Dalam perilaku kerja sama, bukti (evidence) dapat dibagi menjadi dua jenis, yaitu: 1) Direct Evidence, yaitu bukti yang dapat diamati (observable elements) dan menunjukkan adanya suatu kesepakatan beserta substansi dari kesepakatan di antara perusahaan-perusahaan di pasar dan 2) Indirect Evidence (Circumstantial Evidence): bukti yang tidak secara langsung menyatakan adanya kesepakatan diantara perusahaan - perusahaan di pasar.60
Sebelumnya sudah dijelaskan bahwa kartel merupakan suatu tindakan yang dilakukan oleh sekelompok pelaku usaha untuk mengontrol produksi, harga serta cara penjualan dengan maksud untuk menghindari adanya persaingan diantara mereka agar memperoleh keuntungan lebih besar ataupun untuk memonopoli pasar dengan cara membuat suatu kesepakatan diantara mereka. Sudah tentu untuk membuktikan kartel adalah dengan cara membuktikan adanya kesepakatan tersebut. Namun permasalahannya disini adalah para pelaku usaha yang melakukan kegiatan kartel tidak mungkin membuat suatu perjanjian tertulis yang dapat diketahui secara bahwa mereka sedang bersepakat untuk melakukan kegiatan kartel.
Dengan ketidak mungkinan untuk menemukan bukti tertulis mengenai adanya kesepakatan diantara para pelaku kartel maka munculah cara pembuktian tidak langsung (indirec evidence) atau circumstantial evidence sebagai solusinya. Sudah dijelaskan sebelumnya pada Bab II bahwa pembuktian tidak langsung (indirec evidence) atau circumstantial evidence merupakan suatu bukti yang
60Andi Fahmi Lubbis, Analisis Ekonomi Dalam Pembuktian Kartel, Jurnal Hukum Bisnis volume 32 nomor 5, Yayasan Pengembangan Hukum Bisnis, Jakarta, 2013, h. 390
40
didasarkan pada proses inferensi dan bukan dalam pengetahuan atau observasi pribadi dan merupakan semua bukti yang tidak diberikan oleh orang yang menjadi saksi mata dalam suatu peristiwa.Khusus pada hukum persaingan usaha,
circumstantial evidence terdiri dari bukti komunikasi dan bukti ekonomi, berikut ulasan mengeneai bukti komunikasi dan bukti ekonomi :61
Bukti komunikasi merupakan fakta adanya pertemuan dan/atau komunikasi antar pesaing meskipun tidak terdapat substansi dari pertemuan dan/atau komunikasi tersebut.62 Organisation For Economic Co-Operation And Development (OECD) memberikan kriteria bukti komunikasi sebagai berikut:63
records of telephone conversations (but not their substance) between competitors, or of travel to a common destination or of participation in a meeting, for example during a trade conference; other evidence that the parties communicated about the subject – e.g., minutes or notes of a meeting showing that prices, demand or capacity utilisation were discussed; internal documents evidencing knowledge or understanding of a competitor’s pricing strategy, such as an awareness of a future price increase by a rival.
Pada pokoknya bukti komunikasi dapat berupa tulisan ataupun lisan antar pesaing dimana dalam komunikasi tersebut terdapat pembicaraan mengenai harga, strategi masing – masing pelaku usaha (secara langsung maupun tidak langsung) ataupun menunjukan dokumen internal perusahaan mereka. Hal tersebut dimaksudkan agar adanya kesepahaman tentang harga antar pesaing yang nantinya setiap pelaku usaha akan dapat memprediksi harga kompetitornya dikemudian hari.
61 Organisation For Economic Co-Operation And Development, Prosecuting Cartels without Direct Evidence of Agreement, June 2007. Lihat dan Bandingkan dengan : Peraturan Komisi Pengawas Persaingan Usaha Nomor 4 Tahun 2011 Tentang Pedoman Pasal 5 (Penetapan Harga) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999 Tentang Larangan Praktek Monopoli Dan Persaingan Usaha Tidak Sehat.
62 Putusan KPPU Perkara Nomor 24/KPPU-I/2009, h. 57 – 58. Lihat juga, Organisation For Economic Co-Operation And Development, Prosecuting Cartels without Direct Evidence of Agreement, June 2007`
41
Sehingga dengan demikian dimasa akan datang kemungkinan akan dapat mengontrol harga dari tiap – tiap pelaku usaha yang bersaing dan secara otomatis hal ini menghilangkan persaingan diantara mereka.
Bukti analisis ekonomi64 yaitu bukti yang terdiri dari dua tahapan berupa analisis struktural, kemudian tahapan yang kedua terkait dengan analisis perilaku. Analisis struktural diarahkan pada pembuktian apakah kesepakatan kartel dimungkinkan terjadi di pasar bersangkutan (relevant market) dan analisis perilaku atau perubahan yang ditujukan untuk membuktikan apakah perilaku di pasar bersangkutan konsisten dengan perilaku kartel dan bukan perilaku bersaing.65
Hans W. Friederiszick menerangkan tentang economic analysis for cartel detection - 3 principles and an outline of a two-step framework sebagai berikut:66
Principles for robust economic analysis in cartel cases 1. should be a credible threat
a) decrease false positives to some extent
b) easonably robust to eliminate fishing expeditions (focus on changes; counterfactual analysis) 2. should not be easy to be circumvented (even if public)
(has to be addressed for each individual indicator) (there should be no single indicator in general)
3. should not be too resource intensive
a) marginal information should be proportional to cost of information gathering
b) has to take into account capabilities of competition authority
Framework for economic analysis objectives
1. working group in Directorate General Competition developed framework to strengthen economic analysis in cartel cases
2. quantitative and qualitative economic analysis aimed at establishing the requirements
64Analisis ekonomi seringkali dikategorikan sebagai bagian dari analisis “Plus Factor”,
yaitu analisis tambahan dari bukti kesamaan harga (price parallelism).
65 Andi Fahmi Lubbis, Analisis Ekonomi Dalam Pembuktian Kartel, Jurnal Hukum Bisnis volume 32 nomor 5, Yayasan Pengembangan Hukum Bisnis, Jakarta, 2013, h. 391
66Hans W. Friederiszick, “Detecting Cartels in Europe –the Role of Economics”, paper
42
a) for issuing an inspection decision in a given antitrust market;
b) justifying the opportunity cost of carrying out an inspection.
(not a tool for proving the existence of cartels)
Pada tahapan analisis struktural yang harus dilakukan adalah menentukan kemungkinan terjadi kertel tersebut ada dalam pasar bersangkutan. Apabila para pelaku usaha tersebut tidak berada dalam pasar bersangkutan maka otomatis dugaan kartel tersebut gugur karena para pelaku usaha tidak saling bersaing. Selanjutnya apabila para pelaku usaha berada dalam pasar bersangkutan maka dilanjutkan dengan mencari kemungkinan atau motivasi pelaku usaha untuk melakukan kartel dalam pasar bersangkutan tersebut.
Beberapa indikator-indikator yang mungkin digunakan untuk menilai apakah motivasi perusahaan – perusahaan untuk berkolusi cukup besar, adalah :67
1. Tingkat kemiripan Produk (Product homogeneity). Motivasi perusahaan - perusahaan di pasar untuk melakukan kesepakatan akan semakin besar jika produk – produk yang dihasilkan oleh perusahaan di pasar memiliki kemiripan yang cukup tinggi.
2. Ketersediaan produk pengganti terdekat (Absence of close substitutes).
Kesepakatan kolusi akan lebih mudah dilaksanakan apabila konsumen tidak memiliki banyak pilihan kecuali membeli barang dan atau jasa dari perusahaan anggota kartel.
3. Kecepatan informasi mengenai penyesuaian harga (Readily observed price adjustments). Kemudahan mendapatkan informasi mengenai
67 Peraturan Komisi Pengawas Persaingan Usaha Nomor 4 Tahun 2011 Tentang Pedoman Pasal 5 (Penetapan Harga) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999 Tentang Larangan Praktek Monopoli Dan Persaingan Usaha Tidak Sehat., h. 19-20
43
perubahan - perubahan harga di pasar akan mengurangi insentif perusahaan untuk melakukan kecurangan terhadap kesepakatan kartel. 4. Standarisasi harga (Standardized prices). Kesepakatan kolusi akan lebih
mudah dilakukan apabila produk yang diperdagangkan di pasar memiliki standar harga, dan lebih mudah untuk dimonitor untuk mencegah terjadinya kecurangan.
5. Kelebihan kapasitas (Excess capacity). Motivasi untuk melakukan kesepakatan kartel akan meningkat ketika keuntungan dari kartel dapat digunakan untuk menutupi inefisiensi akibat perusahaan tidak berproduksi secara optimal.
6. Hanya terdapat beberapa perusahaan (Few sellers). Semakin sedikit jumlah perusahaan yang ada di pasar maka semakin mudah untuk melakukan koordinasi dalam rangka kesepakatan kartel.
7. Hambatan masuk pasar tinggi (High barriers to entry). Kesepakatan kartel akan semakin mudah dijalankan karena tidak adanya ‘ancaman’ dari perusahaan baru yang dapat menggagalkan kesepakatan perusahaan-perusahaan di pasar bersangkutan.
Kemudian apabila analisa struktural telah selesai dilakukan, maka selajutnya analisis perilaku atau perubahan. Analisis perilaku ditekankan pada perubahan hasil (outcome) dari kesepakatan kartel dengan menggunakan indikator-indikator yang ada di pasar bersangkutan yang diduga terjadi karena kesepakatan kartel dan bukan perilaku bersaing perusahaan-perusahaan di pasar yang dilakukan secara mandiri.68 Indikator yang dapat digunakan diantaranya adalah:69
68 Ibid., h. 392
44
1. Perubahan atas tingkat keuntungan
2. Perusahaan-perusahaan yang berpartisipasi dalam kesepakatan kartel,
3. Perubahan harga yang ditetapkan oleh perusahaan-perusahaan yang berpartisipasi (sebelum dan sesudah kesepakatan kartel), dan
4. Perubahan jumlah produksi perusahaan-perusahaan yang dicurigai melakukan kartel.
Selain daripada itu adapun instrumen – instrument yang dapat memfasilitasi keberhasilan suatu kolusi, instrument – instrument tersebut adalah :70
1. Resale Price Maintenance (RPM). Praktik ini dapat digunakan untuk meminimalkan variasi harga di tingkat konsumen.
2. Most-Favoured Nation (MFN) clause. Praktik ini dapat digunakan untuk meminimalkan insentif memberikan harga lebih rendah dari harga kesepakatan (cheating).
3. Meeting-Competition clause. Praktik ini digunakan untuk mendapatkan informasi tingkat harga pelaku usaha lain sehingga meminimalkan insentif melakukan kecurangan.
Perhatian analisa instrumen fasilitas tersebut ditujukan pada waktu digunakannya. Apabila dipergunakan dalam periode tertentu dan pararel maka dapat dimungkinkan hal itu disebabkan oleh kesepakatan kartel.
Dalam upanya membuktikan adanya pelanggaran UU Antimonopoli dengan menggunakan circumstantial evidence, KPPU (dalam hal ini investigator) dapat saja menggunakan seluruh analisis tambahan diatas ketika analisis tertentu sudah dianggap cukup untuk membuktikan adanya pelanggaran UU Antimonopoli.
45
Seyogyanya dalam membuktikan adanya pelanggaran kartel cara yang paling baik adalah dengan mengkombinasikan bukti langsung dan tidak langsung. Namun mengingat perilaku kartel di jaman sekarang ini tidak dimungkinkan ditemukan bukti kontrak baku kartel maka penggunaan bukti tidak langsung atau
circumstantial evidence dapat digunakan dengan analisis yang matang mengkombinasikan antara bukti komunikasi dan bukti ekonomi.
Hal yang perlu diperhatikan oleh Majelis Komisi dalam memberikan pertimbangan atas suatu perkara yang menggunakan jenis pembuktian
circumstantial evidence ini adalah kesamaan hasil (ouput) dari para palaku usaha pesaing itu. Hal ini disebabkan analisa komukasi dan analisa ekonomi merupakan suatu tahapan untuk membuktikannya adanya suatu kolusi atau tindakan bersama (concerted action). Sehingga yang terpenting bukanlah jenis komunikasi apa yang menjadi patokan, tetapi hasil dari komunikasi tersebut yang menjadi perhatian khusus. Cara untuk menyampaikan kehendak bermacam – macam, yang utama adalah kehendak tersebut dapat diketahui dan dilaksanakan secara bersama.
Berikut gambaran atau kerangka tentang cara pembuktian tidak langsung (indirect evidence) atau circumstantial evidence sebagai solusi dari ketidak mungkinan untuk menemukan bukti tertulis mengenai adanya kesepakatan diantara para pelaku kartel.
46