BAB II : KERUGIAN KEUANGAN NEGARA DAN PERBUATAN
A. Gugatan Perdata Untuk Mengembalikan Kerugian Keuangan
Penggunaan hukum perdata dalam mengajukan gugatan perdata atas pengembalian kerugian keuangan negara telah diatur dalam UUPTPK. Pengaturan itu
menurut Eka Iskandar,belum menampilkan karakter spesifik dalam kaitannya dengan
3 (tiga) kondisi tertentu tindak pidana korupsi, yaitu:132 1. Yang tidak terbukti secara pidana;
2. Tersangka dan terdakwanya meninggal dunia sebelum ada putusan pengadilan
yang berkekuatan hukum tetap;
3. Karena kerugian negara yang belum disita baru diketahui kemudian setelah
adanya putusan pengadilan yang berkekuatan hukum tetap.
Di samping unsur Perbuatan Melawan Hukum (PMH) sebagaimana yang telah disebutkan di atas, unsur yang kedua dalam tindak pidana korupsi ialah adanya kerugian keuangan Negara. Terhadap kerugian keuangan negara ini membuat undang-undang korupsi, baik yang lama yaitu Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1971 maupun undang-undang yang baru yaitu Undang-Undang Nomor 31 Tahun Tahun 1999 sebagaimana diubah dengan Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001, menetapkan kebijakan bahwa kerugian keuangan negara itu harus dikembalikan atau diganti oleh pelaku korupsi.
132
Eka Iskandar, ”Prinsip Pengembalian Keuangan Negara Akibat Tindak Pidana Korupsi Melalui Gugatan Perdata”, konsultan hukum, meraih gelar Doktor dari Pascasarjana Universitas Airlangga (Unair), tanggal 13 Agustus 2008, hal. 3.
Menurut undang-undang korupsi tersebut, pengembalian kerugian keuangan negara dapat dilakukan melalui dua instrumen hukum, yaitu instrumen hukum pidana dan instrumen hukum perdata. Instrumen pidana dilakukan oleh penyidik dengan menyita harta benda milik pelaku dan selanjutnya oleh penuntut umum dituntut agar dirampas oleh Hakim. Sedangkan instrumen perdata dilakukan oleh JPN atau instansi yang dirugikan terhadap pelaku korupsi (tersangka, terdakwa, terpidana atau ahli warisnya bila terpidana meninggal dunia). Instrumen pidana lebih lazim dilakukan karena proses hukumnya lebih sederhana dan mudah.
Penggunaan instrumen perdata dalam perkara korupsi, menimbulkan kasus perdata yang sepenuhnya tunduk kepada ketentuan hukum perdata yang berlaku, baik materil maupun formil.
Undang-undang korupsi yang lama yaitu Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1971, tidak menyatakan digunakannya instrumen perdata untuk mengembalikan kerugian keuangan negara. Tetapi dalam praktek instrumen perdata ini digunakan oleh Jaksa, berkaitan dengan adanya hukuman tambahan yaitu pembayaran uang pengganti terhadap terpidana vide Pasal 34 C Undang-Undang Nomor 3 Tahun
1971.133 Dalam hal ini JPN melakukan gugatan perdata terhadap terpidana, agar
membayar uang pengganti sebagaimana ditetapkan oleh Hakim pidana yang memutus perkara korupsi yang bersangkutan.
133
Pasal 34 C, Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1971 (UU Korupsi Lama) baerbunyi, “Pembayaran uang pengganti yang jumlahnya sebanyak-banyaknya sama dengan harta-benda yang diperoleh dari korupsi.”
Undang-undang korupsi yang berlaku saat ini, yaitu Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 sebagaimana diubah dengan Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 dengan tegas menyatakan penggunaan instrumen perdata, sebagaimana pada Pasal 32, Pasal 33, Pasal 34, Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 dan Pasal 38 C Undang-
Undang Nomor 20 Tahun 2001.134
Kasus perdata yang timbul berhubungan dengan penggunaan instrumen perdata yang tersirat di dalam Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 sebagaimana diubah dengan Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi sebagai berikut:135
a. Bila penyidik menangani kasus yang secara nyata telah ada kerugian
keuangan negara, tetapi tidak terdapat cukup bukti untuk membuktikan unsur- unsur pidana korupsi, maka penyidik menghentikan penyidikan yang dilakukan. Dalam hal ini penyidik menyerahkan berkas perkara hasil penyidikannya kepada JPN atau kepada instansi yang dirugikan, untuk
134
Undang Undang Nomor 31 Tahun 199, Pasal 32 berbunyi:
(1) Dalam hal penyidik menemukan dan berpendapat bahwa satu atau lebih unsur tindak pidana korupsi tidak terdapat cukup bukti, sedangkan secara nyata telah ada kerugian keuangan negara, maka penyidik segera menyerahkan berkas perkara hasil penyidikan tersebut kepada Jaksa Pengacara Negara untuk dilakukan gugatan perdata atau diserahkan kepada instansi yang dirugikan untuk mengajukan gugatan.
(2) Putusan bebas dalam perkara tindak pidana korupsi tidak menghapuskan hak untuk menuntut kerugian terhadap keuangan negara.
Pasal 33, “Dalam hak tersangka meninggal dunia pada saat dilakukan penyidikan, sedangkan secara nyata telah ada kerugian keuangan negara, maka penyidik segera menyerahkan berkas perkara hasil penyidikan tersebut kepada Jaksa Pengacara Negara atau diserahkan kepada instansi yang dirugikan untuk dilakukan gugatan perdata terhadap ahli warisnya.” Pasal 34, “Dalam hal terdakwa meninggal dunia pada saat dilakukan pemeriksaan di sidang pengadilan, sedangkan secara nyata telah ada kerugian keuangan negara, maka penuntut umum segera menyerahkan salinan berkas berita acara sidang tersebut kepada Jaksa Pengacara Negara atau diserahkan kepada instansi yang dirugikan untuk dilakukan gugatan perdata terhadap ahli warisnya.” Pasal 38 C, Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001, berbunyi, “Apabila setelah putusan pengadilan telah memperoleh kekuatan hukum tetap, diketahui masih terdapat harta benda milik terpidana yang diduga atau patut diduga juga berasal dari tindak pidana korupsi yang belum dikenakan perampasan untuk negara sebagaimana dimaksud dalam Pasal 38 B ayat (2), maka negara dapat melakukan gugatan perdata terhadap terpidana dan atau ahli warisnya.”
135
dilakukan gugatan perdata terhadap bekas tersangka yang telah merugikan keuangan negara tersebut (Pasal 32 ayat (1) Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999);
b. Hakim dapat menjatuhkan putusan bebas dalam perkara korupsi, meskipun
secara nyata telah ada kerugian negara, karena unsur-unsur pidana korupsi tidak terpenuhi. Dalam hal ini penuntut umum menyerahkan putusan Hakim kepada JPN atau kepada instansi yang dirugikan, untuk dilakukan gugatan perdata terhadap bekas terdakwa yang telah merugikan keuangan negara (Pasal 32 ayat (2) Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999);
c. Dalam penyidikan perkara korupsi ada kemungkinan tersangka meninggal
dunia, sedangkan secara nyata telah ada kerugian keuangan negara. Penyidikan terpaksa dihentikan dan penyidik menyerahkan berkas hasil penyidikannya kepada JPN atau kepada instansi yang dirugikan, untuk dilakukan gugatan perdata terhadap ahli waris tersangka (Pasal 33 Undang- Undang Nomor 31 Tahun 1999);
d. Bila terdakwa meninggal dunia pada saat dilakukan pemeriksaan di sidang
pengadilan, sedangkan secara nyata telah ada keuangan negara, maka penuntut umum menyerahkan salinan berkas berita acara sidang kepada JPN atau kepada instansi yang dirugikan untuk dilakukan gugatan perdata terhadap ahli waris terdakwa (Pasal 34 Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999);
e. Ada kemungkinan setelah putusan pengadilan memperoleh kekuatan hukum
tetap, diketahui masih terdapat harta benda milik terpidana korupsi yang belum dikenakan perampasan, (sedangkan di sidang pengadilan terdakwa tidak dapat membuktikan harta benda tersebut diperoleh bukan karena korupsi), maka negara dapat melakukan gugatan perdata terhadap terpidana dan atau ahli warisnya (Pasal 38 C Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001). Dalam kasus ini instansi yang dirugikan dapat memberi kuasa kepada JPN atau kuasa hukumnya untuk mewakilinya.
Proses perdata dilakukan dalam pengembalian kerugian keuangan negara sebagaimana disinggung di atas, bahwa upaya pengembalian kerugian keuangan negara menggunakan instrumen perdata, sepenuhnya tunduk pada disiplin hukum perdata materil maupun formil, meskipun berkaitan dengan tindak pidana korupsi.
Berbeda dengan proses pidana yang menggunakan sistem pembuktian materil, maka proses perdata menganut sistem pembuktian formil yang dalam prakteknya bisa lebih sulit daripada pembuktikan materil.
Dalam tindak pidana korupsi khususnya, di samping penuntut umum, terdakwa juga mempunyai beban pembuktian, yaitu terdakwa wajib membuktikan bahwa harta benda miliknya diperoleh bukan karena korupsi. Beban pembuktian pada terdakwa ini disebut “pembuktian terbalik terbatas” (penjelasan Pasal 37 Undang- Undang Nomor 31 Tahun 1999).
Dilihat dalam perspektif hukum perdata, khususnya prinsip-prinsip hukum acara perdata dengan melihat pengalaman di berbagai negara, misalnya di Ontario, mengenai gugatan perdata dalam kasus korupsi yang dikonsepsi sebagai civil
forfeiture diatur tersendiri, baik di luar hukum pidana umum maupun khusus, serta di
luar hukum acara perdatanya.136
Masalah pembuktian, pemerintah cukup menghitung berapa pendapatan yang layak bagi pelaku, kemudian membandingkan dengan aset yang dimiliki. Jika aset yang dimiliki melebihi jumlah pendapatannya, maka pelaku berkewajiban membuktikan bahwa aset tersebut diperoleh secara legal. Kemudahan dalam masalah pembuktian melalui jalur civil forfeiture, merupakan alternatif yang potensial, karena lebih efektif dalam upaya pengembalian aset, walaupun prosedur ini tidak luput dari berbagai kelemahan, seperti lambat dan biaya tinggi. Di samping itu, perlu dipertimbangkan bahwa pemanfaatan potensi civil forfeiture harus diikuti dengan adanya perjanjian bilateral disamping pula memerlukan suatu restrukturisasi hukum nasional. Restrukturisasi di bidang hukum, antara lain menghendaki adanya reformasi bidang hukum materiil dan formil. Bidang hukum formil antara lain, hukum acara
136
perdata yang harus diformat kembali, mengingat Indonesia masih menggunakan hukum acara perdata yang hanya berlaku dalam kasus-kasus yang bersifat individual atau private to private. Di samping itu pula civil forfeiture menuntut legal expertise dan pengetahuan teknis yang tinggi, dan dikhawatirkan Indonesia masih belum memiliki sumber daya yang bisa memenuhi tuntutan ini. Perluasan jurisdiction scope
dari civil forfeiture merupakan suatu hal yang mutlak, mengingat aset hasil korupsi
lebih banyak disembunyikan di negara lain. Yang lebih penting, adalah perlu dipertimbangkannya aspek check and balance karena jalur ini rawan penyalahgunaan oleh aparat penegak hukum.
Civil forfeiture sebagai hukum acara perdata khusus, termasuk bagi tindak
pidana korupsi diatur dalam “Civil Remedies Act”. Melihat pengalaman tersebut, dan dalam rangka mengharmonisasi dengan UNCAC 2003 (United Nations Convention
Against Corruption 2003), seyogyanya diatur secara tersendiri dalam undang-undang
khusus. Di Amerika juga demikian, terdapat ketentuan khusus yang mengatur “federal forfeiture law”, adapun di Australia/New Zealand diatur khusus dalam “Proceeds of Crime Act, 2002”. Di Ireland, diatur khusus dalam “The Proceeds of
Crime Act, 1996”, di Inggris (United Kingdom) diatur dalam “The United Kingdom’s Proceeds of Crime Act, 2002” yang telah diamandemen dalam “The Serious Organized Crime and Police Act, 2005”.137
Pengaturan khusus ini penting terutama dikaitkan dengan tiga hal:
137
http://www.thenewspaper.com/rlc/docs/2007/ontarioag-size.pdf, Ministry of the Attorney General, Civil Forfeiture in Ontario, An Update On the Civil Remedies Act, 2001, Ministry of the Attorney General, 2007, diakses terakhir tanggal 14 Januari 2010.
1. Harmonisasi UUPTPK dengan Konvensi Anti Korupsi sehubungan dengan ratifikasi Konvensi tersebut;
2. Pengaturan BW maupun HIR mengenai tanggung gugat dan gugatan perdata
yang tidak menunjuk pada penerapan untuk kasus tindak pidana korupsi;
3. Prinsip dalam hukum pidana bahwa seseorang yang dibebaskan atau tidak
dapat dipidana menandai tidak adanya perbuatan melawan hukum atau tidak adanya kesalahan.
Burgerlijke Wetboek (BW), memungkinkan untuk diterapkan mengenai
tanggung gugat yang dipertajam dalam bentuk “pembalikan beban pembuktian” dan “tanggung gugat risiko”. Dimungkinkannya kedua hal tersebut, karena alasan sebagai berikut yaitu:
1. Posisi pihak yang dirugikan mungkin diperkuat dengan sambil mempertahankan
persyaratan; sifat melanggar hukum dan kesalahan mengubah pembagian beban pembuktian yang normal (tanggung gugat kesalahan dengan pembalikan beban pembuktian), demi kerugian pelaku dan oleh demi keuntungan yang dirugikan. Kalau dalam keadaan normal pihak yang dirugikan wajib membuktikan bahwa pelaku telah melakukan perbuatan melanggar hukum, maka di sini pelanggaran norma dianggap ada, dan selanjutnya mewajibkan pelaku meniadakan anggapan dan persangkaan ini untuk menunjukkan bahwa ia tidak berbuat melanggar hukum. Contoh adalah Pasal 6.3.6 Rancangan BW baru Belanda, dimana anak yang masih sangat muda dan orang gila, yang tentu tidak bersalah, dalam keadaan-keadaan tertentu dapat dinyatakan bertanggung gugat atas perbuatan
melanggar hukum yang mereka lakukan.138
2. Mungkin pula mempertajam tanggung gugat ditimbulkannya kerugian dengan
menimbulkan syarat-syarat; sifat melanggar hukum dan kesalahan (tanggung gugat risiko). Dalam hal ini, masih dapat dibedakan antara hanya meniadakan kesalahan (dalam arti sempit) di satu pihak dan peniadaan sifat melanggar hukum dan kesalahan sebagai syarat tanggung gugat di lain pihak. Contoh adalah
138
J.H. Nieuwenhuis, Pokok-pokok Hukum Perikatan, (Surabaya: tanpa penerbit, 1985), hal.135. Diterjemahkan oleh Djasadin Saragih.
tanggung gugat majikan atas perbuatan melanggar hukum bawahannya. (c.f. Pasal 1367 Ayat (3) BW).139
Mengenai gugatan perdata dalam tindak pidana korupsi, lebih berkaitan dengan penajaman tanggung gugat kesalahan dengan pembalikan beban pembuktian sebagaimana diatur dalam Pasal 1367 Ayat (2) jo Ayat (5) BW.140
Apabila ketentuan ini diterapkan dalam perkara tindak pidana korupsi, hanya memungkinkan bagi kondisi berlakunya Pasal 32, 33, dan 34 UUPTPK. Argumentasi yang dapat dikemukakan, yaitu dalam kondisi berlakunya Pasal 32, 33, dan 34 UUPTPK, penuntut umum tidak (Pasal 32 UUPTPK) atau belum (Pasal 33 dan 34 UUPTPK) berhasil membuktikan sifat melawan hukum dan kesalahan terdakwa. Persoalannya menjadi sulit, terutama berkaitan dengan ketentuan Pasal 32 UUPTPK karena sifat melawan hukum dalam pengertian materiil telah dinyatakan oleh Mahkamah Konstitusi sebagai bertentangan dengan UUD 1945.
Sifat melawan hukum formal di sisi lain, sudah tidak dapat dibuktikan oleh penuntut umum, sehingga mengakibatkan dibebaskannya terdakwa. Terhadap kondisi seperti diatur dalam Pasal 33 dan 34 UUPTPK, gugatan dengan pembalikan beban pembuktian masih mungkin diterapkan. Ahli waris tersangka atau terdakwa yang telah meninggal dunia harus membuktikan bahwa tersangka atau terdakwa telah berbuat sedemikian rupa sehingga di samping tidak berbuat melanggar hukum dan melakukan “kesalahan”, juga telah berusaha dengan cukup baik supaya tidak timbul kerugian pada negara.
139
Ibid. hal.74. 140
Instrumen lain yang penting dalam gugatan harta kekayaan adalah melalui
civil forfeiture. Salah satu hasil dari Konvensi UNCAC 2003 adalah lahirnya prinsip cicvil forfeiture. Gugatan perdata yang ada dalam UUPTPK memberikan beban
pembuktian adanya “unsur kerugian negara” kepada jaksa sebagai pengacara negara. Sebaliknya civil forfeiture mengadopsi prinsip pembalikan beban pembuktian dimana para pihak yang merasa keberatan membuktikan bahwa aset yang digugat tidak mempunyai hubungan dengan korupsi. Hal ini menjadikan JPN cukup membuktikan adanya dugaan bahwa aset yang digugat mempunyai hubungan dengan suatu tindak pidana korupsi.141
Semakin meningkatnya kuantitas dan kualitas kasus-kasus korupsi di Indonesia, maka untuk memerangi korupsi, salah satu cara dapat menggunakan instrument civil forfeiture ini untuk memudahkan penyitaan dan pengambilalihan aset hasil korupsi yang dilakukan para koruptor melalui jalur perdata.
Indonesia selama ini cenderung mengutamakan penyelesaian melalui jalur pidana yang lebih fokus untuk menghukum pelaku tindak pidana korupsi dari pada pengembalian aset negara. Kenyataannya jalur pidana tidak cukup ampuh untuk meredam atau mengurangi jumlah terjadinya tindak pidana korupsi. Hal ini
141
Ario Wandatama dan Detania Sukarja, “Implementasi Instrumen Civil Forfeiture di Indonesia untuk mendukung Stolen Asset Recovery (StAR) Initiative”, Makalah dalam Seminar Pengkajian Hukum Nasinal, 2007, hal. 20. Sekilas mirip dengan gugatan perdata yang ada dalam UUPTPK, namun keduanya memiliki perbedaan. Upaya perdata dalam UUPTPK menggunakan aturan perdata biasa dimana proses persidangannya masih tunduk pada hukum perdata formil atau materiil biasa. Civil forfeiture menggunakan aturan perdata yang berbeda, seperti pembalikan beban pembuktian. Civil forfeiture tidak berkaitan dengan pelaku tindak pidana dan memperlakukan sebuah aset sebagai pihak yang berperkara. Perbedaan tersebut menghasilkan dampak yang berbeda.
sebagaimana diungkapkan oleh Marwan Effendy, bahwa korupsi di Indonesia seperti tidak habis-habisnya, semakin ditindak makin meluas, bahkan perkembangannya terus meningkat dari tahun ke tahun, baik dalam jumlah kasus, jumlah kerugian negara maupun kualitasnya. Akhir-akhir ini nampak makin terpola dan sistematis, lingkupnya pun telah merambah ke seluruh aspek kehidupan masyarakat dan lintas batas negara. , korupsi secara nasional disepakati tidak saja sebagai “extraordinary crime” (kejahatan luar biasa), tetapi juga sebagai kejahatan transnasional.142
Prinsip-prinsip menyangkut gugatan perdata pengembalian kerugian keuangan negara dalam tindak pidana korupsi di Indonesia umumnya masih mengikuti ketentuan yang diatur dalam UUPTPK maupun hukum acara perdata dan BW. Dalam UUPTPK hanya mengatur beberapa hal yang dapat dikatakan sebagai ikhwal yang spesifik, baik mengenai tujuan dilakukannya gugatan perdata maupun karakter spesifik gugatan perdata dalam tindak pidana korupsi yang membedakan dengan gugatan perdata pada umumnya.
Dasar yang menjadi pengaturan gugatan perdata dimungkinkan dalam
UUPTPK bukan saja karena selama ini penyelesaian perkara korupsi secara pidana tidak selalu berhasil mengembalikan keuangan negara, tetapi secara filosofis mengandung maksud untuk memenuhi rasa keadilan masyarakat terhadap pelaku tindak pidana korupsi yang menyembunyikan hasil korupsi. Alasan lain karena tindak pidana korupsi sebagai kejahatan yang luar biasa (extra ordinary crime) sehingga
142
Marwan Effendy, ”Pengadilan Tindak Pidana Korupsi”, Lokakarya, Anti-korupsi bagi Jurnalis, Surabaya, 2007, hal.1.
melibatkan kekuasaan dan kerugian negara, maka cara penanganannya dilakukan dengan cara yang luar biasa pula yaitu disamping melalui jalur pidana juga dilakukan melalui jalur perdata.
Tujuan yang hendak dicapai dalam gugatan ini, yaitu pengembalian kerugian keuangan negara (assets recovery), namun gugatan ini bersifat fakultatif dan komplemen dari upaya perampasan melalui mekanisme hukum pidana. Mengenai karakteristik spesifik dari gugatan perdata dalam perkara tindak pidana korupsi, UUPTPK mensyaratkan adanya proses pidana terlebih dahulu.
Prinsip gugatan perdata untuk pengembalian keuangan negara yang terkandung di dalam UUPTPK antara lain; prinsip kondisional yaitu gugatan perdata tidak selalu dapat diajukan dalam tindak pidana korupsi, kecuali dalam kondisi- kondisi tertentu, prinsip gugatan perdata untuk jenis tindak pidana korupsi merugikan keuangan negara saja yang dapat diajukan gugatan serta prinsip gugatan perdata sebagai komplemen perampasan untuk negara.
Prinsip-prinsip Konvensi Anti Korupsi meskipun belum diharmonisasi dengan UUPTPK, namun dapat diterapkan karena telah diratifikasi oleh Pemerintah Indonesia. Prinsip-prinsip yang terkandung dalam Konvensi Perserikatan Bangsa- Bangsa Anti Korupsi, 2003 ( United Nations Conventions Against Corruption, 2003) atau UNCAC 2003, meliputi; Prinsip “Asset Recovery”, prinsip gugatan perdata sebagai alternatif pengembalian aset negara, prinsip litigasi multiyurisdikasi, prinsip pembekuan atau penyitaan dan perampasan dari hasil korupsi atau kekayaan yang dicuci di negara lain. Harmonisasi UUPTPK dengan UNCAC 2003 dalam kaitannya
dengan gugatan perdata terutama mengenai yang dapat dijadikan dasar seperti diatur dalam Pasal 32, 33, 34, dan Pasal 38 C UUPTPK diperlukan karena dalam ketentuan tersebut belum disertai pembalikan beban pembuktian sebagaimana model civil
forfeiture di negara-negara lain.
Gugatan perdata dalam prakteknya memunculkan problem pengembalian kerugian keuangan negara. Kendala teknis yuridis terletak pada sistem pembuktian yang rumit. Hal ini menuntut pengaturan gugatan perdata mengenai tindak pidana korupsi secara khusus, sehingga dapat diharapkan mencapai tujuan. Gugatan perdata dengan demikian tidak dapat hanya disandarkan atau didasarkan pada ketentuan- ketentuan mengenai gugatan perdata dalam HIR dan Rbg.
Sebenarnya politik hukum pemberantasan korupsi sudah menyadari pentingnya hukum pidana maupun hukum perdata. Karena itu, UUPTPK tidak hanya memberikan peluang hukum pidana melalui penyitaan harta benda milik pelaku oleh penyidik dan selanjutnya Jaksa Penuntut Umum (JPU) menuntut agar Hakim melakukan perampasan, tetapi juga memberikan peluang melalui instrumen hukum perdata. Selama ini jaksa hanya menggunakan instrumen pidana semata, sementara gugatan perdata belum pernah dilakukan. Timbul pertanyaan, Mengapa gugatan perdata tidak dilakukan? Adakah persoalan yuridis? Harus diakui, secara teknis- yuridis terdapat beberapa kesulitan yang akan dihadapi Jaksa Pengacara Negara dalam melakukan gugatan perdata. Antara lain, hukum acara perdata yang digunakan sepenuhnya tunduk pada hukum acara perdata biasa yang menganut asas pembuktian formal. Beban pembuktian terletak pada pihak yang mendalilkan (Jaksa Pengacara
Negara yang harus membuktikan) kesetaraan para pihak, kewajiban hakim untuk mendamaikan para pihak, dan sebagainya. Sedangkan Jaksa Pengacara Negara (JPN) sebagai penggugat harus membuktikan secara nyata bahwa telah ada kerugian negara. Yakni, kerugian keuangan negara akibat atau berkaitan dengan perbuatan tersangka, terdakwa, atau terpidana; adanya harta benda milik tersangka, terdakwa, atau terpidana yang dapat digunakan untuk pengembalian kerugian keuangan negara.143
Selain itu, seperti umumnya penanganan kasus perdata, membutuhkan waktu yang sangat panjang sampai ada putusan hukum yang berkekuatan hukum tetap. Berharap Banyak Pembentuk UUPTPK, tampaknya, berharap banyak untuk mengembalikan keuangan negara sebanyak-banyaknya. misalnya, ketentuan tentang dimungkinkannya melakukan gugatan perdata dalam hal penyidik menemukan dan berpendapat bahwa satu atau lebih unsur tindak pidana korupsi tidak terdapat cukup bukti. Padahal, secara nyata telah ada kerugian keuangan negara (Pasal 32), gugatan terhadap ahli waris, dan terhadap putusan bebas juga masih dimungkinkan dilakukan gugatan perdata. Sayang, ketentuan tersebut tidak operasional dan belum pernah dilakukan.
Begitu besarnya perhatian terhadap korupsi yang sudah dikategorikan extra
ordinary crime, transnational crime, dan julukan lain yang menunjukkan betapa
berbahayanya korupsi, sehingga tersangka, terdakwa, atau terpidana yang meninggal dunia sekalipun masih dimintai pertanggungjawaban kepada ahli warisnya. Konvensi PBB Antikorupsi 2003 (UNCAC 2003), juga membolehkan mengambil tindakan-
143
tindakan yang diperlukan untuk melakukan penyitaan atau perampasan atas kekayaan pelaku tindak pidana korupsi tanpa adanya putusan pengadilan dalam pelaku meninggal dunia, melarikan diri, atau tidak hadir meskipun telah dipanggil dengan layak.
Keinginan besar untuk mengembalikan kerugian negara dan julukan korupsi sebagai extraordinary crime tidak didukung oleh perangkat hukum yang ada, khususnya dalam upaya penggunaan civil forfeiture. Sebab, selama ini hukum perdata tidak memberikan kemudahan, bahkan cenderung menghambat, misalnya, tidak dikenalnya sistem pembuktian terbalik, adanya biaya yang harus dibayar oleh penggugat, tidak adanya prioritas penanganan perkara, dan tidak adanya jangka waktu penyelesaian perkara. Juga, misalnya, tidak ada hakim ad hoc, proses litigasi