BAB II TINJAUAN PUSTAKA
2. Kapitalisasi Pada Sektor Publik/Pemerintahan
Definisi kapitalisasi berdasarkan Keputusan Menteri Keuangan Republik Indonesia (KMK RI) No. 01/KM.12/2001 tentang Pedoman Kapitalisasi Barang Milik/Kekayaan Negara dalam Sistem Akuntansi Pemerintah Pasal 1 adalah sebagai berikut:
Kapitalisasi adalah penentuan nilai pembukuan terhadap semua pengeluaran untuk memperoleh aset tetap hingga siap pakai, untuk meningkatkan kapasitas/efisiensi, dan atau memperpanjang umur teknisnya dalam rangka menambah nilai-nilai aset tersebut.
Standar Akuntansi Pemerintahan PSAP 07-8 mengatur kapitalisasi sebagai berikut:
50. Pengeluaran setelah perolehan awal suatu aset tetap yang memperpanjang masa manfaat atau yang kemungkinan besar memberi manfaat ekonomik di masa yang akan datang dalam bentuk kapasitas, mutu produksi, atau peningkatan
standar kinerja, harus ditambahkan pada nilai tercatat aset yang bersangkutan.
51. Kapitalisasi biaya dimaksud pada paragraf 50 harus ditetapkan dalam kebijakan akuntansi suatu entitas berupa kriteria seperti pada paragraph dan/atau suatu batasan jumlah biaya (capitalization thresholds) tertentu untuk dapat digunakan dalam penentuan apakah suatu pengeluaran harus dikapitalisasi atau tidak.
52. Dikarenakan organisasi pemerintah sangatlah beragam dalam jumlah dan penggunan aset tetap, maka suatu batasan jumlah biaya kapitalisasi (capitalization thresholds) tidak dapat diseragamkan untuk seluruh entitas yang ada. Masing-masing entitas harus menetapkan batasan jumlah tersebut dengan mempertimbangkan kondisi keuangan dan operasionalnya. Bila telah terbentuk maka batasan jumlah biaya kapitalisasi
(capitalization thresholds) harus diterapkan secara konsisten
dan diungkapkan dalam Catatan atas Laporan Keuangan. Lebih lanjut, kapitalisasi juga diatur dalam Permendagri No. 13 Tahun 2006 Pasal 239 yang menyatakan bahwa kebijakan kapitalisasi aset merupakan pengakuan terhadap jumlah kas/setara kas dan nilai wajar imbalan lainnya yang dibayarkan sebagai penambah nilai aset tetap. Pemeliharaan terhadap aset tetap yang bersifat rutin dan berkala tidak dapat dikapitalisasi. Rehabilitasi yang bersifat sedang dan berat dikapitalisasi apabila memenuhi salah satu kriteria menambah volume, menambah kapasitas, meningkatkan fungsi, meningkatkan efisiensi dan/atau menambah masa manfaat.
Pengeluaran-pengeluaran untuk gedung dan bangunan yang dapat dikapitalisasi diatur dalam Pasal 3 KMK RI No. 01/KM.12/2001 yaitu:
a. pembangunan gedung dan bangunan meliputi:
1) pembangunan gedung dan bangunan yang dilaksanakan melalui kontrak berupa pengeluaran nilai kontrak, biaya perencanaan dan pengawasan, biaya perizinan, jasa konsultan, biaya pengosongan dan pembongkaran bangunan lama;
2) pembangunan yang dilaksanakan secara swakelola berupa biaya langsung dan tidak langsung sampai siap pakai meliputi biaya bahan baku, upah tenaga kerja, sewa peralatan, biaya perencanaan dan pengawasan, biaya perizinan, biaya pengosongan dan pembongkaran bangunan lama;
Batasan nilai nominal rupiah yang dapat dikapitalisasi untuk gedung dan bangunan dinyatakan dalam Pasal 6 KMK RI No. 01/KM.12/2001 yaitu:
(1) Nilai Satuan Minimum Kapitalisasi Aset Tetap adalah pengeluaran pengadaan baru dan penambahan nilai aset tetap dari hasil pengembangan, reklasifikasi, renovasi, dan restorasi.
(2) Nilai Satuan Minimum Kapitalisasi Aset Tetap meliputi: a. pengeluaran untuk per satuan peralatan dan mesin,
dan alat olah raga yang sama dengan atau lebih dari Rp. 300.000 (tiga ratus ribu rupiah); dan
b. pengeluaran untuk gedung dan bangunan yang sama dengan atau lebih dari Rp. 10.000.000 (sepuluh juta rupiah).
(3) Nilai Satuan Minimum Kapitalisasi Aset Tetap sebagaimana dimaksud dalam ayat (2) dikecualikan terhadap pengeluaran untuk tanah, jalan/irigasi/jaringan, dan aset tetap lainnya berupa koleksi perpustakaan dan barang bercorak kesenian.
B. Belanja Daerah
Definisi belanja menurut Peraturan Pemerintah No. 24 Tahun 2005 adalah sebagai berikut:
Belanja adalah semua pengeluaran dari Rekening Kas Umum Negara/Daerah yang mengurangi ekuitas dana lancar dalam periode tahun anggaran bersangkutan yang tidak akan diperoleh pembayarannya kembali oleh pemerintah
Definisi lain dari belanja menurut Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 13 Tahun 2006 adalah sebagai berikut belanja ialah kewajiban pemerintah daerah yang diakui sebagai pengurang nilai kekayaan bersih. Kedua definisi tersebut di atas menjelaskan bahwa transaksi belanja akan menurunkan ekuitas dana pemerintah daerah. Kedua peraturan yang mengatur penatusahaan belanja tersebut, mengklasifikasikan belanja dengan klasifikasi yang berbeda. Perbedaan dimaksud semata-mata karena ada hal lain yang ingin dicakup dalam Permendagri No. 13 Tahun 2006. Sebagaimana diketahui Permendagri No. 13 Tahun 2006 merupakan pedoman pengelolaan keuangan daerah, yang mencakup mengenai perencanaan, penganggaran, penatausahaan, akuntansi dan pertanggungjawaban. Sebagai instrumen penganggaran, beberapa informasi diperlukan, di antaranya informasi pengendalian yang dikaitkan dengan konsep anggaran berbasis kinerja.
Tabel II.1
Penggolongan Belanja Menurut PP No. 24 Tahun 2005 Permendagri No. 13 Tahun 2006
PP No. 24 Tahun 2005 Permendagri No. 13 Tahun 2006 Belanja Operasi: Belanja Tidak Langsung:
a. Belanja pegawai b. Belanja barang c. Bunga d. Subsidi e. Hibah f. Bantuan sosial Belanja Modal: a. Belanja tanah
b. Belanja peralatan dan mesin
c. Belanja gedung dan bangunan
d. Belanja jalan, irigasi, dan jaringan
e. Belanja aset tetap lainnya f. Belanja aset lainnya
a. Belanja pegawai b. Belanja bunga c. Belanja subsidi d. Belanja hibah
e. Belanja bantuan sosial f. Belanja bagi hasil kepada
Provinsi/Kabupaten/Kota dan Pemerintah Desa g. Belanja bantuan keuangan
kepada
Provinsi/Kabupaten/Kota dan Pemerintah Desa h. Belanja tidak terduga Belanja Langsung: a. Belanja pegawai
b. Belanja barang dan jasa c. Belanja modal
Konsep anggaran berbasis kinerja menghendaki adanya keterkaitan antara output/hasil dari suatu program/kegiatan dikaitkan dengan input yang digunakan. Dalam bahasa keuangan, input tersebut tercermin dari belanja yang dikeluarkan untuk membiayai suatu program ataupun kegiatan. Oleh karena itu untuk tujuan dimaksud dalam Permendagri No. 13 Tahun 2006 terdapat pengelompokan Belanja Langsung dan Belanja Tidak Langsung. Belanja Langsung merupakan belanja yang dianggarkan terkait secara langsung dengan program dan kegiatan, sedangkan Belanja Tidak Langsung merupakan
belanja yang tidak terkait secara langsung dengan pelaksanaan program/kegiatan. Selanjutnya, untuk keperluan penyajian Laporan Pertanggungjawaban pelaksanaan APBD, Permendagri No. 13 Tahun 2006 telah mengamanatkan bahwa penyajian laporan keuangan berdasarkan Peraturan Pemerintah No. 24 Tahun 2005. Untuk lebih jelasnya dapat dilihat dari tabel II.1. Kewenangan Satuan Kerja (Satker) dalam transaksi belanja meliputi Belanja Tidak Langsung, yaitu belanja pegawai, dan Belanja Langsung, yaitu belanja pegawai, belanja barang dan jasa, belanja modal.
Campo dan Tommasi (1991) dalam Buletin Teknis (Bultek) SAP No. 04 menyatakan bahwa pengklasifikasian belanja sangat penting dalam rangka untuk untuk memberikan kerangka dasar baik untuk pengambilan keputusan maupun untuk akuntabilitas. Undang-Undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, mengklasifikasikan belanja menurut organisasi, fungsi, dan ekonomi. Pengklasifikasian belanja tersebut dimaksudkan untuk kepentingan penganggaran dan pelaporan. Untuk tujuan manajemen anggaran, klasifikasi menurut jenis belanja sangat penting untuk digunakan dalam pengendalian anggaran (budgetary control) dan monitoring. PSAP No. 02 Paragraf 34 menetapkan bahwa belanja diklasifikasikan menurut klasifikasi ekonomi (jenis belanja), organisasi, dan fungsi. Klasifikasi belanja menurut ekonomi (jenis belanja) yang dikelompokkan lagi menjadi belanja operasi, belanja modal dan belanja lain-lain/tak terduga.
Belanja operasi adalah belanja yang dikeluarkan dari Kas Umum Negara/Daerah dalam rangka menyelenggarakan operasional pemerintah, sedangkan belanja modal adalah belanja yang dikeluarkan dalam rangka membeli dan/atau mengadakan barang modal. Belanja operasi selanjutnya diklasifikasikan lagi menjadi belanja pegawai, belanja barang, bunga, subsidi, hibah, bantuan sosial, dan belanja lain-lain/tak terduga. Klasifikasi belanja menurut fungsinya terbagi atas belanja pelayanan umum, pertahanan, ketertiban dan ketentraman, ekonomi, perlindungan lingkungan hidup, perumahan dan pemukiman, kesehatan, pariwisata dan budaya, agama, pendidikan, dan perlindungan sosial. Pengklasifikasian ini mengikuti pola Government Financial Statistics (GFS) yang diterbitkan oleh International Monetary Fund (IMF).
Klasifikasi belanja menurut Peraturan Pemerintah No. 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah Pasal 27 terbagi atas:
1. Belanja daerah diklasifikasikan menurut organisasi, fungsi, program, dan kegiatan, serta jenis belanja;
2. Klasifikasi belanja menurut organisasi disesuaikan dengan susunan organisasi pemerintahan daerah;
3. Klasifikasi menurut fungsi terdiri dari: (a) klasifikasi berdasarkan urusan pemerintahan untuk tujuan manajerial pemerintahan daerah, dan (b) klasifikasi berdasarkan fungsi pengelolaan keuangan negara untuk tujuan keselarasan dan keterpaduan dalam rangka pengelolaan keuangan negara. Pengklasifikasi belanja sesuai Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 13 Tahun 2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah adalah sebagai berikut:
1. Klasifikasi belanja dalam rangka pelaksanaan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan provinsi dan/atau kabupaten/kota yang terdiri dari belanja urusan wajib dan belanja urusan pilihan.
2. Klasifikasi belanja menurut fungsi digunakan untuk tujuan keselarasan dan keterpaduan pengelolaan keuangan negara yang mengacu pada Peraturan Pemerintah No. 24 Tahun 2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan. Menurut klasifikasi ini, belanja terdiri atas: pelayanan umum, ketertiban dan ketentraman, ekonomi, lingkungan hidup, perumahan dan fasilitas umum, kesehatan, pariwisata dan budaya, pendidikan dan perlindungan sosial.
Terdapat perbedaan pengklasifikasian belanja antara PP No. 24 Tahun 2005 dengan Permendagri No. 13 Tahun 2006 dimana dalam Permendagri No. 13 Tahun 2006 tidak memasukkan fungsi pertahanan dan agama karena kedua fungsi tersebut adalah kewenangan pemerintahan pusat dan tidak didesentralisasikan kepada pemerintah daerah.
Pengklasifikasian belanja berdasarkan kriteria apakah suatu belanja mempunyai kaitan/hubungan langsung dengan program/kegiatan atau tidak, terbagi atas 1) belanja langsung seperti belanja honorarium, belanja barang dan belanja modal dan 2) belanja tidak langsung seperti misalnya gaji dan tunjangan pegawai bulanan, belanja bunga, donasi, belanja bantuan keuangan, belanja hibah, dan sebagainya.
Belanja daerah adalah belanja yang tertuang dalam APBD yang diarahkan untuk mendukung penyelenggaraan pemerintahan, pembangunan dan pembinaan kemasyarakatan. Secara umum belanja daerah dapat dikategorikan ke dalam belanja aparatur dan belanja
publik. Belanja publik merupakan belanja yang penggunaannya diarahkan dan dinikmati langsung oleh masyarakat. Meskipun demikian, seiring perubahan peraturan perundang-undangan di bidang administrasi pengelolaan keuangan daerah sejak pemberlakuan Kepmendagri No. 29 Tahun 2003 yang selanjutnya diganti dengan Permendagri No. 13 Tahun 2006 dan diubah dengan Permendagri 59 Tahun 2007 kategorisasi belanja daerah selalu mengalami perubahan nama. Kebijakan pengelolaan belanja daerah diarahkan untuk meningkatkan fungsi pelayanan kepada masyarakat, dengan mengupayakan peningkatan porsi belanja pembangunan dan melakukan efisiensi pada belanja aparatur.
C. Aset
Aset tetap merupakan elemen pendukung penting dalam menjalankan roda pemerintahan. Untuk menambah aset tetap, pemerintah daerah mengalokasikan dana dalam bentuk anggaran belanja modal dalam APBD. Alokasi belanja modal ini didasarkan pada kebutuhan daerah akan sarana dan prasarana, baik untuk kelancaran pelaksanaan tugas pemerintahan maupun untuk fasilitas publik. Biasanya setiap tahun diadakan pengadaan, rehabilitasi dan pemeliharaan aset tetap oleh pemerintahan daerah sesuai dengan prioritas anggaran dan pelayanan publik yang memberikan dampak
jangka panjang secara finansial. Definisi aset tetap atau aktiva tetap berdasarkan PSAK No. 16:
Aktiva tetap adalah aktiva berwujud yang diperoleh dalam bentuk siap pakai atau dengan dibangun terlebih dahulu, yang digunakan dalam operasi entitas, tidak dimaksudkan untuk dijual dalam rangka kegiatan normal entitas dan mempunyai masa manfaat lebih dari satu tahun.
Syaiful (2007) mendefinisikan aset sebagai sumber daya ekonomi yang dikuasai dan/atau dimiliki oleh pemerintah sebagai akibat dari peristiwa masa lalu dan dari mana manfaat ekonomi dan/atau sosial di masa depan diharapkan dapat diperoleh, baik oleh pemerintah maupun masyarakat, serta dapat diukur dalam satuan uang, termasuk sumber daya non keuangan yang diperlukan untuk penyediaan jasa bagi masyarakat umum dan sumber-sumber daya yang dipelihara karena alasan sejarah dan budaya, sedangkan aset tetap adalah aset berwujud yang mempunyai masa manfaat lebih dari 12 (dua belas) bulan untuk digunakan dalam kegiatan pemerintah atau dimanfaatkan oleh masyarakat umum. Bastian (2001: 131) menyatakan aset tetap sebagai berikut:
Aset tetap adalah aktiva berujud yang diperoleh dalam bentuk siap pakai atau dengan dibangun terlebih dahulu, yang digunakan dalam operasi entitas pemerintah, tidak dimaksudkan untuk dijual dalam rangka kegiatan normal entitas pemerintah dan mempunyai masa manfaat lebih dari satu tahun.
Standar Akuntansi Pemerintahan dalam PSAP 07-1 mendefinisikan aset:
Aset adalah sumber daya ekonomi yang dikuasai dan/atau dimiliki oleh pemerintah sebagai akibat dari peristiwa masa lalu
dan dari mana manfaat ekonomi dan/atau sosial di masa depan diharapkan dapat diperoleh, baik oleh pemerintah maupun masyarakat, serta dapat diukur dalam satuan uang, termasuk sumber daya nonkeuangan yang diperlukan untuk penyediaan jasa bagi masyarakat umum dan sumber-sumber daya yang diperlihara karena alasan sejarah dan budaya.
Lampiran II Peraturan Pemerintah Republik Indonesia No. 24 Tahun 2005 menyatakan aset sebagai berikut:
60. Unsur yang dicakup oleh neraca terdiri dari aset, kewajiban, dan ekuitas dana. Masing-masing unsur didefinisikan sebagai berikut:
(a) Aset adalah sumber daya ekonomi yang dikuasai dan/atau dimiliki oleh pemerintah sebagai akibat dari peristiwa masa lalu dan dari mana manfaat ekonomi dan/atau sosial di masa depan diharapkan dapat diperoleh, baik oleh pemerintah maupun masyarakat, serta dapat diukur dalam satuan uang, termasuk sumber daya non keuangan yang diperlukan untuk penyediaan jasa bagi masyarakat umum dan sumber-sumber daya yang dipelihara karena alasan sejarah dan budaya. (b) Kewajiban adalah utang yang timbul dari peristiwa masa lalu
yang penyelesaiannya mengakibatkan aliran keluar sumber daya ekonomi pemerintah.
(c) Ekuitas Dana adalah kekayaan bersih pemerintah yang merupakan selisih antara aset dan kewajiban pemerintah. 61. Manfaat ekonomi masa depan yang terwujud dalam aset adalah potensi aset tersebut untuk memberikan sumbangan, baik langsung maupun tidak langsung, bagi kegiatan operasional pemerintah, berupa aliran pendapatan atau penghematan belanja bagi pemerintah.
62. Aset diklasifikasikan ke dalam aset lancar dan nonlancar. Suatu aset diklasifikasikan sebagai aset lancar jika diharapkan segera untuk dapat direalisasikan atau dimiliki untuk dipakai atau dijual dalam waktu 12 (dua belas) bulan sejak tanggal pelaporan. Aset yang tidak dapat dimasukkan dalam kriteria tersebut diklasifikasikan sebagai aset nonlancar.
63. Aset lancar meliputi kas dan setara kas, investasi jangka pendek, piutang, dan persediaan.
64. Aset nonlancar mencakup aset yang bersifat jangka panjang, dan aset tak berwujud yang digunakan baik langsung maupun
tidak langsung untuk kegiatan pemerintah atau yang digunakan masyarakat umum. Aset nonlancar diklasifikasikan menjadi investasi jangka panjang, aset tetap, dana cadangan, dan aset lainnya.
65. Investasi jangka panjang merupakan investasi yang diadakan dengan maksud untuk mendapatkan manfaat ekonomi dan manfaat sosial dalam jangka waktu lebih dari satu periode akuntansi. Investasi jangka panjang meliputi investasi non permanen dan permanen. Investasi nonpermanen antara lain investasi dalam Surat Utang Negara, penyertaan modal dalam proyek pembangunan, dan investasi non permanen lainnya. Investasi permanen antara lain penyertaan modal pemerintah dan investasi permanen lainnya.
66. Aset tetap meliputi tanah, peralatan dan mesin, gedung dan bangunan, jalan, irigasi, dan jaringan, aset tetap lainnya, dan konstruksi dalam pengerjaan.
Aset atau barang daerah merupakan potensi ekonomi yang dimiliki oleh daerah. Aset daerah diperoleh dari dua sumber, yakni dari APBD dan dari luar APBD. Secara singkat, berikut pengertian dan implikasi kedua sumber aset ini:
1. Aset yang bersumber dari pelaksanaan APBD merupakan
output/outcome dari terealisasinya belanja modal dalam satu tahun
anggaran. Namun, pengakuan besarnya nilai aset tidak sama dengan besaran anggaran belanja modal. Penafsiran atas Permendagri No.13/2006 memang memungkinkan kita menyataan bahwa besaran belanja modal sama dengan besaran penambahan aset di neraca. Hal ini kurang pas jika neraca dipandang dari konsep akuntansi, karena penilaian suatu aset haruslah sebesar nilai perolehannya (konsep full cost). Artinya, seluruh biaya yang dikeluarkan sampai aset tersebut siap digunakan (ready to use)
haruslah dihitung sebagai kos aset bersangkutan. Dalam konsep anggaran kinerja, biaya yang dikeluarkan adalah semua biaya yang menjadi masukan (input) dalam pelaksanaan kegiatan yang menghasilkan aset ini. Dengan demikian, termasuk di dalamnya belanja pegawai dan belanja barang & jasa, selain dari belanja modal tentunya. Jadi, kos untuk aset adalah seluruh pengeluaran untuk mencapai outcome.
2. Aset yang bersumber dari luar pelaksanaan APBD. Dalam hal ini, pemerolehan aset tidak dikarenakan adanya realisasi anggaran daerah, baik anggaran belanja modal maupun belanja pegawai dan belanja barang & jasa. Pemda sering menerima aset dari pihak lain, seperti lembaga donor dan masyarakat. Saat ini, beberapa daerah menerima penambahan aset yang cukup signifikan dari pihak lain, seperti di Aceh, Sumut, dan DIY. Di Aceh, ALGAP dan LGSP memberikan sumbangan peralatan kerja seperti komputer jinjing, jaringan internet, dan printer. Belum lagi pembangunan gedung untuk perkantoran dari NGO asing.
D. Aset Tetap Gedung dan Bangunan
Bastian (2001:131-132) mengklasifikasikan aset berdasarkan kesamaan dalam sifat atau fungsinya dalam aktivitas operasi entitas, berikut adalah klasifikasi aset tetap yang digunakan: tanah, peralatan dan mesin, gedung dan bangunan, jalan, irigasi, dan jaringan, aset
tetap lainnya; dan konstruksi dalam pengerjaan. Karena aktiva memiliki wujud maka seringkali aktiva tetap disebut aktiva tetap berwujud (tangible fixed assets). Aset gedung dan bangunan untuk sektor publik/pemerintahan diatur dalam Standar Akuntansi Pemerintahan PSAP 07-3 menyatakan bahwa gedung dan bangunan mencakup seluruh gedung dan bangunan yang diperoleh dengan maksud untuk dipakai dalam kegiatan operasional pemerintah dan dalam kondisi siap dipakai. Termasuk dalam kategori gedung dan bangunan adalah BMN yang berupa bangunan gedung, bangunan menara, rambu-rambu, serta tugu titik kontrol.
Menurut Keputusan Menteri Keuangan (KMK) Republik Indonesia No. 01/KM.12/2001 tentang Pedoman Kapitalisasi Barang Milik/Kekayaan Negara dalam Sistem Akuntansi Pemerintahan, gedung dan bangunan yang harus dibukukan dalam Buku Inventaris Intrakomptabel dan dilaporkan dalam neraca adalah:
1) Semua gedung dan bangunan yag diperoleh sebelum 1 Januari 2002,
2) Gedung dan bangunan yang diperoleh setelah 1 Januari 2002 dengan biaya perolehannya lebih besar atau sama dengan Rp. 10.000.000,-
3) Gedung dan bangunan yang berasal dari transfer masuk/hibah dan penerimaan dari pertukaran.
Gedung dan bangunan yang tidak memenuhi kriteria di atas dibukukan dalam buku inventaris yang terpisah/tersendiri dan tidak dilaporkan, yaitu dalam Buku Inventaris Ekstrakomptabel. Pembukuan gedung dan bangunan tersebut dalam Buku Inventaris Ekstrakomptabel berdasarkan KMK No. 18/KMK.018/1999 dalam neraca nampak dalam tabel berikut:
Tabel II.2
Pencatatan Aset Gedung Dalam Neraca Berdasarkan KMK No. 18/KMK.018/1999
Klasifikasi BMN Menurut KMK
No.18/KMK.018/1999
Perkiraan Buku Besar Aset dalam BPS Kode
Bidang Nama Bidang
Kode BB Nama Perkiraan 1.06 1.08 1.09 1.10 Bangunan Gedung Bangunan Menara Rambu-rambu
Tugu Titik Kontrol/Pasti
131511 Gedung dan Bangunan