BAB II KAJIAN PUSTAKA
2. Implementasi Kebijakan Publik
Program kebijakan yang telah diambil sebagai alternatif pemecahan masalah harus diimplementasikan, yakni dilaksanakan oleh badan-badan administrasi maupun agen-agen pemerintah di tingkat bawah. Hersel Nogi S. Tangkilisan mengutip pengertian implementasi menurut Patton dan Sawicki dalam buku yang berjudul Kebijakan Publik yang
Membumi bahwa : ”Implementasi berkaitan dengan berbagai kegiatan
yang diarahkan untuk merealisasikan program, dimana pada posisi ini eksekutif mengatur cara untuk mengorganisir, menginterpretasikan dan menerapkan kebijakan yang telah diseleksi” (Dalam Tangkilisan, 2003:9).
Berdasarkan pengertian di atas, implementasi berkaitan dengan berbagai kegiatan yang diarahkan untuk merealisasikan program, dimana pada posisi ini eksekutif mengatur cara untuk mengorganisir. Seorang eksekutif mampu mengatur secara efektif dan efisien sumber daya, unit-unit dan teknik yang dapat mendukung pelaksanaan program, serta melakukan interpretasi terhadap perencanaan yang telah dibuat, dan
petunjuk yang dapat diikuti dengan mudah bagi realisasi program yang dilaksanakan. Dunn mengistilahkan implementasi dengan lebih khusus dengan menyebutnya implementasi kebijakan (policy implemtation) adalah pelaksanaan pengendalian aksi-aksi kebijakan di dalam kurun waktu tertentu (Dunn, 2003:132).
Budi Winarno dalam bukunya Kebijakan Publik Teori dan Proses (2007:145) mengutip apa yang disampaikan oleh Ripley dan Frangklin dalam Bureucracy and Policy Implementation (1982:4) yang berpendapat bahwa:
Implementasi adalah apa yang terjadi setelah undang-undang ditetapkan yang memberikan otoritas program, kebijakan, keuntungan (benefit), atau suatu jenis keluaran yang nyata (tangible output). Istilah implementasi menunjuk pada sejumlah kegiatan yang mengikuti pernyataan maksud tentang tujuan-tujuan program dan hasil-hasil yang diinginkan oleh pejabat pemerintah. Implementasi mencangkup tindakan-tindakan (tanpa tindakan) oleh berbagai aktor, khususnya para birokrat, yang dimaksudkan untuk program berjalan.
Sebuah Implementasi kebijakan merupakan tahapan penting dalam proses kebijakan publik. Sebuah kebijakan sebagai hasil proses politis harus diterjemahkan ke dalam kegiatan nyata dan tindakan melalui proses implementasi agar mempunyai dampak dan tujuan yang diinginkan. Setelah melalui tahap formulasi kebijakan, pernyataan kebijakan (policy statement) yang termuat dalam sebuah kebijakan yang diputuskan akan dilaksanakan melalui langkah-langkah konkrit yang disebut implementasi. Implementasi menurut Van Metter dan Van Horn (1975) (dalam Budi Winarno, 2007:144) mengemukakan bahwa:
Implementasi kebijakan dipandang dalam arti yang luas, merupakan tahap dari proses kebijakan segera setelah penetapan undang-undang, implementasi dipandang secara luas mempunyai makna pelaksanaan undang-undang dimana berbagai aktor, organisasi, prosedur, dan teknik bekerja bersama-sama untuk menjalankan kebijakan dalam upaya untuk meraih tujuan-tujuan kebijakan atau program-program.
.
Dari berbagai pandangan para ahli tentang konsep implementasi, maka dapat disimpulkan bahwa implementasi kebijakan merupakan suatu tahapan yang sangat penting dalam serangkaian proses yang berupa tindakan-tindakan dari berbagai aktor untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan sebelumnya, dengan adanya aktivitas pencapaian tujuan sehingga mencapai adanya hasil kegiatan.
a. Faktor-faktor penghambat dan pendukung Implementasi
Dalam implementasi kebijakan publik dikenal ada beberapa model implementasi. Penggunaan model ini untuk keperluan analisis, tergantung pada kompleksitas permasalahan kebijakan yang dikaji serta tujuan dan analisis itu sendiri. Implementasi kebijakan publik perlu diketahui variabel atau faktor penentunya. Untuk menggambarkan secara jelas variabel atau faktor yang berpengaruh penting terhadap implementasi kebijakan publik serta guna penyederhanaan pemahaman. Terdapat 4 model implementasi kebijakan menurut para ahli, yakni model implementasi kebijakan Van Metter Van Horn, model George Edward III, serta model Merille S. Grindlle. Model-model tersebut yakni sebagai berikut:
1) Model Implementasi Kebijakan Van Meter dan Van Horn Model pendekatan implementasi kebijakan yang dirumuskan Van Meter dan Van Horn disebut dengan A Model of
the Policy Implementation (1975). Proses implementasi ini
merupakan sebuah abstraksi atau performansi suatu kebijakan yang pada dasarnya secara sengaja dilakukan untuk meraih kinerja implementasi kebijakan yang tinggi yang berlangsung dalam hubungan berbagai variabel. Model ini mengandaikan bahwa implementasi kebijakan berjalan secara linear dari keputusan politik, pelaksana dan kinerja kebijakan publik. Model ini menjelaskan bahwa kinerja kebijakan dipengaruhi oleh beberapa variabel yang saling berkaitan, secara rinci variable-variabel tersebut yaitu:
a) Standar dan sasaran kebijakan / ukuran dan tujuan kebijakan
Kinerja implementasi kebijakan dapat diukur tingkat keberhasilannya dari ukuran dan tujuan kebijakan yang bersifat realistis dengan sosio-kultur yang ada di level pelaksana kebijakan. Ketika ukuran dan sasaran kebijakan terlalu ideal (utopis), maka akan sulit direalisasikan (Agustino, 2006). Van Meter dan Van Horn (dalam Widodo, 2007) mengemukakan untuk mengukur kinerja implementasi kebijakan tentunya menegaskan standar dan
sasaran tertentu yang harus dicapai oleh para pelaksana kebijakan, kinerja kebijakan pada dasarnya merupakan penilaian atas tingkat ketercapaian standar dan sasaran tersebut.
b) Sumber daya
Keberhasilan implementasi kebijakan sangat tergantung dari kemampuan memanfaatkan sumber daya yang tersedia. Manusia merupakan sumber daya yang terpenting dalam menentukan keberhasilan suatu implementasi kebijakan. Setiap tahap implementasi menuntut adanya sumber daya manusia yang berkualitas sesuai dengan pekerjaan yang diisyaratkan oleh kebijakan yang telah ditetapkan secara apolitik. Selain sumber daya manusia, sumber daya finansial dan waktu menjadi perhitungan penting dalam keberhasilan implementasi kebijakan. Sebagaimana yang dikemukakan oleh Derthicks (dalam Van Mater dan Van Horn, 1975) bahwa:”New town study suggest that the limited supply of federal incentives was a major contributor to the failure of the program”. c) Karakteristik organisasi pelaksana
Pusat perhatian pada agen pelaksana meliputi organisasi formal dan organisasi informal yang akan terlibat dalam pengimplementasian kebijakan. Hal ini penting
karena kinerja implementasi kebijakan akan sangat dipengaruhi oleh ciri yang tepat serta cocok dengan para agen pelaksananya. Hal ini berkaitan dengan konteks kebijakan yang akan dilaksanakan pada beberapa kebijakan dituntut pelaksana kebijakan yang ketat dan displin. Pada konteks lain diperlukan agen pelaksana yang demokratis dan persuasif. Selain itu, cakupan atau luas wilayah menjadi pertimbangan penting dalam menentukan agen pelaksana kebijakan.
d) Komunikasi antar organisasi
Agar kebijakan publik bisa dilaksanakan dengan efektif, menurut Van Horn dan Van Mater (dalam Widodo 2007) apa yang menjadi standar tujuan harus dipahami oleh para individu(implementors). Yang bertanggung jawab atas pencapaian standar dan tujuan kebijakan, karena itu standar dan tujuan harus dikomunikasikan kepada para pelaksana. Komunikasi dalam kerangka penyampaian informasi kepada para pelaksana kebijakan tentang apa menjadi standar dan tujuan harus konsisten dan seragam
(consistency and uniformity) dari berbagai sumber
informasi.
Menurut pendapat Van Metter dan Van Horn (dalam Agustino 2006): ”sikap penerimaan atau penolakan dari agen pelaksana kebijakan sangat mempengaruhi keberhasilan atau kegagalan implementasi kebijakan publik. Hal ini sangat mungkin terjadi karena kebijakan yang dilaksanakan bukanlah hasil formulasi warga setempat yang mengenal betul permasalahan dan persoalan yang mereka rasakan. Tetapi kebijakan publik biasanya bersifattop down yang sangat mungkin para pengambil keputusan tidak mengetahui bahkan tak mampu menyentuh kebutuhan, keinginan atau permasalahan yang harus diselesaikan”. f) Lingkungan sosial, politik, dan ekonomi
Hal terakhir yang perlu diperhatikan guna menilai kinerja implementasi kebijakan adalah sejauh mana lingkungan eksternal turut mendorong keberhasilan kebijakan publik. Lingkungan sosial, ekonomi dan politik yang tidak kondusif dapat menjadi sumber masalah dari kegagalan kinerja implementasi kebijakan. Karena itu, upaya implementasi kebijakan mensyaratkan kondisi lingkungan eksternal yang kondusif. Secara skematis, model implementasi kebijakan publik Van Meter danVan Horn dapat dijelaskan dalam gambar berikut ini:
Gambar 4:Skema Model Implementasi Kebijakan Publik Van Meter Dan van Horn
2) Model Implementasi Kebijakan George Edward III
Untuk mengkaji lebih baik suatu implementasi kebijakan publik maka perlu diketahui variabel dan faktor-faktor yang mempengaruhinya. Untuk itu, diperlukan suatu model kebijakan guna menyederhanakan pemahaman konsep suatu implementasi kebijakan. Edward melihat implementasi kebijakan sebagai suatu proses yang dinamis, dimana terdapat banyak faktor yang saling berinteraksi dan mempengaruhi implementasi kebijakan. Faktor-faktor tersebut perlu ditampilkan guna mengetahui bagaimana pengaruh faktor-faktor tersebut terhadap implementasi.
Edward mengajukan empat faktor yang berperan penting dalam pencapaian keberhasilan implementasi. Faktor-faktor yang mempengaruhi keberhasilan atau kegagalan implementasi kebijakan yaitu faktor komunikasi (communication), sumber daya
(resources), disposisi (disposition), dan struktur birokrasi (bureucratic structure)(Edward dalam Widodo, 2007:96-110).
a) Komunikasi
Menurut Edward III dalam Widodo (2007:97), komunikasi diartikan sebagai “proses penyampaian informasi komunikator kepada komunikan”. Informasi mengenai kebijakan publik menurut Edward III dalam Widodo (2007:97) perlu disampaikan kepada pelaku kebijakan agar para pelaku kebijakan dapat mengetahui apa yang harus mereka persiapkan untuk menjalankan kebijakan tersebut sehingga tujuan dan sasaran kebijakan dapat dicapai sesuai dengan yang diharapkan.
Menurut Edward III dalam Widodo (2007:97) komunikasi kebijakan memiliki beberapa dimensi antaralain dimensi transmisi, kejelasan dan kosistensi.
i. Dimensi transmisi menghendaki agar kebijakan publik tidak hanya disampaikan kepada pelaksana kebijakan tetapi juga disampaikan kepada kelompok sasaran kebijakan dan pihak lain yang berkepentingan baik langsung maupun tidak langsung.
ii. Dimensi kejelasan menghendaki agar kebijakan yang ditransmisikan kepada pelaksana, target group dan pihak lain yang bekepentingan secara jelas sehingga diantara mereka mengetahui apa yang menjadi maksud, tujan sasaran, serta substansi dari kebijakan publik tersebut sehingga masing-masing akan mengetahui apa yang harus dipersipakan serta dilaksankan untuk mensukseskan kebijakan tersebut secara efektif dan efisien.
iii. Dimensi konsistensi diperlukan agar kebijakan yang diambil tidak simpang siur sehingga membingungkan pelaksana kebijakan, target group dan pihak-pihak yang bekepentingan.
b) Sumber daya
Edward III dalam Widodo (2007:98) mengemukakan bahwa faktor sumber daya mempunyai peran penting dalam implementasi kebijakan. Menurut Edward III dalam Widodo (2007:98) bahwa sumber daya tersebut meliputi :
i. Sumber daya manusia ii. Sumber daya anggaran iii. Sumber daya peralatan iv. Sumber daya kewenangan
c) Disposisi
Pengertian disposisi menurut Edward III dalam Widodo (2007:104) dikatakan sebagai “kemauan, keinginan, kecenderungan para pelaku kebijakan untuk melaksanakan kebijakan tadi secara sungguh-sungguh sehingga apa yang menjadi tujuan kebijakan dapat diwujudkan”. Edward III dalam Widodo (2007:104-105) menyatakan bahwa :
Jika implementasi kebijakan ingin berhasil secara efektif dan efisien, para pelaksana tidak hanya mengetahui apa yang harus dilakukan dan mempunyai kemampuan untuk melakukan kebijakan tersebut,tetapi mereka juga harus mempunyai kemauan untuk melaksanakan kebijakan tersebut.
Faktor-faktor yang menjadi perhatian Edward III dalam Agustino (2006:159-160) mengenai disposisi dalam implementasi kebijakan terdiri dari:
i. Pengangkatan birokrasi. Disposisi atau sikap para pelaksana akan menimbulkan hambatan-hambatan yang nyata terhadap implementasi kebijakan bila personil yang ada tidak melaksanakan kebijakan yang diinginkan oleh pejabat-pejabat yang lebih atas. Karena itu, pengangkatan dan pemilihan personil pelaksana kebijakan haruslah orang-orang yang memiliki dedikasi pada kebijakan yang telah ditetapkan, lebih khusus lagi pada kepentingan masyarakat.
ii. Insentif merupakan salah satu teknik yang disarankan untuk mengatasi masalah sikap para pelaksana kebijakan dengan memanipulasi insentif. Pada dasanya orang bergerak berdasarkan dirinya sendiri, maka memanipulasi insentif oleh para pembuat kebijakan mempengaruhi tindakan para pelaksana kebijakan dengan cara menambah keuntungan atau biaya tertentu mungkin akan menjadi faktor pendorong yang membuat para pelaksana menjalankan perintah dengan baik. Hal ini dilakukan sebagai upaya untuk memenuhi kepentingan pribadi atau organisasi.
d) Struktur Birokrasi
Ripley dan Franklin dalam Winarno (2007:149-160) mengidentifikasi enam karakterisitik birokrasi sebagai hasil pengamatan terhadap birokrasi di Amerika Serikat yaitu :
i. Birokrasi diciptakan sebagai instrumen dalam menangani keperluan-keperluan publik.
ii. Birokrasi merupakan institusi yang dominan dalam implementasi kebijakan publik yang mempunyai kepentingan yang berbeda-beda dalam setiap hirarkinya.
iv. Fungsi birokrasi berada dalam lingkungan yang kompleks dan luas.
v. Birokrasi mempunyai naluri bertahan hidup yang tinggi dengan begitu jarang ditemukan birokrasi yg mati.
vi. Birokrasi bukan kekuatan yang netral dan tidak dalam kendali penuh pihak luar.
Meskipun sumber - sumber untuk mengimplementasikan suatu kebijakan cukup dan para pelaksana mengetahui apa dan bagaimana, serta mempunyai keinginan untuk melakukannya, namun Edward III dalam Widoodo (2007:106) menyatakan bahwa “implementasi kebijakan bisa jadi masih belum efektif karena ketidakefisienan struktur birokrasi”. Struktur birokrasi ini menurut Edward III dalam Widodo (2007:106) mencakup aspek-aspek seperti struktur birokrasi, pembagian kewenangan hubungan antar unit-unit organisasi dan sebagainya.
Secara skematis, model implementasi kebijakan menurutEdward III adalah sebagai berikut:
Dalam pengadaan tanah ini, peneliti menggunakan model kebijakan menurut Edward III yaitu komunikasi, sumber daya, disposisi dan struktur birokrasi. Peneliti mengacu pada model implementasi Edward III karena sangat berkaitan dengan apa yang diteliti dan dapat dianalisis sesuai dengan hasil penelitian. Dari hasil analisis indikator-indikator tersebut maka akan menghasilkan masukan bagi proses implementasi dari kebijakan tersebut.
3) Model Implementasi Kebijakan Merille S. Grindlle
Menurut Grindlle (1980) dalam Wibawa (1994), implementasi kebijakan ditentukan oleh isi kebijakan dan konteks implementasinya. Ide dasarnya adalah bahwa setelah kebijakan ditransformasikan, barulah implementasi kebijakan dilakukan. Keberhasilannya ditentukan oleh derajat implementability dari kebijakan tersebut. Isi kebijakan, mencakup hal-hal sebagai berikut:
a) Kepentingan yang terpengaruh oleh kebijakan b) Jenis manfaat yang akan dihasilkan
c) Derajat perubahan yang diinginkan d) Kedudukan pembuat kebijakan e) Pelaksana program
f) Sumber daya yang dikerahkan
Sementara itu, konteks implementasinya adalah :
a) Kekuasaan, kepentingan dan strategi aktor yang terlibat b) Karakteristik lembaga dan penguasa
Model Grindle ini lebih menitik beratkan pada konteks kebijakan, khususnya yang menyangkut dengan implementor, sasaran dan arena konflik yang mungkin terjadi di antara para aktor implementasi serta kondisi-kondisi sumber daya implementasi yang diperlukan.