BAB III PENGATURAN KEPAILITAN TERHADAP BUMN DI
A. Harmonisasi Status Kekayaan BUMN Persero dengan Doktrin
Kekayaan negara merupakan sumber dan aset negara dalam memenuhi kebutuhan penyelenggaraan negara. Semakin tinggi jumlah kekayaan negara maka semakin tinggi juga kemampuan negara tersebut dalam mengelola berbagai aspek pembangunan, seperti pembangunan infrastruktur dan beberapa perusahaan negara (BUMN) yang bertujuan untuk mendapat keuntungan dalam pengelolaannya.266 Maka dari itu, agar negara dapat berjalan dengan baik, negara membentuk BUMN untuk mengelola kekayaan alam demi kemakmuran rakyat.267 Badan Usaha Milik Negara yang seluruh atau sebagian besar modalnya berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan merupakan salah satu pelaku ekonomi dalam perekonomian negara.268 Eksistensi BUMN sebagai suatu badan hukum mandiri (separate legal entity) telah mendapat pengakuan dalam UU BUMN. Pengakuan tersebut mengakibatkan berlakunya prinsip kemandirian Perseroan Terbatas terhadap BUMN, khususnya BUMN Persero.269
266 Agus Adhari, Loc. CIt.
267 I Made Asu Dana Yoga Arta, “Status Kepemilikan Badan Usaha Milik Negara (Bumn) Persero Setelah Dikuasai oleh Pihak Swasta”, Jurnal IUS, Vol. 5, No. 2 (2017), Hal 177.
268 Agus Adhari, Loc. Cit.
269 Inda Rahadiyan, “Kedudukan BUMN Persero sebagai Separate Legal Entity dalam Kaitannya dengan Pemisahan Keuangan Negara pada Permodalan BUMN”, Jurnal Hukum IUS QUIA IUSTUM, Vol. 20, No. 4 (2013), Hal 625
Pada BUMN Persero berlaku prinsip-prinsip hukum PT sebagaimana diatur dalam Pasal 1 angka 2270 jo. Pasal 11271 UU BUMN. Maka, seluruh sifat dan karakter PT seharusnya menjadi sifat dan karakter BUMN Persero juga.272 Menurut Pasal 1 angka 1 UU PT273, PT merupakan suatu badan usaha yang berbadan hukum. Oleh karena itu, sangat jelas bahwa sebagai suatu badan hukum, PT dapat melakukan perbuatan hukum, serta memiliki hak dan kewajiban sama halnya seperti seorang manusia.274 Agar dapat memahami hal ini lebih jelas lagi, maka akan diuraikan lebih lanjut.
Menurut R. Subekti, badan hukum pada esensinya merupakan suatu badan atau perkumpulan yang memiliki hak dan kewajiban, dapat melakukan perbuatan hukum seperti manusia, serta memiliki kekayaannya sendiri dan dapat gugat menggugat di depan hakim. Menurut Wirjono Prodjodikoro, badan hukum adalah badan yang disamping manusia perseorangan, yang juga dianggap dapat bertindak dalam hukum dan yang mempunyai hak, kewajiban dan perhubungan hukum terhadap orang atau badan lain. Menurut R. Rochmat Soemitro, badan hukum merupakan suatu badan hukum yang mempunyai harta serta memiliki hak dan kewajiban seperti orang pribadi. 275
270 Perusahaan Perseroan, yang selanjutnya disebut Persero, adalah BUMN yang berbentuk perseroan terbatas yang modalnya terbagi dalam saham yang seluruh atau paling sedikit 51 % (lima puluh satu persen) sahamnya dimiliki oleh Negara Republik Indonesia yang tujuan utamanya mengejar keuntungan. Republik Indonesia (BUMN), Op. Cit., Pasal 1 angka 2.
271 Terhadap Persero berlaku segala ketentuan dan prinsip-prinsip yang berlaku bagi perseroan terbatas sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1995 tentang Perseroan Terbatas. Ibid, Pasal 11.
272 Rahayu Hartini, Op. Cit., Hal 110.
273 Perseroan Terbatas, yang selanjutnya disebut Perseroan, adalah badan hukum yang merupakan persekutuan modal, didirikan berdasarkan perjanjian, melakukan kegiatan usaha dengan modal dasar yang seluruhnya terbagi dalam saham dan memenuhi persyaratan yang ditetapkan dalam Undang-Undang ini serta peraturan pelaksanaannya. Republik Indonesia (PT), Op. Cit., Pasal 1 angka 1.
274 Rahayu Hartini, Ibid.
275 Chidir Ali, Badan Hukum, Bandung: Penerbit P.T. Alumni, 2014, Hal 19.
Berdasarkan tiga pendapat ahli di atas, dapat disimpulkan bahwa ciri-ciri suatu badan hukum sama halnya seperti seorang manusia, memiliki harta kekayaannya sendiri, dapat melakukan perbuatan hukum serta memiliki hak dan kewajiban. Adapun unsur-unsur materiil yang harus dipenuhi oleh suatu badan hukum (rechtpersoon), yaitu:
1. Memiliki kekayaan yang terpisah.
Harta kekayaan yang terpisah artinya setiap keuntungan yang didapatkan oleh para anggotanya bukan merupakan kekayaan dari badan hukum tersebut, melainkan merupakan kekayaan pribadi anggotanya.
Sebaliknya, setiap keuntungan yang diperoleh badan hukum, bukan merupakan kekayaan dari para anggotanya, melainkan kekayaan badan hukum tersebut.
Adapun akibat hukum dari kekayaan yang terpisah, yaitu:
a. Kreditor pribadi dari para anggota badan hukum tidak berhak untuk menuntut harta kekayaan badan hukum tersebut.
b. Para anggota dari badan hukum, tidak dapat secara pribadi menagih piutang dari badan hukum kepada pihak ketiga.
c. Kompensasi antara utang pribadi dan utang badan hukum tidak diperkenankan.
d. Hubungan hukum, baik persetujuan maupun proses-proses antara anggota dan badan hukum, dimungkinkan seperti hubungan antara badan hukum dengan pihak ketiga.
e. Pada kasus kepailitan, hanya para kreditor dari badan hukum tersebut yang berhak menuntut kekayaan badan hukum tersebut.
2. Memiliki tujuan tertentu.
Tujuan tertentu yang dimaksud adalah tujuan tersendiri dari badan hukum, dan bukan merupakan tujuan pribadi dari salah satu anggota atau kepentingan dari beberapa anggota. Maka, dalam perumusan tujuan dari suatu badan hukum haruslah dirumuskan secara jelas dan tegas. Tujuan dari badan hukum haruslah diberi batas-batas agar tidak bertentangan dengan undang-undang, kesusilaan dan ketertiban umum serta mencerminkan keadilan masyarakat Pancasila.
3. Memiliki kepentingan sendiri.
Kepentingan suatu badan hukum merupakan hak-hak subjektif sebagai akibat dari peristiwa-peristiwa hukum, maka kepentingan tersebut akan dilindungi oleh hukum. Oleh karena itu, badan hukum dapat menuntut serta mempertahankan kepentingannya terhadap pihak ketiga dalam pergaulan hukumnya.
4. Adanya organisasi yang teratur.
Badan hukum merupakan suatu konstruksi hukum, yang juga merupakan suatu kesatuan sendiri yang hanya mampu melakukan perbuatan hukum dengan organnya yang dibentuk oleh manusia. Organ tersebut terdiri atas manusia dapat melakukan perbuatan hukum sebagai perwakilan dari badan hukum tersebut. Manusia yang bertugas dalam organ tersebut akan diganti dan dipilih, sebagaimana yang telah diatur dalam anggaran dasar atau berdasarkan keputusan bersama dalam rapat
anggota. Organisasi merupakan suatu hal yang fundamental bagi badan hukum, baik badan hukum korporasi maupun badan hukum Yayasan.276 Berdasarkan uraian singkat di atas, dapat ditarik kesimpulan bahwa PT sebagai badan hukum wajib memenuhi empat unsur materiil di atas, begitu pula dengan BUMN Persero. Namun, pada praktiknya BUMN Persero sebagai separate legal entity terdapat ketidaksinkronan pengaturan dalam peraturan perundang-undangan. Kekaburan hukum tersebut dapat dilihat dari UU BUMN, UU Keuangan Negara dan UU PT.277
Berdasarkan ketentuan Pasal 4 Ayat (1) UU BUMN, menyatakan “Modal BUMN merupakan dan berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan.”278 BUMN Persero sebagai separate legal entity menegaskan bahwa “penyertaan modal negara” dalam BUMN Persero bukan merupakan kekayaan negara lagi, melainkan merupakan kekayaan BUMN Persero sendiri. Penyertaan modal negara berasal dari APBN, kapitalisasi cadangan 279 dan keuntungan revaluasi aset. 280 Pengelolaan modal BUMN tidak lagi didasarkan sistem pengelolaan APBN, melainkan berdasarkan prinsip-prinsip pengelolaan perusahaan sehat (good corporate governance).281 Kesimpulannya, negara terlebih dahulu memisahkan kekayaan negara yang akan digunakan sebagai modal BUMN. Tujuan dari pemisahan tersebut agar kekayaan negara yang sifatnya pasti, tidak terganggu dengan kondisi kekayaan BUMN yang telah dipisahkan, sebab BUMN sebagai
276 Rahayu Hartini, Op. Cit., Hal 30-32.
277 Inda Rahadiyan, Ibid.
278 Republik Indonesia (BUMN), Op. Cit., Pasal 4 Ayat (1).
279 Ibid, Pasal 4 Ayat (2).
280 Agus Adhari, Op. Cit., Hal 3.
281 Andriani Nurdin, Op. Cit., Hal 102.
salah satu pelaku ekonomi, tidak menutup kemungkinan akan memiliki resiko bisnis yang sewaktu-waktu dapat menguntungkan dan dapat juga merugi.282
Dalam UU BUMN, telah ditegaskan bahwa BUMN Persero demi hukum wajib tunduk pada prinsip-prinsip kemandirian PT. Akan tetapi, apabila hal ini disandingkan pada ketentuan UU Keuangan Negara, sering menimbulkan kerancuan. Pada Pasal 2 huruf g UU Keuangan Negara, terdapat suatu frasa yang menyatakan “kekayaan negara/kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang, barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan negara/ perusahaan daerah.”283
Berdasarkan isi pasal tersebut, seolah-olah menyatakan kekayaan BUMN Persero termasuk kekayaan negara. Selain itu, isi pasal tersebut memberikan pembenaran dalam tindakan campur tangan dari negara atas pengelolaan BUMN Persero yang sebenarnya merupakan badan hukum mandiri. Maka, sebagai akibatnya sering kali dalam pengelolaannya, terdapat indikasi monopoli.284 Permasalahan tersebut juga memberikan dampak terhadap BUMN Persero yang apabila pengelolaannya yang tidak efisien sehingga menimbulkan kerugian secara terus menerus, tidak akan pernah bisa dimohonkan pailit.
Adapun tujuan dari dilaksanakannya good corporate governance pada BUMN adalah:
1. Dapat meningkatkan kepercayaan investor, sehingga akan mempermudah perolehan dana pembiayaan yang lebih murah.
282 Agus Adhari, Ibid.
283 Republik Indonesia (Keuangan Negara), Op. Cit., Pasal 2 huruf g.
284 Inda Rahadiyan, Ibid.
2. Dapat meningkatkan nilai perusahaan, sehingga BUMN dapat membantu penerimaan pemerintah melalui pemerintah.
3. Dapat meningkatkan kinerja dan efisiensi perusahaan melalui pencapaian proses pengambilan keputusan yang lebih baik.
4. Dapat meningkatkan kualitas pelayanan BUMN kepada para pemegang saham.285
Berdasarkan uraian singkat di atas, BUMN Persero sebagai legal entity, pada dasarnya memiliki kekayaan sendiri yang terpisah dan bukan lagi termasuk kekayaan negara. BUMN Persero merupakan suatu badan hukum mandiri yang tunduk pada prinsip-prinsip PT, maka dari itu BUMN Persero merupakan artificial person, yaitu manusia membentuk suatu badan yang memiliki status, kedudukan dan kewenangan yang sama seperti seorang manusia.286 Oleh karena itu, BUMN Persero seharusnya dapat diajukan permohonan pailit dan diajukan pailit. Sebagaimana telah diatur dalam Pasal 1 angka 2 dan angka 3 UU Kepailitan dan PKPU, yang menyatakan bahwa baik kreditor maupun debitor adalah
“orang”.287
Syarat pengajuan permohonan pailit terhadap BUMN tercantum dalam Pasal 2 Ayat (5) UU Kepailitan dan PKPU yang menyatakan “Dalam hal Debitor adalah Perusahaan Asuransi, Perusahaan Reasuransi, Dana Pensiun, atau Badan Usaha Milik Negara yang bergerak di bidang kepentingan publik, permohonan
285 Rahayu Hartini, Op. Cit., Hal 44.
286 Amanda Savira Karin, Op. Cit., Hal 18
287 “Kreditor adalah orang yang mempunyai piutang karena perjanjian atau Undang-Undang yang dapat ditagih di muka pengadilan.” Republik Indonesia (Kepailitan dan PKPU), Op.
Cit., Pasal 1 angka 2. “Debitor adalah orang yang mempunyai utang karena perjanjian atau undang-undang yang pelunasannya dapat ditagih di muka pengadilan.” Ibid, Pasal 1 angka 3.
pernyataan pailit hanya dapat diajukan oleh Menteri Keuangan.”288 Seperti yang telah dibahas sebelumnya, BUMN yang dimaksud dalam Pasal 2 Ayat (5) tersebut merupakan BUMN Perum yang seluruh modalnya milik negara dan tidak terbagi atas saham. Hal ini telah jelas tercantum dalam Penjelasan Pasal 2 Ayat (5) UU Kepailitan dan PKPU.289 Maka, syarat pengajuan permohonan pailit terhadap BUMN Persero merupakan ketentuan Pasal 2 Ayat (1) UU Kepailitan dan PKPU.290
Adanya problema seperti yang telah diuraikan sebelumnya, merupakan suatu kelalaian dari pembentuk undang-undang, akibatnya timbul ketidakpastian hukum dalam pelaksanaan UU Kepailitan dan PKPU dalam hal kepailitan BUMN Persero. Oleh karena itu, diperlukan adanya amandemen terhadap UU Keuangan Negara, khususnya mengenai Pasal 2 huruf g, agar tidak lagi menimbulkan kebingungan dan ketidaksinkronan antar satu undang-undang dengan lainnya.
B. Penegasan Kembali Pertanggungjawaban Hukum Pengurus yang