2.1. Tinjauan Pustaka
2.1.3. Formulasi Kebijakan Publik
Dalam dunia kebijakan publik, perumusan kebijakan merupakan bagian dari tahap pra penetapan (politicus decision) kebijakan. Proses tersebut ini termasuk membuat identifikasi dari serangkaian alternatif kebijakan publik mengatasi masalah sosial-ekonomi, dan proses seleksi, dengan mempersempit rangkaian tersebut solusi dalam persiapan untuk solusi kebijakan akhir untuk tahap berikutnya (Phu Hai:2014:3).
Cochran dan Malone (1996), menyatakan bahwa perumusan kebijakan adalah suatu upaya yang dilaksanakan dengan tujuan untuk mengatasi masalah, dan tujuan prioritas, pemilihan pilihan solusi untuk pencapaian tujuan kebijakan, analisis manfaat biaya, negatif dan eksternalitas positif dikaitkan dengan setiap alternatif.
Tahapan ini dimasukkan ke dalam siklus kebijakan yang sekarang populer di negara berkembang.
Salah satu cara paling umum untuk memahami proses perumusan kebijakan adalah dengan memecahnya menjadi langkah atau tugas konstituen (Thomas:2001;
Wolman:1981:Wu et al:2010). Yang pertama disebut karakterisasi masalah, mencatat bahwa masalah dapat diperdebatkan, subjektif atau dibangun secara sosial dan dapat berubah seiring waktu sebagai respons terhadap nilai-nilai masyarakat (Thomas 2001: 216-217; Wolman:1981: 437). Kedua, dimensi masalah yang berbeda kemudian dievaluasi untuk menentukan penyebab dan luasnya. Konflik politik terjadi ketika aktor yang berbeda berusaha untuk membagi kesalahan, mengurangi keterlibatan mereka yang dirasakan atau membentuk tanggapan kebijakan selanjutnya yang sejalan dengan kepentingan mereka. Ketiga, langkah-langkah pencapaian tujuan (Wolman 1981: 438) juga dapat melibatkan ketidaksepakatan, tetapi begitu tujuan ditetapkan, sebagai langkah keempat, pilihan kebijakan tertentu dapat dinilai dan rekomendasi dibuat untuk rancangan kebijakan. (Howlett 2011: 31).
Sebelum penerapan kebijakan akhir, Thomas menjalani langkah kelima yaitu desain.
Setelah tujuan yang ditentukan, berbagai cara tersedia untuk dipilih dari kotak alat, termasuk peraturan; instrumen berbasis pasar; pendekatan sukarela dan tindakan informasional (Jordan et al. 2013), dan langkah ini juga dapat menjadi sangat diperdebatkan antara aktor yang berbeda. Salah satu cara untuk menghilangkan konflik distribusi di seluruh proses perumusan adalah untuk terlibat dalam apa yang disebut Thomas (2001: 218) dengan istilah membangun konsensus atau 'konsolidasi', di mana kesepakatan dicari antara berbagai perumus kebijakan dan pengelompokan klien mereka.
Dengan demikian, pengertian perumusan kebijakan menyangkut suatu proses yang terdiri dari sejumlah langkahlangkah. Ripley (1985) menjelaskan beberapa langkah dalam kebijakan publik, yaitu:
1. Agenda setting
2. Formulation and legitimination 3. Program Implementations
4. Evaluation of implementation, performance, and impacts 5. Decisions about the future of the policy and program
Rincian dari setiap langkah tersebut dapat dilihat dalam Gambar berikut.
Gambar 2.1. Langkah-langkah Pengambilan Kebijakan
(Sumber : Randall B. Ripley. 1985)
Dengan demikian, berdasarkan pendapat Ripley tersebut, ruang-lingkup Formulasi Kebijakan Publik lebih menekankan pada tahapan: Agenda Setting,
Agenda Pemerintah, Formulasi dan legitimasi, serta pengambilan dan pengumuman kebijakan untuk mencapai sasaran seperti apa yang telah dijelaskan di atas.
Dalam sub-sistem kebijakan (Howlett dan Ramesh, 2003:21), para aktor dan institusi ada hubungan timbal balik. Aktor negara termasuk: pejabat terpilih, pejabat yang ditunjuk, pelaku usaha, buruh, masyarakat, dan lembaga penelitian, partai politik, massa media, kelompok kepentingan (Howlett dan Ramesh, 2003:65-84).
Dalam memeriksa peran aktor di negara berkembang. Dari berbagai kasus dan sektor, terlihat adanya perbedaan peran dan motivasi dan partisipasi dalam analisis wacana masyarakat sedangkan negara dan bisnis sering menjaga peran dominan mereka dalam proses kebijakan.
Di negara berkembang, partisipasi aktor masyarakat sipil dilaksanakan secara kolektif, untuk partisipasi warga secara langsung dalam perumusan kebijakan bergantung pada ruang kelembagaan di mana mereka memiliki peran yang lemah pada negara berkembang. Banyak pemimpin politik, pembuat kebijakan dan peneliti percaya bahwa bentuk-bentuk seperti itu yaitu partisipasi warga secara langsung dapat membantu mendemokratisasi dan merasionalisasi negara, serta menyediakan populasi yang termarginalkan secara politik dalam kebijakan (Peter P. Houtzager, Adrián Gurza Lavalle dan Arnab Acharya, 2003). Desain kelembagaan pembuatan kebijakan partisipatif ruang memiliki dampak signifikan pada siapa yang berpartisipasi, dan dampak ini berbeda-beda menurut jenisnya aktor masyarakat sipil sementara tidak ada bukti bahwa "kekayaan" aktor kolektif mempengaruhi partisipasi (ibid, 32). Bahkan, ada kecenderungan semakin dikenalnya regulasi yang tidak eksklusif domain negara di negara berkembang dengan rezim demokrasi. Regulasi
kapasitas aktor non-pemerintah semakin diakui dan terkadang dikooptasi oleh negara. Berbagai pelaku ekonomi dan masyarakat sipil berkontribusi pada pengumpulan informasi, pengaturan standar dan aspek modifikasi perilaku peraturan kontrol (Hai Do, 2014:7).
Bila kita cermati dengan baik faktor-faktor dan nilai-nilai yang mempengaruhi perumusan kebijakan, maka terlihat bahwa ada sejumlah Stakeholder dengan persepsi dan asumsi yang berbeda-beda, dan sejumlah faktor environment yang memperngaruhinya. Karena itu ada berbagai pertimbangan dan kriteria yang harus dipenuhi agar suatu masalah dapat dicarikan solusinya. Dalam hal ini ada berbagai langkah dalam perumusan suatu kebijakan publik, yaitu perumusan masalah, penyusunan agenda pemerintah perumusan usulan kebijakan publik, dan pengesahan kebijakan publik.
Untuk itu dibutuhkan suatu pendekatan atau metode yang dapat digunakan dalam merumuskan sebuah kebijakan publik agar dapat ditekan kesalahan menjadi sekecil mungkin. Metode dimaksud adalah metode analisis kebijakan (analisis kebijakan publik dilihat sebagai suatu pendekatan dalam perumusan kebijakan publik. Seperti dikatakan W.N.Dunn dalam (Sadhana: 2011 : 111) bahwa :
Analisis kebijakan dilakukan untuk menciptakan secara kritis, menilai dan mengkomunikasikan pengetahuan yang relevan dengan kebijakan dalam satu atau lebih tahap proses pembuatan kebijakan.
Kemudian Dunn (2000) merumuskan 5 metode analisis kebijakan yang sangat membantu kita dalam memformulasikan kebijakan publik. Kelima metode dimaksud adalah :
a. Perumusan Masalah (problem structuring);
b. Peramalan (forecasting);
c. Rekomendasi (recommendation);
d. Pemantauan (monitoring);
e. Evaluasi (evaluation)
Perumusan masalah, peramalan dan rekomendasi merupakan metode yang digunakan sebelum (ex ante) kebijakan diadopsi dan diimplementasikan, sedangkan metode monitoring dan evaluasi digunakan setelah (ex post) kebijakan diadopsi dan diimplementasikan.
Tahap formulasi kebijakan (policy formulation) ini merupakan tahapan yang sangat penting untuk menentukan tahapan berikutnya pada proses kebijakan publik.
Manakala proses formulasi tidak dilakukan secara tepat dan komprehensif, hasil kebijakan yang diformulasikan tidak akan bisa mencapai tataran optimal. Artinya, bisa jadi kebijakan tadi akan sulit diimplementasikan, bahkan bisa jadi tidak bisa diimplementasikan (unimplementable). Akibatnya, apa yang menjadi tujuan dan sasaran kebijakan sulit dicapai sehingga masalah publik yang mengemuka di masyarakat juga tidak bisa dipecahkan. Bukankah kebijakan publik dibuat hakikatnya untuk memecahkan masalah publik yang mengemuka di masyarakat.
Oleh karena itu, pada tahap ini perlu dilakukan analisis secara komprehensif agar diperoleh kebijakan publik yang betul-betul bisa diimplementasikan, dapat mencapai apa yang menjadi tujuan dan sasarannya, dan mampu memcahkan masalah publik yang mengemuka di masyarakat.
Sementara itu menurut Winarno (2012:122-126), terdapat beberapa tahapan dalam perumusan kebijakan yaitu: