BAB IV EVALUASI TERHADAP PERATURAN DAERAH
4.2 Evaluasi Terhadap Konsiderans
Berdasarkan Lampiran II Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan (UU 12/2011) ada beberapa hal yang diperhatikan dalam membuat konsiderans peraturan perundang-undangan termasuk peraturan daerah (perda), yaitu:
1. Angka 17 Lampiran II UU 12/2011, menyebutkan: Konsiderans diawali dengan kata Menimbang.
2. Angka 18 Lampiran II UU 12/2011, menyatakan: Konsiderans memuat uraian singkat mengenai pokok pikiran yang menjadi pertimbangan dan alasan pembentukan Peraturan Perundang–undangan.
3. Angka 19 Lampiran II UU 12/2011, menyatakan: Pokok pikiran pada konsiderans Undang–Undang, Peraturan Daerah Provinsi, atau Peraturan Daerah Kabupaten/Kota memuat unsur filosofis, sosiologis, dan yuridis yang menjadi pertimbangan dan alasan pembentukannya yang penulisannya ditempatkan secara berurutan dari filosofis, sosiologis, dan yuridis.
- Unsur filosofis menggambarkan bahwa peraturan yang dibentuk mempertimbangkan pandangan hidup, kesadaran, dan cita hukum yang meliputi suasana kebatinan serta falsafah bangsa Indonesia yang bersumber dari Pancasila dan Pembukaan UndangUndang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
- Unsur sosiologis menggambarkan bahwa peraturan yang dibentuk untuk memenuhi kebutuhan masyarakat dalam berbagai aspek.
1
Soerjono Soekanto, Faktor-faktor yang Mempengaruhi Penegakan Hukum, Penerbit Rajawali Pers, Jakarta, 2002, halaman 5.
- Unsur yuridis menggambarkan bahwa peraturan yang dibentuk untuk mengatasi permasalahan hukum atau mengisi kekosongan hukum dengan mempertimbangkan aturan yang telah ada, yang akan diubah, atau yang akan dicabut guna menjamin kepastian hukum dan rasa keadilan masyarakat.
4. Angka 20 Lampiran II UU 12/2011, menyatakan: Pokok pikiran yang hanya menyatakan bahwa Peraturan Perundangundangan dianggap perlu untuk dibentuk adalah kurang tepat karena tidak mencerminkan pertimbangan dan alasan dibentuknya Peraturan Perundang–undangan tersebut.
5. Angka 21 Lampiran II UU 12/2011, menyatakan: Jika konsiderans memuat lebih dari satu pokok pikiran, setiap pokok pikiran dirumuskan dalam rangkaian kalimat yang merupakan kesatuan pengertian.
Selanjutnya, angka 27 Lampiran II UU 12/2011, menyebutkan: “Konsiderans Peraturan Daerah cukup memuat satu pertimbangan yang berisi uraian ringkas mengenai perlunya melaksanakan ketentuan pasal atau beberapa pasal dari Undang–Undang atau Peraturan Pemerintah yang memerintahkan pembentukan Peraturan Daerah tersebut dengan menunjuk pasal atau beberapa pasal dari Undang–Undang atau Peraturan Pemerintah yang memerintahkan pembentukannya”.
Dari ketentuan di atas dapat ditarik kesimpulan bahwa ada 2 (dua) model pembuatan Konsiderans Peraturan Daerah, yaitu: Pertama; Peraturan Daerah yang dibentuk bukan dalam rangka melaksanakan perintah secara langsung dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, maka Konsideransnya harus memuat 3 (tiga) unsur di atas secara eksplisit, yaitu: unsur filosofis, sosiologis, dan yuridis. Peraturan Daerah jenis ini adalah Peraturan Daerah yang materi muatannya adalah merupakan wewenang daerah berdasarkan pembagian wewenang yang menjadi urusan otonomi daerah (pembagian wewenang konkuren). Kedua; Peraturan Daerah yang dibentuk karena untuk melaksanakan perintah secara langsung dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, maka Konsisderansnya cukup hanya 1 (satu) sebagaimana yang dimaksud oleh ketentuan Anga 27 Lampiran II UU 12/2011 di atas.
Kosiderans dari Peraturan Daerah Daerah Istimewa Yogyakarta Nomor 2 Tahun 2013 tentang Pengelolaan Air Limbah Domestik (Perda 2/2013) adalah sebagai berikut: a. bahwa lingkungan hidup yang baik dan sehat, serta untuk memperoleh
derajat kesehatan yang optimal merupakan hak konstitusional warga negara yang dijamin dalam Undang-Undang Dasar 1945, sehingga menjadi kewajiban bagi Pemerintah Daerah untuk menetapkan kebijakan daerah mengenai upaya
kesehatan dan kebijakan pengelolaan lingkungan hidup;
b. bahwa peningkatan volume air limbah domestik yang dibuang di lingkungan Daerah Istimewa Yogyakarta berdampak pencemaran dan/atau kerusakan lingkungan, yang dapat menurunkan derajat kesehatan dan produktifitas kegiatan manusia;
c. bahwa pengelolaan air limbah domestik merupakan urusan pemerintah daerah sehingga perlu dilakukan secara sinergi, berkelanjutan dan profesional antara Pemerintah Daerah dengan Pemerintah Kabupaten/Kota dengan peraturan daerah;
d. bahwa berdasarkan pertimbangan sebagaimana dimaksud dalam huruf a, huruf b, dan huruf c perlu menetapkan Peraturan Daerah tentang Pengelolaan Air limbah Domestik.
Apabila kebijakan yang dipilih adalah perubahan dalam arti penyempurnaan bukan pencabutan dan menggantikannya dengan yang baru, maka pada Judul (nama) peraturan perundang-undangan yang diubah menurut Angka 6 Lampiran II UU 12/2011 adalah “Pada nama Peraturan Perundang–undangan perubahan ditambahkan frasa perubahan atas di depan judul Peraturan Perundang-undangan yang diubah”. Dengan demikian Judul dari peraturan daerahnya menjadi: “Peraturan Daerah Daerah Istimewa Yogyakarta Nomor.... Tahun... tentang Perubahan Atas Peraturan Daerah Daerah Istimewa Yogyakarta Nomor 2 Tahun 2013 tentang Pengelolaan Air Limbah Domestik”. Sedangkan berkaitan dengan Konsideransnya haruslah mencantumkan alasan dilakukannya perubahan yang dalam konteks ini berkaitan dengan adanya perubahan Dasar Hukum, khususnya Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah dari UU 32/2004 dicabut dan diberlakukannya UU 23/2014 yang membawa konsekuensi pembagian kewenangan antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi, dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota termasuk di bidang pengelolaan lingkungan hidup.
Menurut Pasal 13 ayat (1) huruf J UU 32/2004 bahwa salah satu dari urusan wajib Pemerintah Daerah Provinsi adalah “pengendalian lingkungan hidup”. Selanjutnya dalam Lampiran Peraturan Pemerintah No mor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi, dan Pemerintah Kabupaten/Kota (PP 38/2007), khususnya padada huruf H di bidang Lingkungan Hidup, secara tegas disebutkan wewenang Pemerintah Daerah Provinsi pada Sub bab Pengendalian Dampak Lingkungan dan pada Sub-sub Bidang Pengelolaan Kualitas Air dan Pengendalian Pencemaran Air, sebagai berikut:
2. Penetapan kelas air pada sumber air skala provinsi.
3. Koordinasi pemantauan kualitas air pada sumber air skala provinsi. 4. Penetapan pengendalian pencemaran air pada sumber air skala provinsi. 5. Pengawasan pelaksanaan pengendalian pencemaran air skala provinsi.
6. Penetapan baku mutu air lebih ketat dan/atau penambahan parameter dari kriteria mutu air skala provinsi.
7. Penerapan paksaan pemerintahan atau uang paksa terhadap pelaksanaan penanggulangan pencemaran air skala provinsi pada keadaan darurat dan/atau keadaan yang tidak terduga lainnya skala provinsi.
8. Pengaturan pengelolaan kualitas air dan pengendalian pencemaran air skala provinsi.
9. Penetapan baku mutu air limbah untuk berbagai kegiatan sama atau lebih ketat dari pemerintah.
10. Pembinaan, pengawasan dan evaluasi pelaksanaan pemberian izin pembuangan limbah cair lintas kabupaten/kota.
Sedangkan di dalam Huruf K Lampiran UU 23/2014 disebutkan secara tegas bahwa kewenangan Pemerintah Daerah Provinsi di bidang lingkungan hidup yang terkait dengan pengelolaan lingkungan dan limbah B3 adalah sebagai berikut:
1. Sub Bidang Pengendalian Pencemaran dan/atau Kerusakan Lingkungan Hidup: Pencegahan, penanggulangan dan pemulihan pencemaran dan/atau kerusakan lingkungan hidup lintas daerah kabupaten/kota dalam 1 (satu) daerah provinsi. 2. Sub Bidang Bahan Berbahaya dan Beracun (B3) dan Limbah Bahan Berbahaya
dan Beracun (Limbah B3): Pengumpulan limbah B3 lintas daerah kabupaten/kota dalam 1 (satu) daerah provinsi.
Dari perbandingan kewenangan Pemerintah Daerah Provinsi di bidang lingkungan hidup yang diatur dalam UU 32/20104 jo PP 38/2007 dan UU 23/2014, nampak jelas bahwa UU 23/2014 memberikan kewenangan yang lebih bersifat umum dibanding dengan kewenangan yang diberikan oleh UU 32/2004 jo PP 38/2007. Oleh karena itu, ditinjau dari perubahan atas UU Pemerintahan Daerah dari UU 32/2004 ke UU 23/2014, maka secara substansial apabila hendak dilakukan perubahan terhadap Peraturan Daerah Daerah Istimewa Yogyakarta Nomor 2 Tahun 2013 tentang Pengelolaan Air Limbah Domestik, dapat dikatakan tidak begitu signifikan. Apalagi dikaitkan dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup (UU 32/2009) yang masih berlaku belum mengalami perubahan di masa berlakunya 2 (dua) UU tentang Pemerintahan Daerah iru. Dengan
kata lain, kewenangan Pemerintah Daerah Provinsi di bidang pengelolaan lingkungan hidup tidak mengalami perubahan, meskipun UU Pemerintahan Daerah telah mengalami perubahan.
Meskipun, perubahan UU Pemerintahan Daerah tidak signifikan untuk dilakukannya perubahan terhadap Perda 2/2013, namun pada tahun 2014 telah dikeluarkan Peraturan Menteri Lingkungan Hidup Nomor 5 Tahun 2014 tentang Baku Mutu Air Limbah (Permen LH 5/2014). Dalam Pasal 1 angka 30 Permen LH 5/2014 disebutkan pengertian air limbah domestik adalah: “Air limbah domestik adalah air limbah yang berasal dari usaha dan/atau kegiatan pemukiman, rumah makan, perkantoran, perniagaan, apartemen dan asrama”. Pengertian ini sangat jauh berbeda dengan yang diatur dalam Pasal 1 angka 1 Perda 2/2013 yang menyebutkan bahwa: “Air limbah domestik adalah air limbah bukan limbah bahan berbahaya dan beracun berupa buangan jamban, buangan mandi dan cuci, serta buangan hasil usaha kegiatan rumah tangga dan kawasan permukiman, rumah makan (restoran), perkantoran, perniagaan, hotel, apartemen dan asrama”.
Dengan adanya Permen LH 5/2014, perubahan terhadap Perda 2/2013 menjadi cukup signifikan, karena banyak hal-hal yang berkaitan dengan materi muatannya harus disesuaikan dengan Permen LH 5/2014 tersebut. Apabila tidak dilakukan perubahan, maka akan terjadi disharmonis yang potensial terjadi “conflict of law” antara Perda 2/2013 dengan Permen LH 5/2014. Apabila hal itu terjadi, maka berlaku asas hukum
“lex superior derogat legi inferiori” (peraturan perundang-undangan yang hierarkinya
lebih tinggi mengenyampingkan keberlakuan peraturan perundang-undangan yang
2
lebih rendah hierarkinya. Berdasarkan ketentuan Pasal 7 ayat (1) jo Pasal 8 ayat (1) dan Pasal 8 ayat (2) UU 12/2011, hierarki Permen lebih tinggi dari Perda. Meskipun Permen tidak tercantum dalam hierarki peraturan perundang-undangan sebagaimana yang dimaksud dalam Pasal 7 ayat (1) UU 12/2011. Namun, berdasarkan Pasal 8 UU 12/2011 adalah suatu peraturan perundang-undangan yang mengikat sepanjang dibentuk oleh pejabat yang berwenang atau perintah dari peraturan perundang-undangan yang hierarkinya lebih tinggi. Pada umumnya Permen dibentuk dalam rangka untuk melaksanakan perintah PP (Peraturan Pemerintah) atau bahkan UU. Oleh karena itu, kekuatan hukum mengikat Permen adalah sama dengan kekuatan hukum mengikat dari peraturan perundang-undangan yang memerintahkan pementukannya.
2
Bagir Manan, Hukum Positif Indonesia (Satu Kajian Teoritik), Penerbit Fakultas Hukum UII, Yogyakarta, 2004, halaman 56 – 57.