BAB III LEMBAGA LEGISLATIF INDONESIA SETELAH
3.3. Dewan Perwakilan Daerah (DPD)
Dewan Perwakilan Daerah (senate atau upperhouse) adalah lembaga
daerah dalam sistem ketatanegaraan Republik Indonesia, dengan maksud untuk memberikan tempat bagi daerah-daerah menempatkan wakilnya dalam lembaga perwakilan tingkat nasional untuk mengakomodir dan memperjuangkan kepentingan daerah-daerahnya, sehingga memperkuat kesatuan nasional. DPD terbentuk dilatarbelakangi perubahan UUD 1945 ketiga tahun 2001, yang diatur
dalam Bab VIIA155
Pada awal pembentukannya, masih banyak tantangan yang dihadapi oleh DPD. Tantangan tersebut mulai dari wewenangnya yang dianggap jauh dari memadai untuk menjadi kamar kedua yang efektif dalam sebuah parlemen
. Bab tentang DPD terdiri dari dua pasal, yaitu Pasal 22C dan 22D. DPD dibentuk pada tanggal 1 Oktober 2004. Keanggotaan DPD sebanyak 4 orang dari setiap provinsi yang dipilih melalui pemilihan umum legislatif. Jumlah anggota DPD tidak lebih dari 1/3 jumlah anggota DPR. Pada awal terbentuknya ada 128 anggota DPD yang terpilih pertama kalinya dan diambil sumpahnya. Jumlah anggota DPD pada saat ini adalah 128 anggota dan bersidang setidaknya sekali dalam satu satu tahun.
155
bikameral, sampai dengan persoalan kelembagaannya yang juga jauh dari memadai. Tantangan-tantangan tersebut timbul terutama karena tidak banyak
dukungan politik yang diberikan kepada lembaga baru ini. Dicatat oleh Indra J.
Piliang dalam sebuah buku yang diterbitkan DPD, bahwa pemikiran ini lahir pertama kali dalam konferensi GAPI pada 31 Januari 1941. Gagasan tersebut terus bergulir, sampai pada masa pendirian Republik ini pun, gagasan untuk membentuk lembaga perwakilan daerah di parlemen nasional ikut dibahas. Gagasan tersebut dikemukakan oleh Moh. Yamin dalam rapat perumusan UUD 1945 oleh Badan Penyelidik Usaha-usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI). Dikatakannya:
Kekuasaan yang dipegang oleh permusyawaratan oleh seluruh rakyat Indonesia diduduki, tidak saja oleh wakil daerah-daerah Indonesia, tetapi semata-mata pula oleh wakil golongan atau rakyat Indonesia seluruhnya, yang dipilih dengan bebas dan merdeka oleh rakyat dengan suara terbanyak. Majelis Permusyawaratan juga meliputi segala anggota Dewan Perwakilan Rakyat. Kepada Majelis Presiden bertanggung jawab. Jadi ada dua syaratnya, yaitu wakil daerah dan wakil golongan langsung daripada rakyat Indonesia.
(Sekretariat Negara RI, 1995).
Kelahiran DPD pada dasarnya didasari oleh semua pihak baik pemerintah pusat maupun daerah untuk memperbaiki hubungan kerja dan penyaluran kepentingan antara kedua level pemerintahan tersebut. Dalam hal ini, DPD juga diharapkan hadir sebagai lembaga yang mampu membantu untuk mengatasi kesenjangan antara pusat dan daerah sesuai semangat otonomi daerah yang
menjamin keadilan, demokrasi, dan jaminan keutuhan integritas wilayah
negara.156
Ada beberapa asumsi yang mendasari perlunya keterwakilan daerah,
157
a. Agar ada keterikatan kulutral, historis, ekonomis, dan politik antara
penduduk dengan ruang (daerah), dan adanya penyebaran penduduk Indonesia yang tidak merata di setiap wilayah (dua puluh persen penduduk tinggal di sekitar sepuluh persen wilayah Indonesia), tercermin dalam sistem perwakilan dan proses legislasi.
antara lain:
b. Dalam rangka mewujudkan mekanisme checks and balances.
Mekanisme ini dianut oleh negara yang demokratis untuk menghindari diri dari kesewenang-wenangan salah satu lembaga tertentu oleh perseorangan.
c. Untuk menghindari adanya monopoli dalam pembuatan undang-
undang sehingga undang-undang yang dihasilkan oleh lembaga legislatif menjadi lebih baik dan sempurna. Dengan hal tersebut akan
terbentuk mekanisme checks and balances di antara dua legislature.
Menurut Ramlan Surbakti beberapa pertimbangan Indonesia membentuk
DPD diantaranya, pertama, distribusi penduduk Indonesia menurut wilayah
sangat timpang dan terlampau besar terkonsentrasi di pulau Jawa; kedua, sejarah
Indonesia menunjukan aspirasi kedaerahan sangat nyata dan mempunyai basis
156
Jimly Asshiddiqie, Format Kelembagaan Negara dan Pergeseran Kekuasaan Dalam UUD 1945, 2005, Yogyakarta : UII Press, hal. 172
157
Slamet Effendy Yusuf, Bikameralisme dan Perubahan Konstitusi, Jakarta, YSPDM, 2001, hal. 17.
meteril yang sangat kuat, yaitu adanya pluralisme daerah otonom seperti daerah
istimewa dan daerah khusus.158
Ide pembentukan DPD dalam kerangka sistem legislatif Indonesia memang tidak terlepas dari ide pembentukan struktur dua kamar parlemen atau bikameral. Dengan struktur bikameral itu diharapkan proses legislasi dapat
diselenggarkan dengan sistem double check yang memungkinkan representasi
seluruh rakyat secara relatif dapat disalurkan dengan basis sosial yang lebih luas. Menurut Jimly Asshiddiqie, sebenarnya kedudukan DPR sebagai representasi
politik (political representation) dengan kedudukan DPD yang mencerminkan
prinsip representasi teritorial atau regional (regional representation) memiliki
kedudukan setara, yakni sebagai keanggotaan perwakilan. Namun demikian pada kenyataannya, ide dasar pembentukan tersebut tidak terealisasi sebab UUD 1945 Amandemen menyebutkan bahwa DPD tidak mempunyai kewenangan membuat undang-undang. DPD hanya mempunyai kewenangan pengawasan khusus dalam bidang otonomi daerah. Oleh karena itu, kedudukan DPD bersifat sebagai
penunjang terhadap fungsi DPR di bidang legislasi, atau disebut sebagai co-
legislator. Dapat dikatakan bahwa dengan kewenangan tersebut DPD dapat lebih berkonsentrasi di bidang pengawasan, sehingga keberadaannya dapat dirasakan lebih efektifi oleh masyarakat di daerah-daerah.
159
Berdasarkan pasal 2 ayat (1) UUD 1945 yang telah diamandemen, struktur parlemen Indonesia terdiri dari dua keanggotaan yang mencerminkan perwakilan
158
Ramlan Surbakti dalam Saldi Isra, Penataan Lembaga Perwakilan Rakyat; Sistem Trikameral di Tengah Supremasi Dewan Perwakilan Rakyat, Jurnal Konstitusi, Vol. 1 No. 1, Juli 2004, hal. 118.
159
Asshiddiqie, Jimly, Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi, Jakarta : Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan MKRI, 2006, hal. 138.
politik (political representation) dan perwakilan daerah (regional representation). Adanya dua keanggotan perwakilan ini sebenarnya tidak serta merta menghapus ide golongan fungsional. Ide perwakilan fungsional menurut Jimly tetap dilestarikan hanya saja dilembagakan melalui DPR maupun DPD, yakni dengan memberikan jatah tertentu kepada golongan fungsional tertentu, seperti kepada golongan perempuan. Ide tersebut dianggap penting sebagai perlakuan khusus yang bersifat positif untuk membantu agar kelompok tertentu dalam masyarakat yang tergolong sangat tertinggal peranannya dalam representasi politik dapat terakomodir. Kebijakan semacam ini menurut Jimly sering disebut sebagai
kebijakan afirmatif (afirmative policy) dan sebagai perlakuan khusus yang sah.160
Keberadaan DPD juga memang sengaja dirancang hampir atau memang hendak menyerupai Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) RI. Sebagaimana diatur dalam UUD 1945 Amandemen bahwa DPD merupakan representasi langsung rakyat di daerah yang menjadi daerah perwakilannya. Tugas dan tanggung jawab DPD cenderung pada pengawasan dan pengusulan realisasi hubungan pusat dan daerah berserta kepentingan yang ada di dalamnya ke dalam produk perundang- undangan.
161
160
Di tingkat daerah, kebijakan ini dapat dilihat misalnya tentang mekanisme penentuan wakil- wakil golongan fungsional ini di Papua. UU Otonomi Khusus Papaua menentukan bahwa keanggotaan Majelis Rakyat Papua terdiri atas wakil-wakil golongan dan tokoh-tokoh masyarakat adat, tokoh-tokoh agama, dan golongan perempuan. Lihat lJimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, Jakarta, PT. Bhuana Ilmu Populer, 2007, hal. 157
161
Kewenangan DPD hanya terbatas pada pengusulan dan pembahasan RUU yang terkait dengan otonom daerah sampai pada sidang tingkat I.
. Dalam hal ini, sebenarnya peran DPD sangat strategis, karena
dengan keberadaan DPD, pemerintah pusat sebenarnya memiliki partner kerja yang seimbang dalam hal penyelenggaraan hubungan pemerintah pusat dan daerah.
Tuntutan pembentukan DPD dapat dilihat sebagai salah satu usaha untuk menghasilkan pemerintahan yang lebih demokratis mengingat beragamnya kepentingan kondisi daerah-daerah di Indonesia. Indonesia adalah salah satu negara di dunia yang mempunyai tingkat heterogenitas (kemajuan) yang tinggi. Meskipun bukan merupakan satu-satunya syarat bagi tegaknya demokrasi, DPD dianggap sebagai lembaga yang dapat mewakili kepentingan daerah-daerah secara formal di tingkat pusat. Kehadiran lembaga ini telah membangkitkan ekspektasi atau harapan masyarakat di daerah bahwa kepentingan daerah dan masalah- masalah yang dihadapi dapat diangkat dan di perjuangkan di tingkat nasional.
UUD 1945 setelah amandemen ketiga menetapkan kewenangan konstiutsional DPD dalam Pasal 22D. Di tahun berikutnya diberlakukan UU No. 27 Tahun 2009 Tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD (UU MD3) dan UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Jika menyimak UU No. 27 Tahun 2009 maka fungsi maupun wewenang DPD hampir sama. Hanya saja, UU MD3 menguraikan dengan memberikan penjelasan secara
terpisah. Secara kelembagaan, fungsi DPD adalah sebagai berikut162
a. Pengajuan usul kepada DPR mengenai rancangan undang-undang yang
berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah.
:
b. Ikut dalam pembahasan rancangan undang-undang yang berkaitan
dengan otonomi daerha, hubungan pusat dan daerah, pembentukan,
162
King Faisal Sulaiman, SH, LLM, Sistem Bikameral dalam Spektrum Lembaga Parlemen Indonesia, Yogyakarta, UII Press, 2013, hal. 130.
pemekaran, dan penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah.
c. Pemberian pertimbangan kepada DPR atas rancangan undang-undang
tentang anggaran pendapatan dan belanja negara dan rancangan undang-undang yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama.
d. Pengawasan atas pelaksanaan undang-undang mengenai otonomi
daerah, pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah, hubungan pusat dan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, pelaksanaan APBN, pajak, pendidikan, dan agama.
Tugas dan kewenangan yang dimiliki oleh DPD antara lain 163
a. DPD dapat mengajukan kepada DPR rancangan UU yang berkaitan
dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah pembentukan serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dn sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah.
:
b. DPD ikut membahas rancangan undang-undang yang berkaitan dengan
otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan, pemerakan dan pembangunan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya.
163
Diatur dalam Pasal 224 No. 27 Tahun 2009 Tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD (UUD MD3). Purnomowati,Op. Cit., hal. 231.
c. Memberikan pertimbangan kepada DPR atas rancangan UU anggaran pendapatan dan belanja negara dan rancangan UU yang berkaitan dengan pajak, pendidikan dan agama.
d. Melakukan pengawasan atas pelaksanaan undang-undang mengenai
otonomi daerah, pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah, hubungan pusat dan daerah, pengelolaan sumber daya alam, dan sumber daya ekonomi lainnya, pelaksanaan APBN, pajak, pendidikan, dan agama
e. Menyampaikan hasil pengawasan atas pelaksanaan undang-undang
mengenai otonomi daerah, pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah, hubungan pusat dan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, pelaksanaan undang- undang APBN, pajak, pendidikan, dan agama kepada DPR sebagai bahan pertimbangan untuk ditindaklanjuti
f. Menerima hasil pemeriksaan atas keuangan negara dari BPK sebagai
bahan membuat pertimbangan kepada DPR tentang rancangan undang- undang yang berkaitan dengan APBN;
g. Memberikan pertimbangan kepada DPR dalam pemilihan anggota BPK.
h. Ikut serta dalam penyusunan program legislasi nasional yang berkaitan
dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah.
Untuk melaksanakan tugas dan wewenangnya, DPD mempunyai hak:164
a. Mengajukan rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi
daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah
b. Ikut membahas rancangan undang-undang yang berkaitan dengan
otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah
c. Memberikan pertimbangan kepada DPR dalam pembahasan rancangan
undang-undang tentang anggaran pendapatan dan belanja negara dan rancangan undang-undang yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama
d. Melakukan pengawasan atas pelaksanaan undang-undang mengenai
otonomi daerah, pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah, hubungan pusat dan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, pelaksanaan APBN, pajak, pendidikan, dan agama.
Selain hak yang dimiliki secara institusional, setiap anggota DPD memiliki hak individu yaitu hak bertanya, menyampaikan usul dan pendapat, hak memilih dan dipilih, hak membela diri, hak kekebalan (imunitas), hak protokoler, dan hak
164
dalam keuangan maupun administratif.165
Selama periode 2004-2009, DPD telah menghasilkan 16 Rancangan Undang-Undang, mengajukan pandangan dan pendapat terhadap 90 RUU, dan memberikan perimbangan atas 48 RUU yang berhubungan dengan anggaran maupun non-anggaran.
DPD merupakan lembaga baru hasil dari perubahan ketiga UUD 1945 yang dibentuk untuk memberi keseimbangan terhadap DPR dengan basis perwakilan daerah. Sebagai lembaga penyeimbang, kehadiran DPD diharapkan dapat mengawal pelaksanaan otonomi daerah dan mampu menjembatani kepentingan pusat dan daerah, serta memperjuangkan kesejahteraan daerah yang berkeadilan dan berkesetaraan.
Dengan demikian, gagasan membentuk DPD bertujuan untuk
meningkatkan derajat keterwakilan daerah. DPD diharapkan mampu
mengagregasi dan mengartikulasi kepentingan daerah dalam kebijakan dan regulasi pada tataran nasional. Artinya, kehadiran DPD sebagai kamar kedua di parlemen sangat penting dan strategis dalam perkembangan sistem ketatanegaraan Indonesia guna mewujudkan prinsip saling mengawasi dan mengimbangi.
166
Pada periode kedua tahun 2009-2014, 132 orang terpilih sebagai anggota DPD. Kinerja DPD peridoe kedua sampai dengan Desember 2010, DPD menghasilkan 50 produk keputusan yang terdiri atas RUU, pandangan pendapat, hasil pengawasan, dan pertimbangan DPD yang berhubungan dengan
anggaran.167
165
Sulaiman, Op. Cit., hal. 140.
166
Syamsuddin Haris, Partai, Pemilu, dan Parlemen, Jakarta, Yayasan Pustaka Obor Indonesia, 2014, hal. 221.
167
Intsiawati Ayu, S.H.,M.H., DPD sebagai Penyeimbang Lembaga Perwakilan di Indonesia:
Harapan dan Proyeksi,