Negara merupakan organisasi tertinggi di antara satu kelompok atau beberapa kelompok masyarakat yang mempunyai cita-cita untuk bersatu hidup di dalam daerah tertentu, dan mempunyai pemerintahan yang
berdaulat.51 Mengenai tugas negara dibagi menjadi tiga kelompok:52
Pertama, negara harus memberikan perlindungan kepada penduduk dalam
wilayah tertentu. Kedua, negara mendukung atau langsung menyediakan
berbagai pelayanan kehidupan masyarakat di bidang sosial, ekonomi, dan
kebudayaan. Ketiga, negara menjadi wasit yang tidak memihak antara
pihak-pihak yang berkonflik dalam masyarakat serta menyediakan suatu sistem yudisial yang menjamin keadilan dasar dalam hubungan kemasyarakatan. Tugas negara menurut faham modern sekarang ini (dalam suatu Negara
Kesejahteraan atau Social Service State), adalah menyelenggarakan
kepentingan umum untuk memberikan kemakmuran dan kesejahteraan yang
sebesar-besarnya berdasarkan keadilan dalam suatu Negara Hukum.53
50
O. Notohamidjojo, Op. cit., hal. 89.
51 Moh Mahfud MD, Dasar dan Struktur Ketatanegaraan Indonesia (Edisi Revisi), Penerbit Renaka Cipta, Jakarta, 2000, hal 64.
52 Y. Sri Pudyatmoko, Perizinan, Problem dan Upaya Pembenahan, PT. Gramedia Widiarsana Indonesia, Jakarta, 2009, hal.1.
53 Amrah Muslimin, Beberapa Asas dan Pengertian Pokok Tentang Administrasi dan Hukum Administrasi, Alumni, Bandung, 1985, hal. 110.
Keadilan sosial yang berakibat kepada kesejahteraan umum adalah cita-cita setiap negara, demikian halnya Negara Indonesia, hal ini tercermin dalam cita-cita luhur dan tujuan negara Indonesia dalam pembukaan UUD 1945, yang berbunyi :
“Berkat rahmat Allah Maha Kuasa dan dengan didorongkan atas
keinginan luhur supaya berperikehidupan kebangsaan yang bebas, merdeka, bersatu, berdaulat, adil dan makmur maka rakyat Indonesia
menyatakan kemerdekaannya …dan membentuk pemerintah negara
Indonesia untuk melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh
tumpah darah Indonesia, memajukan kesejahteraan umum,
mencerdaskan kehidupan bangsa serta ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi, dan
keadilan sosial.”
Indonesia sebagai negara hukum (Rechtsstaat) pada prinsipnya
bertujuan untuk mewujudkan keadilan sosial. Hukum dan cita hukum (Rechtidee) sebagai perwujudan budaya. Perwujudan budaya dan peradaban manusia tegak berkat sistem hukum, tujuan hukum dan cita hukum (Rechtidee) ditegakkan dalam keadilan yang menampilkan citra moral dan kebajikan adalah fenomena budaya dan peradaban. Manusia senantiasa berjuang menuntut dan membela kebenaran, kebaikan, kebajikan menjadi cita dan citra moral kemanusiaan dan citra moral pribadi manusia. Keadilan
senantiasa terpadu dengan asas kepastian hukum (Rechtssicherkeit) dan
kedayagunaan hukum (Zeweckmassigkeit). Tiap makna dan jenis keadilan
merujuk nilai dan tujuan apa dan bagaimana keadilan komutatif, distributif maupun keadilan protektif demi terwujudnya kesejahteraan lahir dan batin
warga negara, yang pada hakikatnya demi harkat dan martabat manusia. Hukum dan keadilan sungguh-sungguh merupakan dunia dari trans empirical setiap pribadi manusia.
Dalam mencapai tujuan dari negara dan menjalankan negara, dilaksanakan oleh pemerintah. Mengenai pemerintah, terdapat dua pengertian, yaitu pemerintah dalam arti luas dan pemerintah dalam arti
sempit. Pemerintah dalam arti luas (regering) adalah pelaksanaan tugas
seluruh badan-badan, lembaga-lembaga dan petugas-petugas yang diserahi
wewenang mencapai tujuan Negara.54 Sedangkan, pemerintah dalam arti
sempit (bestuur) mencakup organisasi fungsi-fungsi yang menjalankan tugas
pemerintahan.55
Dalam konteks berbangsa dan bernegara, keadilan merupakan hak mutlak bagi setiap warga negara. Pemerintah harus mampu menegakkan keadilan bagi setiap warga negaranya. Keadilan tersebut harus menyangkut semua aspek kehidupan, baik keadilan hukum, politik, maupun kesejahteraan
ekonomi.56 Pengendalian dan pengorganisasian fungsi negara mengusahakan
kesejahteraan dan kemakmuran rakyat tersebut dilakukan dengan perantaraan pemerintah beserta segala alat-alat perlengkapannya. Sebab dalam kenyataannya, pihak atau organ yang meyelenggarakan kekuasaan negara
54 Kuntjoro Purbopranoto, Perkembangan Hukum Administrasi Indonesia , Binacipta, Bandung, 1981, hal.1.
55 Ibid.
adalah pemerintah, baik dalam arti sempit—lembaga eksekutif—maupun dalam arti luas, meliputi seluruh badan kenegaraan yang terdapat di dalam
Negara—hal ini merupakan fungsi pemerintah sebagai administrasi negara.
Administrasi (Negara) adalah badan atau jabatan dalam lapangan kekuasaan eksekutif yang mempunyai kekuasaan mandiri berdasarkan hukum untuk melakukan tindakan-tindakan pemerintahan baik di lapangan pengaturan,
maupun penyelenggaraan administrasi negara.57 Keterlibatan pemerintah
yang sedemikian luas dalam tugas Negara ini menempatkan dirinya sebagai servis publik, yakni menyelenggarakan dan mengupayakan suatu keadilan
dan kesejahteraan sosial bagi seluruh masyarakatnya.58
Dalam mewujudkan keadilan sosial, kekuasaan dan atau kewenangan pemerintah ditetapkan secara umum dalam Undang-undang Dasar, sedangkan kekuasaan dan atau kewenangan pemerintah daerah termasuk dalam pembentukan produk hukum ditetapkan oleh lembaga pembuatan
undang-undang di tingkat pusat.59 Negara Indonesia adalah negara yang
berbentuk kesatuan (unitary state). Kekuasaan asal berada di pemerintah
pusat, namun kewenangan (authorithy) pemerintah pusat ditentukan
batas-batasnya dalam UUD dan Undang-undang, sedangkan kewenangan yang tidak disebutkan dalam UUD dan Undang-undang ditentukan sebagai
57
Ibid, hal.29. 58 Ibid.
kewenangan yang dimiliki oleh pemerintah daerah.60 Asas pemerintahan daerah ditegaskan di dalam Pasal 18 Ayat (2) bahwa pemerintahan daerah propinsi dan daerah kabupaten/kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan. Oleh sebab itu secara universal asas pemerintahan daerah mencakup 3 (tiga) asas penting
yaitu:61
1. Asas desentralisasi.
2. Asas dekonsentarsi.
3. Tugas pembantuan.
Pemerintah pusat sebagai pihak yang melimpahkan wewenang tetap bertanggungjawab terhadap pelaksanaan urusan yang telah dilimpahkan. Penyelenggaraan asas desentralisasi dan dekonsentralisasi dilaksanakan di propinsi. Desentralisasi menggambarkan pengalihan tugas operasional ke pemerintahan lokal dan juga menggambarkan pendelegasian atau devolusi kewenangan pembuatan keputusan kepada pemerintah yang tingkatannya
lebih rendah.62 Dengan kata lain desentralisasi merupakan pelaksanaan
60 Jimly Asshiddiqie, Pengantar Pemikiran UUD Negara Kesatuan RI, The Habibie Centre, Jakarta, 2001, hal. 28.
61
Sarundajang, Arus Balik Kekuasaan Pusat ke Daerah, Sinar Harapan, Jakarta, 2000, hal 32.
pembagian kewenangan antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah
dalam negara kesatuan dalam rangka otonomi daerah.63
Di dalam Undang Undang 32 Tahun 2004, pada Pasal 1 Angka 6 pengertian daerah otonom adalah kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas-batas wilayah yang berwenang mengatur dan mengurus
urusan pemerintahan dalam Sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia”. Pembentukan daerah otonom merupakan “perintah” (amanat) konstitusi.
Daerah otonom tersebut pada dasarnya merupakan satu kesatuan wilayah sebagai kesatuan masyarakat yang mempunyai ikatan serta mempunyai kewenangan untuk mengurus kepentingan dengan tetap berada dalam ikatan
Negara Kesatuan Republik Indonesia.64 Daerah otonom dibangun melalui
perangkat substansi (kaidah) hukum, yang memiliki kewenangan “otonomi”.
Penguatan otonomi menciptakan keseimbangan antara penyerahan dan pelimpahan kewenangan kepada pemerintah daerah dan menjaga keutuhan NKRI.
Dalam penjelasan umum Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 dikemukakan bahwa pemerintah daerah berwenang untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas
pembantuan.65 Pemberian otonomi luas kepada daerah diarahkan untuk
63 Mustamin Dg Matutu, dkk, Mandat, Delegasi, Atribusi dan Implementasinya di Indonesia, UIII Press, Yogyakarta, 2004, hal. 35-36.
64 Lihat Penjelasan Umum UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. 65 Ibid.
mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan pelayanan, pemberdayaan dan peran serta masyarakat dan daerah diharapkan mampu meningkatkan daya saing dengan memperhatikan prinsip demokrasi, pemerataan, keadilan, keistimewaan dan kekhususan serta potensi dan keanekaragaman daerah dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Prinsip otonomi daerah menggunakan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam arti daerah diberikan kewenangan mengurus dan mengatur semua urusan pemerintahan, di luar yang menjadi urusan Pemerintah yang ditetapkan dalam Undang-Undang ini. Daerah memiliki kewenangan membuat kebijakan daerah berupa peraturan-peraturan untuk memberi pelayanan, peningkatan peran serta, prakarsa, dan pemberdayaan masyarakat
yang bertujuan pada peningkatan kesejahteraan rakyat—yang berakibat pada
keadilan sosial.
Sejalan dengan prinsip tersebut dilaksanakan pula prinsip otonomi yang nyata dimana urusan pemerintahan dilaksanakan berdasarkan tugas, wewenang, dan kewajiban yang senyatanya telah ada dan berpotensi untuk tumbuh, hidup dan berkembang sesuai dengan potensi dan kekhasan
daerah.66 Hal senada diungkapkan oleh Hatta67 bahwa dasar kedaulatan
rakyat adalah hak rakyat untuk menentukan nasibnya, yang tidak hanya ada
66 Penjelasan Umum angka 1 huruf b.UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.
67 Mohammad Hatta, Ke Arah Indonesia Merdeka Kumpulan Karangan Jilid I, Bulan Bintang, Jakarta, 1976, hal. 103.
pada pucuk pemerintah negeri, melainkan juga pada setiap tempat (daerah). Tiap-tiap golongan atau bagian rakyat mendapat otonomi (membuat dan
menjalankan peraturan sendiri) dan zelfbestuur (menjalankan peraturan yang
dibuat oleh dewan yang lebih tinggi). Hal ini menjadi penting karena keperluan tiap tempat dalam satu negeri tidak sama, melainkan berbeda-beda.
Dengan demikian isi dan jenis otonomi bagi setiap daerah tidak selalu sama dengan daerah lainnya. Adapun yang dimaksud dengan otonomi yang bertanggung jawab menurut Undang-undang Pemerintahan Daerah 2004 adalah otonomi yang dalam penyelenggaraannya harus benar-benar sejalan dengan tujuan dan maksud pemberian otonomi, yang pada dasarnya untuk memberdayakan daerah termasuk meningkatkan kesejahteraan rakyat yang merupakan bagian utama dari tujuan nasional. Seiring dengan prinsip itu penyelenggaraan otonomi daerah harus selalu berorientasi pada peningkatan kesejahteraan masyarakat dengan selalu memperhatikan kepentingan dan aspirasi yang tumbuh dalam masyarakat. Selain itu penyelenggaraan otonomi daerah, juga harus menjamin keserasian hubungan antara Daerah dengan Daerah lainnya, artinya mampu membangun kerjasama antar Daerah untuk meningkatkan kesejahteraan bersama dan mencegah ketimpangan antar Daerah.
Hal yang tidak kalah pentingnya bahwa otonomi daerah juga harus mampu menjamin hubungan yang serasi antar Daerah dengan Pemerintah, artinya harus mampu memelihara dan menjaga keutuhan wilayah Negara dan tetap tegaknya Negara Kesatuan Republik Indonesia dalam rangka mewujudkan tujuan Negara. Kewenangan daerah otonom secara jelas disebutkan dalam Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004 yaitu:
“Kewenangan Daerah mencakup kewenangan dalam seluruh bidang
pemerintahan, kecuali kewenangan dalam bidang politik luar negeri, pertahanan keamanan, peradilan, moneter dan fiskal, agama serta
kewenangan bidang lain”.68
Memperhatikan kewenangan yang telah dikemukakan, maka dapat diketahui bahwa terdapat sejumlah kewenangan di bidang pemerintahan yang tidak diserahkan kepada daerah, sehingga kewenangan tersebut tetap menjadi wewenang pemerintah pusat dalam wujud dekonsentrasi dan tugas
pembantuan. Inti otonomi daerah adalah demokratisasi dan pemberdayaan.69
Sebagai demokratisasi berarti ada keserasian antara pusat, daerah dan daerah mempunyai kewenangan untuk mengatur dan mengurus kepentingan, kebutuhan dan aspirasi masyarakatnya. Aspirasi dan kepentingan daerah mendapat perhatian dalam setiap pengambilan kebijakan oleh pusat,
68 Lihat Pasal 10 ayat (3) UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. 69
Wahidudin Adam, Permasalahan Hukum yang berkaitan dengan Peraturan Daerah, disampaikan pada Pelatihan Teknis Perancang Peraturan Perundang-undangan Tahun 2008, Departemen Hukum dan HAM RI, Jakarta, tanggal 17 Desember 2008, hal. 3.
sedangkan otonomi daerah pemberdayaan daerah merupakan suatu proses pembelajaran dan penguatan bagi daerah untuk mengatur, mengurus dan mengelola kepentingan dan aspirasi masyarakat sendiri. Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004 memberikan kewenangan yang luas, nyata, dan bertanggungjawab kepada daerah sehingga daerah diberikan peluang untuk mengatur dan melaksanakan kewenangannya atas prakarsa sendiri dengan memperhatikan kepentingan masyarakat setempat dan potensi daerahnya. Kewenangan ini merupakan upaya untuk membatasi kewenangan Pemerintah dan kewenangan Propinsi sebagai daerah otonom, karena Pemerintah dalam hal ini pemerintah pusat dan pemerintah Propinsi hanya diberi kewenangan meliputi perencanaan, pelaksanaan, pengawasan, pengendalian, dan evaluasi pada semua aspek pemerintahan.
Selain itu, dalam Pasal 33 ayat 3 UUD 1945 yang intinyamenyatakan bahwa hak menguasai negara terhadap pengelolaan kekayaan sunber daya alam itu harus benar-benar ditujukan bagi kemakmuran rakyat, pernyataan pasal ini sudah menggarisbawahipemerintah bahwa tidak satupun alasan dari pemerintah untuk tidak melaksanakan pasal tersebut secara konsekuen. Di
dalam merealisasikan fungsi pemerintah mewujudkan kesejahteraan sosial
atau keadilan sosial tersebut, administrasi negara harus selalu berpegang
pada asas legalitas sebagai salah satu asas penting negara hukum. Asas the
harus berdasarkan wewenang sesuai dengan peraturan perundang-undangan
yang berlaku yang diperoleh melalui kewenangan atribusi.70 Setiap tindakan
badan/pejabat tata usaha negara tidak boleh bertentangan dengan hukum
(onrechtmatige overheidsdaad), sewenang-wenang (wellekeur/abus de droit)
danmenyalahgunakan wewenang (detournement de pouvoir).
Sehubungan dengan mewujudkan keadilan sosial, baik Pemerintah
Pusat maupun Pemerintah Daerah di dalam menjalankan fungsinya yang
secara normatifdituangkan melalui penetapan berbagai produk hukum yang
bersifat penetapan, menurut Sjachran Basah ada beberapa persyaratan yang
perludiperhatikan, yakni :71
a. memenuhi asas legalitas (wetmatige) dan asas yuridis (rechtmatige)
b. tidak menyalahi atau menyimpang dari ketaatasasan hierarkhi peraturan
perundang-undangan;
c. tidak melanggar hak dan kewajiban asasi warga masyarakat;
d. diterapkan dalam rangka mendukung (memperlancar) upaya
mewujudkan atau merealisasi kesejahteraan umum.
70
Kewenangan atribusi adalah bentuk kewenangan yang didasarkan atau diberikan oleh UUD atau Undang-Undang kepada suatu lembaga negara/pemerintahan. Kewenangan tersebut terus menerus dan dapat dilaksanakan atas prakarsa sendiri setiap waktu diperlukan, sesuai dengan batas-batas yang diberikan. Contoh: kewenangan yang dimiliki oleh pemerintah daerah dalam melaksanakan penyelenggaraan pelayanan kepada masyarakat.
71 Sjachran Basah, Perlindungan Hukum Terhadap Sikap Tindak Administrasi Negara, Alumni, Bandung, 1986, hal 4.
C. Asas Keadilan Dalam Materi Muatan Peraturan