BAB II PENGATURAN KEPAILITAN BUMN PERSERO DI
B. Problematika Pengajuan Permohonan Pailit terhadap BUMN
Eksistensi BUMN pada dasarnya merupakan salah satu wujud campur tangan dari negara dalam perekonomian nasional.49 Mengapa disebut campur tangan negara? Pasal 33 Undang-Undang Dasar Negara 1945 (UUD 1945) merupakan sendi utama yang menjadi landasan konstitusional bagi perekonomian negara dan penguasaan oleh negara terhadap sumber daya alam (bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya) untuk dipergunakan sebesar-besarnya bagi kemakmuran rakyat.50Yang dimaksud dalam pasal tersebut adalah perihal perekonomian, sumber daya alam dan kesejahteraan sosial.51
Berdasarkan ketentuan di atas, dapat disimpulkan bahwa Negara Indonesia merupakan Negara kesejahteraan (welfare state), yaitu negara dengan sistem yang memberikan peran yang lebih besar kepada negara untuk menjamin kesejahteraan
48 Suradi, Etty Susilowati, Siti Mahmudah, “Akibat Hukum Pembatalan Pernyataan Pailit Terhadap Badan Usaha Milik Negara (Persero) (Studi Pada Kepailitan PT. Istaka Karya (Persero))”, Diponegoro Law Review, Vol. 5, No. 2 (2016), Hal. 10
49 Andriani Nurdin, Ibid, Hal 236.
50 Republik Indonesia (UUD), Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945, Pasal 33.
51 Suyanto Edi Wibowo, “Memahami Makna Pasal 33 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Perihal Penguasaan Oleh Negara Terhadap Sumber Daya Alam”, diakses dari https://e-jurnal.peraturan.go.id/index.php/jli/article/download/424/304, Tanggal 29 Oktober 2020, Jam 16.06 WIB
sosial secara terencana, melembaga dan berkesinambungan.52 Konsep welfare state ini pada dasarnya menempatkan peran negara dalam setiap aspek kehidupan rakyatnya untuk mewujudkan kesejahteraan sosial bagi seluruh rakyatnya.53 Dalam menjalankan konsep welfare state, negara wajib mengemban empat fungsi, yaitu:
1. Negara sebagai pelayan (The State as Provider) 2. Negara sebagai pengatur (The State as Regulator) 3. Negara sebagai wirausaha (The State as Enterpreneur) 4. Negara sebagai wasit (The State as Umpire)54
Berdasarkan empat fungsi di atas, negara diberi tugas untuk membangun kesejahteraan umum dalam berbagai bidang. Negara bukan hanya berperan sebagai “penjaga malam” yang sifatnya pasif, melainkan harus turut aktif dalam melaksanakan upaya-upaya untuk membangun kesejahteraan masyarakat dengan cara membangun perekonomian dan sosial masyarakat. Tugas negara bukan hanya sekedar memelihara tata tertib dan melindungi jiwa dan harta rakyatnya, akan tetapi turut membantu dalam meningkatkan kesejahteraan yang adil dan merata.55 Namun, dikarenakan negara hanya suatu entitas pelayan publik, sehingga negara yang tidak dapat serta merta menjadi perusahaan. Oleh karena itu, negara membentuk BUMN dengan tujuan untuk mengelola berbagai bidang produksi
52 Andriani Nurdin, Op. Cit., Hal 26
53 Ibid. Hal 27
54 Friedmann, W., dalam Andriani Nurdin, Kepailitan BUMN Persero Berdasarkan Asas Kepastian Hukum, Bandung: Penerbit PT. Alumni, 2012, Hal 27
55 Andriani Nurdin, Op. Cit., Hal 28
penting yang pengelolaannya dilakukan oleh perusahaan yang berbadan hukum, dan bukan dikelola langsung oleh negara yang bukan berbadan hukum.56
BUMN merupakan salah satu wujud implementasi dari Pasal 33 UUD 1945, maka, BUMN mempunyai peranan penting dalam penyelenggaraan perekonomian nasional guna mewujudkan kesejahteraan masyarakat. Besar harapan pembentuk undang-undang pada BUMN yang berperan penting dalam mewujudkan kesejahteraan rakyat. Dalam menjalankan perannya, BUMN ditugaskan oleh negara untuk melaksanakan Kewajiban Pelayanan Publik (Public Service Obligation). Kewajiban Pelayanan Publik ini merupakan bentuk perpanjangan tangan dari negara demi mewujudkan kesejahteraan umum.57 Adapun pengertian dari pelayanan publik adalah pemenuhan keinginan dan kebutuhan masyarakat oleh pemerintah. 58 Kewajiban Pelayanan Publik merupakan amanat konstitusi yang wajib diemban oleh negara.59 Kewajiban Pelayanan Publik dalam rangka menjaga kegiatan penyediaan barang publik, tersedia dalam jumlah cukup meskipun tidak menghasilkan keuntungan, tetap harus disediakan. Karena hal tersebut akan memberikan multiplier effect secara ekonomi bagi masyarakat.60
Pola kerja melalui PSO memiliki empat kelebihan, yaitu:
1. Lingkup kegiatan PSO yang dilaksanakan oleh BUMN terbatas pada ruang lingkup yang telah disepakati dan pemerintah juga tidak dapat menambah
56 Agus Adhari, “Kedudukan Keuangan Badan Usaha Milik Negara terhadap Keuangan
Negara”, diakses dari
https://www.researchgate.net/publication/299537013_Kedudukan_Keuangan_BUMN_terhadap_K euangan_Negara, tanggal 31 Oktober 2020, Jam 14:31 WIB
57 Muhammad Insa Ansari, “Badan Usaha Milik Negara dan Kewajiban Pelayanan Umum Pada Sektor Pos”, JPPI, Vol. 1 (2018), Hal 4
58 Ibid, Hal 3
59 Ibid, Hal 7
60 Andriani Nurdin, Op. Cit., Hal 97.
lingkup kerja dari kegiatan PSO tersebut tanpa persetujuan BUMN atas pendanaan biaya tambahan yang diperlukan.
2. Terdapat pemisahaan yang jelas antara kegiatan komersial dan yang non-komersial yang dilakukan oleh BUMN. Kegiatan-kegiatan yang sifatnya komersial dapat dilaksanakan tanpa campur tangan dari pemerintah.
3. Pembiayaan jangka menengah dan jangka Panjang dari kegiatan BUMN dijamin oleh kontrak yang dibuat dengan pemerintah.
4. Pengurusannya dilengkapi dengan tujuan kebijakan yang jelas.61
Namun, ini merupakan tantangan bagi BUMN yang mengemban Kewajiban Pelayanan Publik. Karena, eksistensi BUMN merupakan suatu badan hukum yang mandiri (separate legal entity) yang dimana telah diakui dalam UU BUMN. Akibat dari pengakuan tersebut mengharuskan BUMN terutama BUMN Persero untuk menjalankan prinsip-prinsip kemandirian Perseroan Terbatas.62 Dalam Perseroan Terbatas, terdapat pemisahan kekayaan, yaitu dimana suatu Perseroan Terbatas yang berupa badan hukum yang memiliki kekayaannya sendiri, karena kekayaannya sudah terpisah dari kekayaan para pemegang sahamnya.63 Maka pada hakikatnya, BUMN Persero yang di mana seharusnya mendapat perlakuan seperti perseroan terbatas lainnya, namun pada praktiknya ini tidak dilaksanakan dengan maksimal. Hal inilah yang sering menjadi permasalahan dalam kepailitan BUMN.
Permasalahan yang sering dijumpai ketika ingin mengajukan permohonan pailit terhadap BUMN Persero adalah konsep dari modal BUMN Persero itu
61 Ibid, Hal 100-101.
62 Amanda Savira Karin, “Problematika Status Kekayaan Negara Dalam Permodalan BUMN Persero”, Business Law Review, Vol. 3, Hal 16.
63 Ibid, Hal 18.
sendiri. Adapun sumber modal BUMN Persero menurut Pasal 4 Ayat (2) UU BUMN, yaitu:
1. Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara.
2. Kapitalisasi cadangan 3. Sumber lainnya.64
Hal ini juga telah diatur dalam pengertian BUMN berdasarkan Pasal 1 angka 1 UU BUMN.65 Dari pengertian tersebut, modal dari BUMN berasal dari milik negara yang melalui penyertaan langsung ke dalam BUMN, namun modal BUMN tersebut berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan, yang artinya modal BUMN merupakan modal dari negara yang sudah dipisahkan dari sistem keuangan negara, yang dimana pengelolaannya sudah tidak ada hubungannya dengan sistem APBN (Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara).66 Penyertaan Modal Negara (PMN) adalah pemisahan kekayaan negara dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara untuk dijadikan modal BUMN.67 Terkait perihal pemisahan kekayaan negara, negara terlebih dahulu memisahkan kekayaannya untuk permodalan BUMN agar tidak tercampur dengan kekayaan negara yang sifatnya pasti, karena BUMN sebagai salah satu bentuk perusahaan, sudah pasti memiliki resiko bisnis yang sewaktu-waktu dapat menguntungkan dan dapat mengalami kerugian. 68 Maka kesimpulannya, pengelolaan BUMN harus
64 Republik Indonesia (BUMN), Op. Cit., Pasal 4 Ayat (2), LN Tahun 2003, No. 70, TLN 4297.
65 “Badan Usaha Milik Negara, yang selanjutnya disebut BUMN, adalah badan usaha yang seluruh atau sebagian besar modalnya dimiliki oleh negara melalui penyertaan secara langsung yang berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan.” Republik Indonesia (BUMN), Ibid, Pasal 1 Angka 1.
66 Gatot Supramono, Op. Cit, Hal 20.
67 Rahayu Hartini, Op. Cit., Hal 64.
68 Agus Adhari, Loc.Cit.
berdasarkan prinsip-prinsip perusahaan yang sehat (good corporate governance).69
Permasalahan dalam permohonan pailit terhadap BUMN Persero tidak hanya itu saja. Adapun permasalahan lain ini adalah ketidakselarasan dalam UU BUMN, UU Keuangan Negara, UU PT serta Putusan MK.70 Jika ketentuan UU BUMN disandingkan dengan ketentuan UU Keuangan Negara, maka dapat diketahui bahwa terdapat kekaburan hukum.71 Dalam Pasal 2 huruf g UU Keuangan Negara menentukan “Kekayaan negara/kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang, barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan negara/ perusahaan daerah.”72 Dalam ketentuan pasal di atas, Pasal 2 huruf g telah menyebabkan keuangan negara yang sudah dipisahkan, terutama yang telah berbentuk saham, status hukum uang tersebut bukan lagi termasuk keuangan negara. Melainkan, terjadi perubahan status hukum dari status hukum keuangan publik menjadi status hukum keuangan privat. Oleh karena itu, negara atau daerah pada saat pemisahan kekayaan tersebut, tidak lagi memiliki imunitas publik sehingga kedudukan negara atau daerah dari segi hukum sama halnya dengan kedudukan hukum pemegang saham swasta lainnya, karena perseroan terbatas yang sahamnya dibawah 51% ataupun 100% dimiliki oleh negara atau daerah diwajibkan tunduk pada UU PT yang termasuk dalam domain
69 Gatot Supramono, Loc. Cit.
70 Amanda Savira Karin, Loc. Cit.
71 Ibid.
72 Republik Indonesia (Keuangan Negara), Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, Pasal 2 huruf g, LN Tahun 2003, No. 47, TLN 4286.
hukum perdata, dan tidak termasuk dalam domain hukum publik.73 Menyangkut hal ini, dalam penjelasan Pasal 4 Ayat (1) UU BUMN menjelaskan bahwa:
“Yang dimaksud dengan dipisahkan adalah pemisahan kekayaan negara dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara untuk dijadikan penyertaan modal negara pada BUMN untuk selanjutnya pembinaan dan pengelolaannya tidak lagi didasarkan pada sistem Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara, namun pembinaan dan pengelolaannya didasarkan pada prinsip-prinsip perusahaan yang sehat”74
Berdasarkan isi dari penjelasan pasal di atas, dapat disimpulkan bahwa pengelolaan keuangan BUMN harus didasarkan pada prinsip-prinsip perusahaan, dan keuangan BUMN sudah merupakan aset dari BUMN itu sendiri.75
Persoalan lain yang ada dalam ketentuan pasal ini juga seakan memberikan kewenangan kepada pemerintah untuk turut campur tangan dalam pengelolaan BUMN Persero yang seharusnya merupakan badan hukum mandiri.76 Hal ini menimbulkan banyak permasalahan baik dalam tataran normatif maupun dalam tataran praktis. Salah satu akibat dari permasalahan ini adalah campur tangan negara dalam pengelolaan BUMN, sering menimbulkan persoalan hingga sering terjadi indikasi monopoli.77
Dari ketentuan Pasal 2 huruf g UU Keuangan Negara tadi, dapat disimpulkan bahwa kekayaan BUMN merupakan kekayaan negara, yang sangat jelas bertentangan dan menimbulkan kerancuan dengan ketentuan dalam UU BUMN dan UU PT.78 Hal ini disebabkan karena adanya ketidaksinkronan dalam
73 Rahayu Hartini, Op. Cit., Hal 93
74 Penjelasan, Republik Indonesia, Undang-undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara, Pasal 4 Ayat (1), LN Tahun 2003, No. 70, TLN 4297.
75 Agus Adhari, Op. Cit., Hal 5
76 Amanda Savira Karin, Ibid.
77 Ibid.
78 Gatot Supramono, Op. Cit., Hal 183-184
kedua prinsip tersebut yang dibentuk atas ketidaktelitian pembentuk undang-undang, mengakibatkan ketidakpastian hukum dalam pelaksanaan UU BUMN.79
Berdasarkan teori hukum, dengan berlakunya UU BUMN seharusnya berlaku asas hukum lex posterior derogate lex priori, yaitu peraturan yang baru mengesampingkan peraturan yang lama. Prinsip kekayaan BUMN yang dianut dalam UU BUMN seharusnya diberlakukan, sedangkan prinsip kekayaan BUMN yang diatur sebelum UU Keuangan Negara yang harus dikesampingkan.80
Menyangkut hal ini, Mahkamah Agung juga pernah mengeluarkan fatwa dengan surat Nomor WKMA/Yud/20/VIII/2006 pada tanggal 16 Agustus 2006 atas permintaan Menteri Keuangan dalam rangka regulasi piutang BUMN yang berisikan “bahwa begitu pula halnya dengan Pasal 2 huruf g Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 yang berbunyi: Keuangan Negara sebagaimana dimaksud dalam Pasal 1 angka 1 meliputi: “g. Kekayaan negara/kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang, barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan negara/ perusahaan daerah
.
”, yang dengan adanya Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang BUMN maka ketentuan Pasal 2 huruf g khusus mengenai “kekayaan negara yang dipisahkan pada perusahaan negara/perusahaan daerah” juga tidak mempunyai kekuatan mengikat secara hukum.”81 Pada tahun 2011, Mahkamah Konstitusi juga mengeluarkan sebuah putusan yang menyangkut hal pengelolaan kekayaan BUMN.
79 Ibid.
80 Ibid.
81 Fatwa Mahkamah Agung No. WKMA/Yud/20/VIII/2006 pada tanggal 16 Agustus 2006
Pada Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor: 77/PUU-IX/2011, menyatakan bahwa BUMN adalah badan usaha yang kekayaannya terpisah dari kekayaan negara, sehingga kewenangan-kewenangan seperti pengurusan kekayaan perusahaan, penyelesaian utang-piutang BUMN wajib tunduk pada hukum perseroan terbatas berdasarkan Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas. 82 Oleh karena itu, sejak dikeluarkan putusan Mahkamah Konstitusi, piutang BUMN yang sebelumnya merupakan dikategorikan sebagai piutang negara, dibatalkan dan diganti sehingga piutang BUMN termasuk piutang privat seperti perusahaan swasta pada umumnya.83 Berdasarkan uraian di atas, dapat ditarik kesimpulan bahwa pengelolaan BUMN, baik pengelolaan keuangan maupun pengelolaan perusahaannya, diwajibkan tunduk pada pengelolaan perusahaan sama seperti perusahaan swasta lainnya, sebagaimana sesuai dengan ketentuan-ketentuan yang ada dan telah dibahas di atas, maka dari itu, jika BUMN Persero memenuhi syarat permohonan pailit, maka tetap dapat dipailitkan layaknya badan hukum publik lainnya.84
C. Akibat Hukum Permohonan Pernyataan Pailit terhadap BUMN Persero