1. Ko n s e ku e n s i P e n ga tu ra n J e n is d a n H ie ra rki P e ra tu ra n P e ru n d a n g-u n d a n ga n Te rh a d a p Ke ku a ta n H u ku m P e ra tu ra n P e ru n d a n g-u n d a n ga n
Men gen ai hierarki dan kekuatan hukum peraturan perun dan g-un dan gan , Pasal 7 ayat (5) UU No.10 Tahun 20 0 4 m en gatur bahwa ”kekuatan hukum peraturan perun dan g- un dan gan adalah sesuai den gan hierarki sebagaim an a dim aksud pada ayat (1)”. Seperti telah disin ggun g sebelum n ya, apakah terdapat hubun gan hierarki an tara peraturan perun dan g- un dan gan yan g secara tegas disebutkan jen isn ya dalam Pasal 7 ayat (1) den gan peraturan perun dan g-un dan gan yan g didasarkan pada Pasal 7 ayat (4) yan g jen isn ya san gat beragam ?
Kekuatan hukum peraturan perun dan g-un dan gan yan g diatur dalam Pasal 7 ayat (1) dihubun gkan den gan Pasal 7 ayat (5) sesuai den gan hierarkin ya. Pen jelasan Pasal 7 ayat (5) m en egaskan bahwa „hierarki“ adalah pen jen jan gan setiap jen is Peraturan Perun dan g-un dan gan yan g didasarkan pada asas bahwa peraturan perun dan g-un dan gan yan g lebih ren dah tidak boleh berten tan gan den gan Peraturan Perun dan g-un dan gan yan g lebih tin ggi. H al in i asas peraturan perun dan g-un dan gan bahwa peraturan perun dan g-un dan gan yan g lebih ren dah tidak boleh berten tan gan den gan peraturan perun dan g-un dan gan yan g lebih tin ggi.4 J ika terjadi dem ikian , m aka berlaku asas lex 4 Bagir Man an , Teori dan Politik Kon stitusi, (Yogyakarta: FH UII Press, 20 0 3), hlm . 20 6.
superiori derogate legi in feriori.5
Berbeda den gan keten tuan dalam Pasal 7 ayat (1), kekuatan hukum dan hierarki dari keten tuan Pasal 7 ayat (4) tidak diatur secara tegas. J ika dilakukan pen afsiran sistem atik dihubun gkan den gan Pasal 7 ayat (1), m aka peraturan perun dan g-un dan gan tersebut berada di bawah Perda sebagai jen is peraturan perun dan g-un dan gan yan g secara hierarkis berada palin g bawah. Pasal 7 ayat (2) UU – PPP m en gatur bahwa Perda terdiri dari Perda Provin si, Perda Kabupaten / Kota dan Peraturan Desa (Perdes).
J ika dikaitkan den gan Pasal 7 ayat (5) UU – PPP yan g m en ghubun gkan hierarki den gan kekuatan hukum , m aka kon sekuen si peraturan perun dan g-un dan gan tersebut berada pada hierarki palin g bawah adalah m em iliki kekuatan hukum palin g ren dah diban din gkan kekuatan hukum peraturan perun dan g-un dan gan dalam Pasal 7 ayat (1). Persoalan dari kem un gkin an hierarki peraturan perun dan g-un dan gan di atas adalah tidak setiap peraturan perun dan g-un dan gan berdasarkan Pasal 7 ayat (4) m en gatur m ateri yan g m en jadi kewen an gan pem ben tuk peraturan perun dan g-un dan gan atas dasar Pasal
7 ayat (4) UU-PPP.6 Prin sipn ya, setiap jabatan pem ben tuk
peraturan perun dan g-un dan gan m en gatur urusan yan g m en jadi kewen an gan n ya.7 Den gan dem ikian , kekuatan hukum dari jen is
peraturan perun dan g-un dan gan berdasarkan Pasal 7 ayat (4) den gan peraturan perun dan g-un dan gan atas dasar Pasal 7 ayat
5 Lihat Rosjidi Ran ggawidjaja, Pen gan tar Ilm u Perun dan g-un dan gan , Edisi CD-ROM (Ban dun g: Un isba, 20 0 7), hlm . 43.
6 Misaln ya Peraturan Mahkam ah Kon stitusi (PMK) berdasarkan UU No. 24 Tahun 20 0 3 ten tan g Mahkam ah Kon stitusi (UU-MK) m en gatur lin gkup kewen an gan MK, m isaln ya hukum acara dan susun an dan tata kerja organ isasi MK (lihat Pasal 23 ayat (5), Pasal 27, Pasal 8 6 UU – MK). Peraturan perun dan g-un dan gan tersebut tidak berkaitan den gan kewen an gan pem erin tah, pem erin tahan daerah atau jabatan lain n ya.
7 Bagir Man an m en gatakan bahwa: ”Dalam teori hukum tata n egara tidak ada organ n egara yan g secara hukum lebih tin ggi atau lebih ren dah. Setiap organ n egara m em pun yai kedudukan dan wewen an g sesuai den gan aturan hukum yan g m en gaturn ya. Sebagai lin gkun gan jabatan , organ n egara m em iliki sen diri-sen diri lin gkun gan wewen an g yan g diten tukan oleh hukum bukan oleh hubun gan hierarki an tara organ itu sam a lain ”. Bagir Man an , Teori…., op.cit., hlm . 214.
(1) UU-PPP, tidak han ya dilihat dari hierarkin ya tetapi juga harus dilihat dari m ateri m uatan berdasarkan wewen an g setiap jabatan pem ben tuk peraturan perun dan g-un dan gan .
J ika tidak sem ua peraturan perun dan g-un dan gan atas dasar Pasal 7 ayat (4) berkaitan peraturan perun dan g-un dan gan atas dasar Pasal 7 ayat (1) UU-PPP, m aka tidak logis m en em patkan sem ua peraturan perun dan g-un dan gan atas dasar Pasal 7 ayat (4) di bawah hierarki m en urut Pasal 7 ayat (1), dalam hal in i di bawah Perda. Peraturan perun dan g-un dan gan atas dasar Pasal 7 ayat (4) secara hierakis dapat ditafsirkan berada lan gsun g di bawah peraturan perun dan g-un dan gan yan g m em erin tahkan n ya. H al in i disebabkan peraturan perun dan g-un dan gan yan g lebih tin ggi yan g m em erin tahkan n ya m en jadi sum ber kewen an gan pem ben tukan peraturan perun dan g-un dan gan tersebut. Sebagai con toh, suatu Perm en yan g diperin tahkan oleh PP m aka peraturan tersebut berada di bawah PP, n am un tidak selalu m em iliki hubun gan hierarki den gan Perpres dan Perda. H al in i sejalan den gan pen dapat Kelsen yan g m en yatakan bahwa n orm a hukum yan g diben tuk berdasarkan n orm a hukum yan g lebih tin ggi (superior n orm ), berstatus sebagai n orm a yan g lebih ren dah (in ferior n orm ).8 Walaupun dem ikian , dalam hal jen is
dan hierarki diatur dalam hukum positif seperti di In don esia, m aka dapat saja perin tah pem ben tukan n orm a hukum terten tu, m em iliki jen is dan hierarki yan g sam a den gan n orm a hukum yan g m em erin tahkan n ya, seperti pem ben tukan UU yan g
diperin tahkan oleh UU.9 Nam un dem ikian , bagi pem ben tukan
peraturan perun dan g-un dan gan yan g secara tegas hierarkin ya berada di bawah peraturan perun dan g-un dan gan yan g m em erin tahkan n ya, m aka prin sip hierarki tersebut berlaku. J ika
8 ”The norm determ inin g the creation of an other n orm is the superior, the norm according to this regulation, the in ferior n orm . The legal order, especially the legal order the personifi cation of w hich is the State, is therefore n ot a sy stem of n orm s coordin ated to each other, standing, so to speak, side by side on the sam e lev el, but a hierarchy of different lev el of n orm s”. H an s Kelsen , tran slated by An ders Wedberg, The Gen eral Theory of Law and State, (New York: Russel & Russel, 1973), hlm . 124.
9 Salah satu con tohn ya adalah pem ben tukan Un dan g-Un dan g Nom or 9 Tahun 20 0 9 ten tan g Badan H ukum Pen didikan yan g m erupakan perin tah dari Pasal 53 Un dan g- Un dan g Nom or 20 Tahun 20 0 3 ten tan g Sistem Pen didikan Nasion al.
di an tara keduan ya berten tan gan , m aka berlaku asas lex superior derogat legi in ferior seperti telah dikem ukakan sebelum n ya.
Kekuatan hukum bagi peraturan perun dan g-un dan gan yan g berdasarkan Pasal 7 ayat (4) UU – PPP harus dilihat dari peraturan perun dan g-un dan gan yan g lebih tin ggi yan g m em erin tahkan n ya. Sem en tara itu, kaitan kekuatan hukum peraturan perun dan g- un dan gan yan g berdasarkan Pasal 7 ayat (4) UU – PPP den gan peraturan perun dan g-un dan gan berdasarkan Pasal 7 ayat (1) UU-PPP yan g lain , tidak secara lan gsun g berhubun gan n am un harus dilihat dari keterkaitan m ateri m uatan n ya apakah sesuai den gan kewean an gan n ya atau tidak.
2 . Fu n gs i P e ra tu ra n D a e ra h D a la m P e n ye le n gga ra a n P e m e rin ta h a n D a e ra h Me n u ru t U U N o . 3 2 Ta h u n 2 0 0 4 te n ta n g P e m e rin ta h a n D a e ra h
Pem erin tahan daerah provin si, kabupaten / kota yan g yan g m en gatur dan m en gurus sen diri urusan pem erin tahan (urusan rum ah tan gga) berdasarkan asas oton om i dan tugas pem ban tuan . Keten tuan di atas m en egaskan bahwa sem ua pem erin tahan daerah adalah suatu pem erin tahan yan g bersifat
oton om .10 Dican tum kan n ya tugas pem ban tuan (m edebew in d)
selain oton om i karen a asas tersebut dian ggap tetap dalam ran gka oton om i walaupun sifatn ya tidak pen uh karen a daerah han ya m en guasai (m en gatur- pen) tata caran ya pen yelen ggaraan urusan , tetapi tidak m en guasai isi pem erin tahan n ya.11 Di kem udian hari,
jika pem erin tahan daerah dian ggap m am pu m elaksan akan , m aka urusan pem erin tahan tersebut akan diserahkan kepada pem erin tahan daerah, kecuali urusan pem erin tahan yan g han ya m en jadi kewen an gan Pusat.12
10 Bagir Man an , M en y on gsong Fajar Oton om i Daerah, (Yogyakarta: PSH - Fakultas H ukum UII. 20 0 4), hlm . 26.
11 Ibid, hlm 10 2, ban din gkan den gan Bagir Man an , Perjalan an H istoris Pasal 18 UUD 1945, (Karawan g: UNSIKA, 1993), hlm . 62.
12 Salah satu pertim ban gan dilaksan akan n ya tugas pem ban tuan yaiu sebagai cara persiapan sebelum suatu urusan diserahkan m en jadi urusan rum ah tan gga daerah. Bagir Man an , ibid, hlm 75. Lihat pula keten tuan Pasal 17 ayat (2) Peraturan Pem erin tah Nom or 38 Tahun 20 0 7 ten tan g Pem bagian Urusan Pem erin tahan An tara Pem erin tah, Pem erin tahan Daerah Provin si, Pem erin tahan Daerah Kabupaten / Kota, sebagai
Oton om i dan tugas pem ban tuan m erupakan ben tuk dari
desen tralisasi (teretorial).13 Sejum lah kewen an gan baik yan g
sifatn ya pen uh (oton om i) m aupun yan g tidak pen uh (tugas pem ban tuan ) dalam m en yelen ggarakan urusan pem erin tahan m erupakan pen jelm aan desen tralisasi. Frase ”m en gatur dan m en gurus urusan pem erin tahan ” dalam Pasal 18 ayat (2) di atas m en un jukkan paham n egara kesatuan yan g terdesen tralisasi.
Oton om i yan g dim aksud UUD 1945 adalah oton om i seluas- luasn ya, kecuali urusan yan g m en jadi yan g oleh un dan g-un dan g diten tukan sebagai urusan Pusat. H al tersebut m en egaskan dian utn ya asas hierarchise taakafbaken in g (satuan pem erin tahan yan g lebih ren dah dapat m en gatur dan m en gurus sem ua urusan pem erin tahan sepan jan g belum diatur dan diurus oleh satuan
yan g pem erin tahan yan g lebih tin ggi).14 Nam un dem ikian ,
dalam UU No. 32 Tahun 20 0 4 (UU-Pem da), diken al pula urusan wajib dan urusan pilihan yan g dten tukan terlebih dahulu. J ika dikaitkan den gan ajaran sistem rum ah tan gga daerah (sistem oton om i), hal in i lebih m en cerm in kan sistem oton om i riil.15
Kewen an gan pem ben tukan Perda terdapat dalam Pasal 18 ayat (6), berupa atribusi.16 Men gen ai m ateri m uatan Perda, Pasal berikut:
“Urusan pem erin tahan yan g m en jadi kewen an gan provin si yan g pen yelen ggaraan n ya ditugaskan kepada pem erin tahan daerah kabupaten / kota berdasarkan asas tugas pem ban tuan , secara bertahap dapat diserahkan un tuk m en jadi urusan pem erin tahan kabupaten / kota yan g bersan gkutan apabila pem erin tahan daerah kabupaten / kota telah m en un jukkan kem am puan un tuk m em en uhi n orm a, stan dar, prosedur, dan kriteria yan g dipersyaratkan ”.
13 Lihat pendapat Van der Pot dalam Bagir Manan, Meny ongsong Fajar...,op.cit., hlm 11 14 Lihat Bagir Man an , H ubun gan An tara Pusat dan Daerah M en urut UUD 1945, (J akarta: Pustaka Sin ar H arapan , 1994), hlm . 31.
15 Idealnya, sistem rum ah tangga yang m enjadi turunan otonom i seluas-luasnya adalah sistem rum ah tangga form al. Sistem rum ah tangga lainnya yang m ungkin diterapkan adalah sistem rum ah tangga nyata (riil) yang lebih m enekankan aspek sistem rum ah tangga form al. Penerapan otonom i seluas-luasnya dalam bentuk sistem rum ah tangga m aterial adalah suatu keganjilan, karena penekanan sistem tersebut adalah pem batasan urusan pem erintahan yang diserahkan kepada daerah secara terperinci. Ibid, hlm 30 – 32 16 Atribusi kewen an gan perun dan g-un dan gan diartikan pen ciptaan wewen an g (baru) oleh kon stitusi/ grondw et atau oleh pem ben tuk un dan g-un dan g (w etgev er) yan g
136 ayat (2) UU - Pem da m en gatur bahwa Perda diben tuk dalam ran gka pen yelen ggaraan oton om i daerah provin si/ kabupaten /
kota dan tugas pem ban tuan .17 Selan jutn ya Pasal 136 ayat (3)
m en yatakan bahwa ”Perda sebagaim an a dim aksud pada ayat (1) m erupakan pen jabaran lebih lan jut dari peraturan perun dan g- un dan gan yan g lebih tin ggi den gan m em perhatikan ciri khas m asin g-m asin g daerah”. Keten tuan di atas dipertegas dalam Pasal 136 ayat (4) yan g m en yatakan bahwa ”Perda sebagaim an a dim aksud pada ayat (1) dilaran g berten tan gan den gan kepen tin gan um um dan / atau peraturan perun dan g-un dan gan yan g lebih tin ggi”.18
Dalam UU-PPP, m ateri m uatan Perda diatur dalam Pasal 12 yan g m en gatur bahwa ”m ateri m uatan Perda adalah seluruh m ateri m uatan dalam ran gka pen yelen ggaraan oton om i daerah dan tugas pem ban tuan , dan m en am pun g kon disi khusus daerah serta pen jabaran lebih lan jut Peraturan Perun dan g-un dan gan yan g lebih tin ggi”.
Dari keten tuan di atas, terdapat 4 kelom pok m ateri m uatan Perda, yaitu berisi keten tuan : pen yelen ggaraan oton om i daerah, pen yelen ggaraan tugas pem ban tuan , yan g m en am pun g kon disi khusus daerah, dan pen jabaran lebih lan jut peraturan perun dan g- un dan gan yan g lebih tin ggi.
Berdasarkan prin sip oton om i seluas-luasn ya dan dilihat dari m ateri m uatan Perda, terdapat beberapa fun gsi Perda dalam pen yelen ggaraan pem erin tahan daerah. Pertam a, Perda berfun gsi sebagai in strum en yan g m ewujudkan prin sip oton om i seluas-luasn ya dan tujuan n ya, yaitu m en in gkatkan kesejahteraan rakyat, pelayan an um um dan daya sain g daerah.19 Fun gsi kedua diberikan kepada suatu organ n egara, baik yan g sudah ada m aupun yan g diben tuk baru un tuk itu. Lihat A. H am id S. Attam im i, Peran an Keputusan Presiden R epublik In don esia Dalam Peny elenggaraan Pem erin tahan N egara : Suatu Studi An alisis M en genai Keputusan Presiden Yang Berfun gsi Pen gaturan Dalam Kurun W aktu Pelita I – Pelita VI, Disertasi, (J akarta: Fakultas Pasca Sarjan a UI, 1990 ), hlm . 352.
17 Keten tuan in i sejalan den gan Pasal 18 ayat (6) Perubahan Kedua UUD 1945.
18 Un tuk pen gertian berten tan gan den gan kepen tin gan um um , lihat pen jelasan keten tuan tersebut.
19 Pasal 2 ayat (3) UU – Pem da m en yatakan bahwa: Pem erin tahan daerah sebagaim an a dim aksud pada ayat (2) m en jalan kan oton om i seluas-luasn ya, kecuali urusan
dari Perda adalah sebagai dasar hukum pen yelen ggaraan tugas pem ban tuan . Diaturn ya tugas pem ban tuan dalam ben tuk Perda m en egaskan karakter oton om i dari tugas pem ban tuan , walaupun tidak pen uh.20 Fun gsi ketiga dari Perda adalah fun gsi kekhususan
yaitu sebagai pen gatur urusan pem erin tahan yan g berkaitan den gan kon disi khusus daerah. Fun gsi keem pat dari Perda adalah sebagai peraturan pelaksan a peraturan perun dan g-un dan gan yan g lebih tin ggi. Fun gsi in i serin gkali beririsan den gan fun gsi oton om i.21
3 . H u b u n ga n H ie re rki P e ra tu ra n D a e ra h d a n P e rm e n D a la m S is te m P e ra tu ra n P e ru n d a n g-u n d a n ga n In d o n e s ia .
Berdasarkan UU-PPP, Perda selalu m erupakan peraturan perun dan g-un dan gan , n am un Perm en tidak selalu m erupakan peraturan perun dan g-un dan gan . Perm en atas dasar Pasal 7 ayat (4) UU-PPP m erupakan peraturan perun dan gan -un dan gan , sem en tara Perm en yan g tidak m em en uhi Pasal 7 ayat (4), bukan peraturan perun dan g-un dan gan . J en is Perm en yan g kedua tersebut dapat dikategorikan sebagai aturan kebijakan (beleidregels) yaitu suatu keputusan pejabat adm in istrasi n egara yan g bersifat m en gatur dan secara tidak lan gsun g bersifat
m engikat um um , nam un bukan peraturan perundang-undangan.22
Peraturan kebijakan tidak terlepas dari kaitan pen ggun aan freis
pem erin tahan yan g m en jadi urusan Pem erin tah, den gan tujuan m e n in gka tka n
ke s e ja h te ra a n m a s ya ra ka t, p e la ya n a n u m u m d a n d a ya s a in g d a e ra h . (cetak
tebal oleh pen ulis)
20 Bagir Man an , M en y on gsong….,loc.cit., hlm 10 2
21 Misaln ya Pasal 144 PP No. 58 Tahun 20 0 5 ten tan g Pen gelolaan Keuan gan Daerah m en egaskan bahwa keten tuari lebih lan jut ten tan g tata cara tun tutan gan ti kerugian daerah diatur den gan Perda dan berpedom an pada peraturan perun dan g-un dan gan . 22 Bagir Man an dan Kun tan a Magn ar m en gatakan bahwa sebagai ”peraturan ” yan g bukan peraturan perun dan g-un dan gan , peraturan kebijakan tidak secara lan gsun g m en gikat secara hukum , tetapi m en gan dun g relevan si hukum . Peraturan kebijakan pada dasaran ya ditujukan kepada badan atau pejabat adm in istrasi n egara sen diri...Meskipun dem ikian , keten tuan tersebut secara tidak lan gsun g akan dapat m en gen ai m asyarakat um um . Bagir Man an dan Kun tan a Magn ar, Beberapa M asalah H ukum Tata N egara, (Ban dun g: Alum n i, 1997), hlm . 169 – 170 .
erm essen23 atas kebebasan bertin dak adm in istrasi n egara.
Bagi Perm en yan g berdasarkan Pasal 7 ayat (4) UU-PPP, terdapat 2 kem un gkin an hubun gan jen is peraturan perun dan g- un dan gan atas dasar Pasal 7 ayat (1) dan Pasal 7 ayat (4) UU-PPP sebagaim an a telah dibahas sebelum n ya yan g dapat diterapkan un tuk m elihat hubun gan hierarki an tara Perda den gan Perm en . Kem un gkin an pertam a, Perda m em iliki hierarki yan g lebih tin ggi dari pada Perm en yan g diben tuk atas dasar Pasal 7 ayat (4) UU-PPP. Kon sekuen si dari hal in i, m aka Perm en tidak dapat berten tan gan den gan Perda.24 Nam un dem ikian , di sisi lain ,
Perm en atas dasar Pasal 7 ayat (4) UU – PPP adalah perin tah peraturan perun dan g-un dan gan yan g lebih tin ggi dari Perpres hin gga UU. Kon sekuen sin ya, peraturan perun dan g-un dan gan yan g m em erin tahkan pem ben tukan Perm en (UU/ PP/ Perpres) berkedudukan lebih ren dah dari pada Perda, sehin ga kem un gkin an in i m en im bulkan ketidakkon sisten an pen erapan asas hierarki.25
Kem un gkin an kedua, seperti telah dibahas sebelum n ya, m en em patkan peraturan perun dan g-un dan gan atas dasar Pasal 7 ayat (4) UU – PPP berada di bawah peraturan perun dan g- un dan gan yan g m em erin tahkan n ya. J ika kem un gkin an di atas diterapkan , m aka kedudukan Perm en harus berada lan gsun g di bawah peraturan perun dan g-un dan gan yan g m en delegasikan n ya.
J ika suatu Perm en diperin tahkan oleh PP, m aka Perm en tersebut secara hierarkis berada di bawah PP tersebut. J ika kem un gkin an kedua di atas digun akan , m aka kekuatan hukum Perm en harus dian ggap m en yatu den gan peraturan perun dan g- undangan yang m em erintahkannya. Nam un dem ikian, kedudukan
23 Philipus M. H adjon (et al), Pen gan tar H ukum Adm in istrasi In don esia,Cetakan