasarkan kualitas
TCO = biaya total kepemilikan, VFM = nilai manfaat uang.
Sumber: Asian Development Bank.
Teknologi Tingkat Tinggi 10
Secara khusus, untuk HLT yang sudah melewati penyaringan dan dikaji secara luas atas dasar VFM, jumlah pemasok potensial kemungkinan akan sangat sedikit, dan tidak banyak yang dapat diperoleh dengan mengikuti metode tender kompetitif, kecuali untuk pekerjaan dan barang standar yang relatif minor.
4.7 Rintisan dapat berbentuk (i) salah satu komponen dari proses tender multitahap (bergantung pada skala dan biaya yang akan dikeluarkan peserta yang mengikuti tender rintisan), di mana peserta tender yang masuk daftar pendek (shortlisted) diharuskan menjalankan rintisan untuk tujuan seleksi; (ii) pengadaan sebagai kontrak tersendiri yang dilanjutkan dengan langkah pengadaan terpisah untuk memilih kontraktor bagi pelaksanaan HLT; atau (iii) bagian pertama dari kontrak yang terdiri atas pelaksanaan rintisan dan kemudian pelaksanaan HLT, tergantung keberhasilan rintisan. Seleksi konsultan harus ditujukan untuk mencari kualitas terbaik dan berfokus pada keterampilan yang diperlukan untuk membantu perancangan rintisan, melaksanakan analisis, serta memantau dan mengevaluasi hasil.
4.8 Kewajiban fidusia ADB dipenuhi melalui proses pengajuan dan persetujuan hibah, dan juga audit pasca-pelaksanaan, guna memastikan bahwa dana sudah digunakan sesuai maksud yang diinginkan. Audit pasca-pelaksanaan dapat
berbentuk laporan penyelesaian proyek yang dibuat oleh tim proyek, proses tinjauan pasca-pemberian kontrak (sampling) oleh ADB, dan audit proyek secara acak yang dilaksanakan oleh Kantor Auditor Jenderal ADB.
B. Tahap Perkenalan
4.9 Strategi pengadaan selama tahap perkenalan awal kemungkinan tidak akan melibatkan proses kompetitif terbuka, kecuali untuk hal-hal yang merupakan komponen standar, pekerjaan sipil dan peralatan rutin, dan/atau jika HLT sudah tersedia secara luas (tetapi belum banyak digunakan) dan tidak dilindungi oleh paten dan hak kekayaan intelektual. Jika terdapat beberapa solusi HLT yang layak, setelah prakualifikasi, sebagian besar pengadaannya kemungkinan akan melibatkan persaingan terbatas, dan/atau kontrak langsung serta negosiasi langsung dengan satu atau beberapa perusahaan yang mengembangkan HLT bersangkutan. Kegiatan seperti itu dapat difokuskan pada percontohan salah satu teknologi baru (atau adaptasinya) untuk mengetahui apakah teknologi tersebut dapat memenuhi persyarakatan, atau beberapa teknologi untuk mencari VFM terbaik.
4.10 Sama seperti dalam pra-komersialisasi, seleksi konsultan harus
menekankan kualitas dan, dalam beberapa keadaan, biaya. Konsultan memasukkan ahli perancangan dan arsitek yang mungkin diminta untuk menyediakan analitis, pemodelan, dan layanan pengumpulan atau manajemen data sebagai bagian dari penugasan.
Strategi Pengadaan untuk Teknologi Tingkat Tinggi 11
C. Tahap Adopsi dan Adaptasi
4.11 Selama tahap-tahap adopsi dan adaptasi—bergantung pada rentang solusi HLT yang potensial dan sejauh mana solusi tersebut dilindungi oleh hak kekayaan intelektual—dapat dilakukan proses pengadaan kompetitif berdasarkan VFM. Hal ini biasanya dilakukan di antara pemasok dan kontraktor yang sudah lolos prakualifikasi. Proses dua tahap dapat mengakomodasi kebutuhan untuk penyesuaian kecil dalam spesifikasi. Namun, diperlukan kehati-hatian saat menggunakan proses dua tahap untuk HLT agar informasi hak milik tertentu (proprietary) dan kekayaan intelektual milik peserta tender yang sudah diberikan pada tahap pertama proses tersebut, tidak diungkapkan dalam tahap kedua.
4.12 Penggunaan solusi HLT inovatif dapat didorong dengan memperbolehkan peserta tender untuk mengusulkan rancangan dan/atau konfigurasi dan solusi alternatif sebagai bagian dari proses tender. Lebih lanjut lagi, peminjam mungkin perlu mempertimbangkan alternatif pengadaan seperti rancang dan bangun atau rancang–bangun–operasi (design–build–operate), serta berbagai bentuk kerja sama pemerintah–badan usaha (PPP) yang lain untuk mengatasi risiko dan kompleksitas.
4.13 Mengingat tingkat kompleksitasnya, diperlukan waktu yang memadai untuk persiapan dan evaluasi penawaran. Seleksi konsultan khusus untuk mendukung tahap adopsi dan adaptasi juga akan lebih mengandalkan kriteria kualitas daripada harga. Konsultan, terutama ahli perancangan dan arsitek, mungkin diharuskan untuk menyediakan kemampuan analitis dan pemodelan, sehingga kemungkinan akan lebih efisien jika layanan-layanan tersebut disediakan sebagai bagian dari konsorsium yang menggabungkan rancangan, konstruksi, keteknikan, teknologi informasi, dan manajemen proyek. Masih dimungkinkan untuk mengikutsertakan harga dalam seleksi konsultan bagi penugasan yang sifatnya lebih rutin.
V. Nilai Manfaat Uang
5.1 Pelaksanaan analisis VFM sangat penting untuk menentukan apakah akan mengadopsi HLT dan solusi inovatif berdasarkan biaya dan manfaat (Kotak 1).7 Lihat Buku Panduan Mengenai Nilai Manfaat Uang untuk perincian lebih lanjut. VFM dapat menjadi alat analitis yang berguna dalam keadaan berikut:
(i) jika hanya ada sedikit preseden untuk menentukan sifat ekonomi investasinya,
(ii) jika HLT berbiaya besar dan rumit, dan/atau
(iii) untuk menentukan apakah HLT menghasilkan manfaat lebih besar daripada status quo.
Analisis ini memungkinkan pembuat keputusan mencapai keputusan terbaik yang ada, dengan memperhatikan semua faktor yang relevan.
5.2 Selain itu, analisis VFM mungkin akan memperlihatkan bidang-bidang yang manfaatnya dapat ditingkatkan lagi dan perkiraan biaya adopsi HLT yang dapat diturunkan lagi. Misalnya saja percontohan yang dapat menurunkan resistensi terhadap teknologi dan dukungan untuk membantu lembaga memperbarui organisasi, sistem dan proses yang lama agar dapat menyerap teknologi baru dengan lebih baik.
A. Nilai Manfaat Uang pada Tahap Konsep Proyek
5.3 Analisis VFM dapat diterapkan dan berguna bagi proyek dengan segala nilai dan risiko. Proyek investasi modal besar dan proyek dengan risiko lebih tinggi mungkin memerlukan analisis VFM yang diulang dua atau tiga kali. Kali pertama dilakukan pra-pengadaan, selama rancangan proyek, sebagai cara untuk memastikan bahwa biaya dan manfaat sudah betul-betul dipertimbangkan pada tahap awal, berdasarkan perkiraan yang diambil dari kinerja historis, pengalaman sejawat, studi kelayakan, dan pemodelan keuangan.
5.4 Analisis VFM pada tahap ini memberi sudut pandang tingkat tinggi terhadap investasi, termasuk penyaringan teknologi yang berpotensi (Kotak 2).
Hal ini membantu untuk mengatasi sejak awal pilihan rancangan yang buruk,
7 Tersedia cukup banyak literatur mengenai VFM yang dapat menjadi rujukan. Salah satu contohnya adalah: Department of Treasury and Finance, Victoria State, Australia. 2013. Economic Evaluation for Business Cases: Technical Guidelines. Melbourne.
Nilai Manfaat Uang 13
Kotak 1
Biaya dan Manfaat Teknologi Tingkat Tinggi
Teknologi Tingkat Tinggi (HLT) berpotensi menghasilkan manfaat yang besar, memungkinkan negara berkembang anggota ADB (DMC) untuk melakukan lompatan teknologi dan menghindari berinvestasi pada teknologi yang sebentar lagi akan usang. HLT dapat menemukan solusi dengan cepat untuk masalah mendesak. Meskipun manfaat persisnya akan bervariasi tergantung proyek, HLT diperkirakan akan meningkatkan kualitas, prediktabilitas, dan presisi. HLT juga mungkin meningkatkan kecepatan, efisiensi, dan fleksibilitas. HLT dapat menambah keandalan dan keamanan, ditambah lagi kemampuannya untuk menghasilkan, mengumpulkan, dan menangani data dalam jumlah sangat besar dapat membawa manfaat signifikan. Yang juga penting adalah HLT dapat mengatasi keterbatasan ruang dan waktu melalui hal-hal seperti penginderaan jarak jauh, proses virtual, dan otomatisasi.
HLT juga membawa tantangan. Salah satu tantangan tersebut adalah kesenjangan informasi:
pengguna bahkan mungkin tidak menyadari teknologi seperti apa yang tersedia. Karena itu, diperlukan tindakan sejak awal agar peminjam dan pengguna mengerti teknologi apa saja yang tersedia. Hal yang lain lagi adalah bahwa pengguna mungkin takut terhadap perubahan—
mengadopsi HLT harus dibuat mudah bagi pengguna. Biaya di muka yang tinggi juga dapat menjadi hambatan yang lain. Perlu diperhatikan juga bahwa adopsi HLT mungkin menimbulkan biaya tambahan di luar biaya akuisisi, termasuk biaya untuk menangani kekhawatiran keselamatan;
persyaratan ruang atau infrastruktur; tambahan sumber air, listrik, atau energi, dan seterusnya.
Kesiapan organisasi untuk menangani HLT juga perlu menjadi perhatian: personel perlu dilatih, staf baru perlu direkrut, serta proses bisnis dan struktur organisasi perlu dirombak.
Ada risiko bahwa manfaat teknologi terlalu dibesar-besarkan atau bahwa data kinerja yang andal tidak tersedia, terutama pada tahap-tahap awal. Laju perubahan HLT sampai usang—atau gagal—
juga menjadi kekhawatiran yang lain, demikian pula dengan ketakutan bahwa HLT tidak kompatibel dengan sistem yang lain. Pengguna mungkin mendapati dirinya bergantung pada pemasok, karena HLT sering kali tetap menjadi kekayaan intelektual pemasok dan tidak banyak yang bisa dilakukan pengguna untuk memecahkan masalah serta melakukan diagnosis dan perbaikan, apalagi melakukan sendiri pembaruan atau penyesuaian teknologinya. Terakhir, teknologi baru dapat melibatkan biaya ekstra bagi perawatan, suku cadang, dll., serta, mengingat ketergantungan terhadap teknologi, segala keadaan ketika sistem berhenti beroperasi (downtime) dapat menimbulkan biaya sangat tinggi.
Sumber: Asian Development Bank.
yaitu (i) apabila HLT ditolak akibat biayanya tanpa memperhatikan apa saja manfaatnya; atau (ii) apabila HLT diadopsi karena persepsi tentang manfaatnya tanpa memahami semua biayanya. Analisis tersebut juga dapat memeriksa dan mengidentifikasi risiko dan peluang yang inheren dalam bidang-bidang tersebut, sekaligus keadaan pasar spesifik dan konteks operasionalnya.
5.5 Analisis VFM pada tahap ini dapat membawa banyak manfaat:
(i) mengatasi perbedaan antara spesifikasi dengan ekspektasi, (ii) mengukur kesenjangan dalam persyaratan peraturan atau hukum, (iii) menentukan seberapa terjangkau hasilnya, (iv) menakar minat dan kapasitas pasar, serta (v) mengidentifikasi kesenjangan dan keandalan informasi. Proses awal penentuan lingkup dan penyaringan HLT membantu mempertajam pilihan teknologi mana yang paling baik memenuhi kebutuhan pengguna, berapa biayanya, dan kapasitas untuk mengadopsi dan/atau mengadaptasi teknologi. Selain itu, analisis VFM dapat menunjukkan perlunya mengambil langkah perantara—seperti rintisan dan percontohan—sebelum memulai adopsi skala besar atau melakukan investasi besar.
Teknologi Tingkat Tinggi 14
Kotak 2
Penyaringan Awal Berbagai Opsi Teknologi Tingkat Tinggi
Menyusul studi yang mengungkapkan bahwa pasokan air permukaan dan air tanah tidak akan mampu menambah pasokan bagi kota Jaffna yang tumbuh pesat di Sri Lanka utara, diambil keputusan untuk membangun instalasi desalinasi berkapasitas 24.000 meter kubik per hari. Studi teknis terperinci dilakukan pada tahap studi kelayakan untuk menentukan proses desalinasi yang lebih disukai (tersedia beberapa jenis proses panas dan juga proses tekanan) dan lokasi instalasi yang lebih disukai. Faktor-faktor yang dipertimbangkan dalam penentuan proses adalah ketersediaan sumber energi yang andal, kemudahan konstruksi di lokasi yang relatif terpencil tersebut, dan kebutuhan untuk operasi berjalan dan pemeliharaan.
Proses desalinasi dengan osmosis terbalik (reverse osmosis) ditemukan sebagai proses yang memberi biaya total kepemilikan terendah, paling mudah dibangun, dan paling sederhana dalam operasi dan pemeliharaan. Instalasi tersebut harus dibangun pada jarak yang cukup jauh dari kota dan di lokasi yang keberadaannya, bersamaan dengan jalur masuk air laut dan aliran air garam keluar, hanya menimbulkan dampak sosial dan lingkungan yang minimal. Dilakukan investigasi di enam lokasi dan sebuah studi terperinci pemodelan hidraulis dekat pantai mengonfirmasikan terpilihnya lokasi akhir. Selain itu, sebagai bagian dari proses tender, para peserta tender diminta untuk menawarkan opsi-opsi sistem pra-pengolahan osmosis terbalik berdasarkan kualitas air laut. Beberapa teknologi yang sangat berbeda telah diusulkan dan dievaluasi secara teknis dan keuangan sebagai bagian dari evaluasi penawaran.
Sumber: Asian Development Bank.
5.6 Penggunaan VFM, bersamaan dengan analisis biaya total kepemilikan (TCO), dapat menggarisbawahi perlunya persyaratan tertentu dalam spesifikasi, seperti ketersediaan suku cadang dan pelatihan pengguna akhir oleh kontraktor atau konsultan pada saat komisioning HLT, dan juga manfaat atau kerugian memasukkan operasi dan pemeliharaan dalam kontrak untuk pasokan HLT.
Analisis TCO berguna saat mengevaluasi proposal bagi aset berumur panjang yang melibatkan dana modal untuk konstruksi atau pasokan, serta pengeluaran operasional untuk operasi dan pemeliharaan.
5.7 Biaya konstruksinya sendiri mungkin bukan penanda VFM terbaik sepanjang umur aset. Sebagai contoh, pembangkit listrik dengan biaya modal lebih besar mungkin akan lebih efisien dan memiliki biaya operasional lebih rendah, sehingga menghasilkan TCO yang secara keseluruhan lebih rendah daripada pembangkit listrik dengan biaya modal lebih kecil. Mungkin terdapat perbedaan dalam rezim pemeliharaan yang ditetapkan oleh pembuat pembangkit listrik, yang hanya dapat dibandingkan sepanjang umur aset. Sebagai contoh, berbagai pembuat pembangkit listrik mungkin memberi spesifikasi frekuensi perawatan menyeluruh (overhaul) yang berbeda, yang satu menetapkan frekuensi setiap 3 tahun, sementara yang lain menetapkan frekuensi setiap 4 tahun. Dalam contoh ini, nilai sekarang (present value) dari biaya perawatan menyeluruh sepanjang umur aset, ditambah biaya modal, dapat digunakan untuk menentukan tawaran bernilai terbaik.
5.8 Strategi pengadaan dan opsi penyampaian adalah bagian dari analisis VFM awal. Pertama, cara pengadaannya dilakukan dapat menimbulkan perbedaan.
Sebagai contoh, biaya yang ditimbulkan dan manfaat yang dihasilkan dapat berbeda antara pelaksanaan konvensional oleh lembaga penanggung jawab (dengan kondisi
Nilai Manfaat Uang 15
Kotak 3
Kartu Pembayaran PRESTO Metrolinx: Analisis Nilai Manfaat Uang
Metrolinx, otoritas angkutan massal bagi wilayah Toronto dan sekitarnya di Ontario, Kanada, meminta perusahaan konsultan untuk mengadakan analisis nilai manfaat uang (VFM) terhadap sejumlah opsi awal dalam memperbarui dan meningkatkan sistem kartu pembayarannya saat ini. Pilihan untuk melanjutkan seperti biasa (status quo) sudah ditolak. Pilihannya adalah untuk: (i) memperbarui sistem saat ini—sistem tertutup dengan hak milik tertentu (proprietary)—melalui pekerjaan tambah kurang (change order) dan negosiasi langsung dengan penyedia sistem sesuai kontraknya saat ini;
(ii) meningkatkan sistem saat ini dengan sejumlah tambalan perangkat lunak yang perlahan-lahan akan mengubah sistem tertutup menjadi arsitektur yang lebih terbuka; dan (iii) mengambil sistem yang benar-benar baru, yang memiliki semua fitur yang diinginkan Metrolinx—sistem arsitektur terbuka berdasarkan perangkat lunak yang tersedia luas secara komersial dan dapat diperoleh dari beberapa peserta tender.
Analisis VFM tersebut mengidentifikasi faktor-faktor yang paling penting bagi Metrolinx. Berbagai faktor ini—baik kualitatif maupun kuantitatif—dikelompokkan ke dalam empat kategori: (i) alasan bisnis, yaitu kemampuan opsi yang bersangkutan untuk memenuhi kebutuhan bisnis; (ii) kriteria teknis, seperti kemampuan opsi yang bersangkutan untuk memperbolehkan perubahan progresif di masa mendatang, keberlanjutan, dan sambungan dengan sistem lama; (iii) fungsionalitas operasional, termasuk dampak terhadap biaya, waktu, dan perhatian yang diperlukan untuk pelaksanaan, kemampuan memenuhi jadwal yang diminta, kejelasan mengenai kepemilikan kekayaan intelektual, dan keselarasan dengan kapasitas dan sumber daya in-house; serta (iv) perkiraan biaya yang mencakup keseluruhan siklus hidupnya, sekaligus peluang untuk memaksimalkan persaingan dalam pengadaan di masa mendatang.
Faktor-faktor tersebut dinilai berdasarkan keselarasannya dengan sasaran dan risiko bisnis; masing- masing diberikan peringkat rendah, sedang, dan tinggi. Rating tersebut kemudian dikonversi menjadi angka dan alternatif yang menerima skor tertinggi akan dipilih. VFM terbesar akan diperoleh dengan mempertahankan penyedia saat ini dan memperbarui sistem melalui pekerjaan tambah kurang (change order) dan negosiasi langsung. Untuk memvalidasi temuan ini, para konsultannya melakukan perbandingan tolok ukur, yaitu membandingkan biaya opsi ini dengan biaya yang ditanggung oleh operator angkutan massal lainnya saat memperbarui sistem. Langkah ini menunjukkan bahwa opsi yang direkomendasikan masih berada dalam biaya rata-rata yang ditanggung operator lainnya dan masih masuk akal dari segi biaya per kapita.
Sumber: Grant Thornton LLP. 2011. Metrolinx PRESTO Farecard Peer Review: Value for Money.
Toronto.
dasar sektor publik, yaitu rancang–penawaran–bangun/design–bid–build) dengan berbagai alternatif di mana kontraktor mengambil tanggung jawab dan risiko lebih besar berdasarkan bentuk-bentuk Kerja Sama Pemerintah–Badan Usaha (Public–Private Partnership - PPP). Salah satu faktor yang perlu dipertimbangkan peminjam adalah menemukan mekanisme yang tepat untuk menangani skala dan kompleksitas proyek dengan skala yang begitu besar.8 Faktor yang lain lagi mungkin adalah bahwa pilihan teknologinya akan menentukan proses pengadaan.
Sebagai contoh, jika hanya ada satu teknologi yang dinilai layak dan hanya ada satu pemasok teknologi tersebut, sudah jelas proses pengadaannya menjadi kontrak
8 Terdapat cukup banyak kesamaan dalam pendekatan pengadaan dan analisis VFM untuk Kerja Sama Pemerintah–Badan Usaha (PPP) dan HLT. Keduanya sering digabungkan karena salah satu alasan untuk memilih PPP, bukannya perancangan dan pelaksanaan sektor publik, adalah kompleksitas teknologi, ketidakpastian, dan perlunya integrasi intensif antara perancangan dan pelaksanaan.
Teknologi Tingkat Tinggi 16
langsung (Kotak 3). Karena alasan ini, sangat dianjurkan untuk melibatkan spesialis pengadaan sejak hulu dalam analisis VFM awal.
5.9 Contoh dalam Kotak 3 menyoroti penggunaan VFM sebagai cara menyaring opsi-opsi HLT sebelum meluncurkan pengadaan. Kasus tersebut juga memperlihatkan risiko terkunci pada pilihan teknologi tertentu, risiko keusangan, dan persoalan hak kekayaan intelektual. Dari segi pengadaan, negosiasi mengenai perubahan kontrak harus mengarah pada kesepakatan secara persis mengenai hal apa yang harus disampaikan, kriteria kinerja yang harus dipenuhi, dan ketentuan kontrak untuk memastikan keberhasilan capaian. (Kotak 7 memberi perincian lebih lanjut mengenai contoh tersebut.)
B. Nilai Manfaat Uang dalam Pengadaan
5.10 Penilaian VFM sejak awal dalam rancangan proyek dan penilaian VFM selanjutnya selama pengadaan pada dasarnya menggunakan pendekatan yang sama. Pada tahap awal, datanya mungkin belum pasti dan analisisnya didasarkan pada perkiraan awal. Data dan perkiraan tersebut akan dipertajam selama berjalannya persiapan proyek. Bergantung pada sejauh mana perkiraan biaya dan manfaat telah diperbarui dan sesuai ketersediaan informasi baru, analisis VFM dapat diperbarui lagi.
5.11 Analisis VFM yang kedua kali menjadi alat untuk mengevaluasi opsi pengadaan dan penyampaian. Analisis akhir ini mempertimbangkan berbagai perubahan dalam perkiraan manfaat dan menggantikan perkiraan biaya yang digunakan dalam analisis sebelumnya dengan biaya dari penawaran aktual. Seperti yang dibahas secara lebih terperinci dalam subbagian D sampai J di bagian ini, terdapat sejumlah opsi bagaimana pertimbangan VFM membentuk proses tender dan bagaimana analisis biaya–manfaat dilakukan dalam evaluasi penawaran.
5.12 Evaluasi penawaran dapat hanya didasarkan pada analisis TCO jika manfaatnya sebelumnya sudah dipertimbangkan dan/atau manfaatnya diasumsikan setara.9 Sebaliknya, evaluasi penawaran dapat mempertimbangkan analisis TCO ditambah segala penyempurnaan atau alternatif, dari segi manfaat yang melampaui standar kinerja minimum yang ditetapkan dalam dokumen tender.
Jika menggunakan evaluasi TCO, analisis biaya–manfaat secara menyeluruh dapat dilakukan terhadap berbagai penawaran yang bersaing agar terpilih penawaran dengan peringkat tertinggi.
9 Beberapa penilaian VFM mengasumsikan bahwa manfaatnya akan setara pada semua opsi pengadaan. Dasar pemikiran untuk hal ini adalah bahwa peserta tender diwajibkan mencapai standar kinerja yang sama–jika tidak, penawarannya harus ditolak.
