BaB 2 PenDeKatan-PenDeKatan DaLaM StUD
A. Karakteristik Pemerintah Kota dan Pemerintah d
Pemahaman pemerintah kota dan pemerintah di wilayah perkotaan perlu dipisahkan. Pemerintah kota dideinisikan sebagai suatu unit organisasi yang memerintah di suatu kota tertentu, misalnya Pemerintah Kota Los Angeles atau Pemerintah Kota Yogyakarta. Sedangkan batasan kota dalam perundang-undangan pemerintahan di Indonesia secara administratif berdasarkan Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 dan Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dibedakan antara lain kota dan daerah khusus ibukota. Sedangkan untuk daerah khusus ibukota diatur dengan undang-undang tersendiri. Sedangkan pemerintah di wilayah perkotaan mempunyai pengertian yang lebih luas. Daerah atau wilayah perkotaan (urbanized area) itu sendiri dipahami sebagai daerah yang telah berkembang sedemikian rupa menjadi daerah pusat pertumbuhan ekonomi dan industri serta pelayanan sosial. Kalau mengambil contoh di Indonesia, wilayah ini dapat mencakup beberapa propinsi atau kabupaten dan kota, seperti daerah perkotaan Jabotabekjur: Jakarta, Bogor, Tangerang, dan Cianjur. Bogor dan Cianjur secara administratif berada di wilayah Propinsi Jawa Barat, Tangerang berada di Propinsi Banten. Dengan
demikian , pemerintah di daerah perkotaan dapat terdiri dari beberapa unit politik atau organisasi atau pemerintah daerah tertentu, yang melewati batas yurisdiksi masing-masing daerah yang bersangkutan.
Secara administratif dalam tingkat yang paling bawah, yaitu desa, BPS biasanya menggunakan beberapa kriteria untuk mengklasiikasikan suatu kelurahan sebagai peralihan dari desa ke desa yang telah menjadi kota, dengan melihat keberadaan fasilitas-fasilitas yang ada, sebagai berikut.
Tabel 2.1.
Jenis Fasilitas sebagai Kriteria untuk Pengklasiikasian Kelurahan
no. Jenis Fasilitas
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16.
Sekolah Dasar atau yang sejenis
Sekolah Menengah Pertama atau yang sejenis Sekolah Menengah Atas atau yang sejenis Bioskop
Rumah Sakit
Pusat Pelayanan Kesehatan atau Klinik Rumah Bersalin
Jalan yang dilalui oleh kendaraan roda empat Telepon dan Kantor Pos
Pasar dengan bangunan lengkap Pusat belanja
Bank Pabrik Restoran Listrik
Penyewaan fasilitas pesta Sumber: BPS, 1990
Dengan menggunakan kriteria-kriteria di atas, maka se cara adminis tratif sebuah desa dapat mengajukan peningkatan statusnya menjadi kelurahan atau desa yang telah menjadi “ko ta” dengan tidak memperhatikan jumlah dari masing-masing fasilitas tersebut. Jenis- jenis fasilitas tersebut diasumsikan seba gai fasilitas-fasilitas sosio- ekonomi pada masyarakat yang kos mopolit sesuai dengan perkembangan ekonominya.
Selanjutnya perlu juga dipahami apa yang dimaksud de ngan pemerintahan di daerah perkotaan. Pemerintahan adalah suatu proses
memerintah dari suatu unit politik atau unit orga nisasi pemerintah tertentu. Dengan demikian, pemerintah di daerah perkotaan adalah suatu proses memerintah dari unit -unit politik yang ada di daerah perkotaan, baik pemerintah daerah maupun pemerintah pusat. Sebagai suatu unit politik yang memerintah di daerah perkotaan - sebagaimana dilihat dari jumlah dan jenis fasilitas sosial yang tersedia di atas -, maka sifat atau karakteristik dan masalah yang dihadapi oleh pemerintah kota dan pemerintah-pemerintah di wilayah per kotaan sangat berbeda dengan pemerintah di daerah non perkotaan. Ada beberapa karakteristik yang membedakan secara substansial antara keduanya, yaitu:
1. Masalah-masalah yang ditangani oleh pemerintah kota dan atau perkotaan melewati batas yurisdiksi adminis tratifnya. Sebagai contoh, masalah limbah pabrik atau ru mah tangga tidak dapat dilokalisir per daerah atau unit pemerintahan tertentu. Namun sebaliknya masalah ini melewati batas daerah atau yurisdiksi daerah kota tertentu, yang lebih lanjut menghendaki pengelolaan antar peme rintah kota atau pemerintah-pemerintah daerah di daerah perkotaan tersebut. Contoh lain adalah masalah sampah. Suatu kota yang telah padat penduduknya dan tidak ada lahan yang ter- sedia untuk tempat pembuangan akhir (i nal dumping site) sampah padat kota akan mengalami kesulitan untuk menangani masalah sampah tersebut jika tidak mempunyai kerja sama dengan daerah- daerah te tangga yang masih mempunyai lahan yang cukup luas dan layak untuk tempat pembuangan dan pengolahan sampah padat. Oleh karena itu, secara singkat masalah institusi pengelolaan perkotaan yang semakin kompleks dan rumit seiring dengan semakin membesarnya wilayah kota serta melimpah keluar batas wilayah administrasinya, sehingga melibatkan lebih dari satu unit administrasi.1
2. Kompleksitas masalah pemerintah. Masalah yang diha dapi oleh pemerintah kota atau pemerintah di daerah perkotaan lebih kompleks dibandingkan dengan yang dihadapi oleh pemerintah di daerah non-perkotaan. Yang dimaksud dengan masalah yang kompleks adalah masa lah yang saling bergantung, subyektif, buatan, dan dinamis. Misalnya, masalah pembebasan tanah milik
negara di kawasan pemukiman kumuh, yang tidak hanya sekadar memindahkan penduduk ke daerah lain. Hal ini berkaitan dengan keberlangsungan hidup pemukim tersebut, kare na lokasi tempat tinggal tersebut mempunyai aksesibilitas yang baik dengan tempat berusaha dan bahkan rumah atau tempat tinggalnya menjadi tempat yang berfungsi untuk menambah pendapatan, selain ber- fungsi sebagai tempat berteduh. Contoh kedua adalah masalah kema cetan lalu lintas. Masalah kemacetan lalu lintas ini disebab- kan oleh besarnya jumlah kendaraan dan sempitnya ruas jalan. Pemerintah kota sendiri tidak mungkin dapat mela rang pen duduk- nya untuk memiliki lebih dari satu kendaraan roda empat. Yang menjadi kewenangan pemerintah kota adalah menambah panjang dan lebar jalan kota. Na mun usaha terakhir ini tidak akan me- mecah kan masalah jika penduduknya terus membeli kendaraan roda empat seiring dengan peningkatan pendapatan dan selera mere ka. Pada keadaan seperti inilah masalah kemacetan ter sebut disebut masalah dinamis dan menuntut pemerintah pusat untuk membuat kebijakan perpajakan yang pro gresif terhadap pemilikan kendaraan roda empat.
3. Struktur organisasi pemerintah yang statis berhadapan dengan masalah pemerintahan sangat dinamis. Secara tra disional, struktur organisasi pemerintah kota sangat lam ban berubah. Unit-unit organisasi tertentu telah diatur melalui peraturan daerah atau peraturan pemerintah ting kat atasnya. Menghadapi masalah ini, pemerintah kota atau pemerintah di daerah perkotaan dituntut untuk selalu berinisiatif menciptakan organisasi baru atau mengem- bangkan organisasi (organizational development) untuk merespons perubahan sosial tersebut.
Dalam perspektif yang berbeda Ronald L. Krannich2 me nyatakan
bahwa:
“he nature of the municipal policy-making process difers for each level of government. At the central level, it mainly involves setting Performance standards, conducting routine supervisory functions, issuing orders, and processing documents. Overall, central adminis- tration has few direct contact with day-by-day activities of municipal
government. he policy making process at the municipal level difers markedly from the process at the other levels. Both elected and appointed local oicials delivers basic urban services such as sanitation, ire protection, health and education. hese services are direct and locality-speciic, and they entails street-level relationships with local citizens,”
(Hakekat dari proses pembuatan atau perumusan kebijakan di kota berbeda dengan setiap tingkat pemerintah lainnya. Di tingkat Pusat, biasanya mencakup penentuan standar prestasi, pengawasan, pem- buatan peraturan, dan pemrosesan dokumen. Secara ke seluruhan, pemerintah pusat mempunyai kontak yang sedikit de ngan kegiatan rutin sehari-hari sebagaimana yang ditemui oleh pemerintah kota. Pemerintah kota harus memberikan pelayanan dasar kepada pen- duduk kota seperti sanitasi, pemadam kebakaran, kesehatan, dan pendidikan. Pelayanan-pelayanan ini bersifat lang sung dan spesiik- lokal, dan menyangkut hubungan langsung de ngan penduduk kota.)
Hubungan langsung atau kontak langsung antara aparat pemerintah kota dengan penduduk kota bersifat rutin sehari -hari, yang sangat berbeda dengan pola hubungan antara aparat pemerintah pusat dengan penduduk atau warga masyarakat. Hubungan emosional antara aparat pemerintah kota dengan masyarakat ini, secara khusus disebabkan oleh ciri-ciri khas jenis pelayanan publik di daerah perkotaan sebagai berikut: 1. Masyarakat secara langsung rnengajukan keluhan ter hadap
kuantitas dan kualitas pelayanan seperti kerusakan jalan, kekeruhan air minum, keterlambatan pemadaman kebakaran, dan lain sebagai nya;
2. Adanya preferensi individual dari yang menerima pela yanan. Yang dimaksud dengan preferensi individual ada lah adanya keberagaman dalam persepsi anggota masya rakat terhadap pelayanan publik perkotaan.
3. Adanya preferensi individual dalam menghindari pelak sanaan peraturan-peraturan hukum atau pemerintah. Arti nya, setiap anggota masyarakat mempunyai kepentingan untuk selalu meng- hindari peraturan pemerintah atau pera turan perundang-undangan seperti menghindari penge naan pajak atas pendapatan atau tanah,
menghindari izin mendirikan bangunan, dan lain sebagainya. Oleh karena itu, aparat pemerintah di daerah perkotaan harus mempu- nyai pengetahuan yang luas dan mendalam terhadap se mua per- aturan perundang-undangan dan kelemahannya, terutama yang berkaitan dengan masalah-masalah per kotaan.
Pertimbangan pelayanan publik, eisiensi dan kesadaran masyarakat akan pengaruhnya kepada kebijakan publik seba gai faktor-faktor yang mempengaruhi perkembangan orga nisasi pemerintahan kota memang signiikan. Struktur orga nisasi yang ada terasa tidak mampu menangkap perubahan sosial-ekonomi yang terjadi di sekitarnya. Banyak fungsi baru yang harus ditangani oleh pemerintah kota, terutama dalam pelayanan dasar (basic services) seperti pengumpulan sampah, sanitasi, kesehatan, dan pendidikan; mendorong dan meng koordinasikan pe- rencana an kota, terutama yang berkaitan de ngan manajemen lahan perkotaan, distribusi dan alokasi dari proses pembangunan ekonomi, dan pemberian insentif.3
City Development Index (cdi)
City Development Index (CDI) dapat digunakan untuk mengukur
rata-rata kesejahteraan dan akses individu pada fasilitas perkotaan. CDI saat ini sering digunakan untuk menilai tingkat keberhasilan pem- bangunan pada suatu kota. CDI memiliki formulasi yang dapat di- hitung sesuai dengan rumus. Terdapat beberapa sub-indeks yang dapat digunakan untuk menghitung City Development Index, yaitu dengan melihat pada Infrastruktur, Pengelolaan persampahan, Kesehatan, Pendidikan, dan Produk Kota, dimana rata-rata dari hasil tadi digunakan untuk menilai CDI. Setiap sub-indeks adalah kombinasi dari beberapa indikator yang telah dinormalkan untuk memberikan nilai antara 0 dan 1. Untuk dapat melihat lebih jelas mengenai penghitungan CDI, dapat dilihat dibawah ini :
Tabel 2.2.
Formula Perhitungan City Developmnet Index
Indeks Formulasi
Infrastruktur 25 x Pelayanan Air Bersih + 25 x Saluran Sanitasi + 25 x Jaringan Listrik + 25 x Jaringan Telepon
Persampahan 50 x Pengelolaan Limbah Cair + 50 x Pengelolaan Sampah Kesehatan (Angka Harapan Hidup - 25) x 50/60 + (32 - Angka Kematian
Bayi) x 50/31,92
Pendidikan 25 x Angka Melek Huruf + 25 x Partisipasi Sekolah Produk Kota (log Produk Kota - 4,61) x 100/5,99
CDI
(Sub-Indeks Infrastruktur + Sub-Indeks Persampahan + Sub- Indeks Pendidikan + Sub-Indeks Kesehatan + Sub-Indeks Produk Kota) / 5
Sumber : UN-Habitat, 2005 dalam Widiantono, Doni J dan Ishma Soepriadi, “Menakar Kinerja Kota – Kota di Indonesia”, Buletin Penataan Ruang, Edisi Januari- Februari 2009. http://bulletin.penataanruang.net/index.asp?mod=_fullart&idart=120 Menurut Widiantono untuk menghitung CDI di Indonesia tetap menggunakan dasar perhitungan seperti pada tabel 2.1. Namun ter- dapat beberapa perubahan dan penyederhanaan dalam menggunakan variabel-variabel di setiap sub-indeksnya. Hal ini terkait dengan keter- sediaannya data yang dibutuhkan.
Tabel 2.3.
Perhitungan CDI Indonesia
Sub-Indeks Formula
Insfrastruktur 33,3 x Pelayanan Air Bersih + 33,3 x Saluran Sanitasi + 33,3 x Jaringan Listrik
Persampahan Pengelolaan Sampah x 100
Kesehatan (Angka Harapan Hidup - 25) x 50/60 + (32 - Angka Kematian Bayi) x 50/31,92
Pendidikan 25 x Angka Melek Huruf + 25 x Partisipasi Sekolah Produk Kota (log $ PDRB Kota - 4,61) x 100/5,99
CDI
(Sub-Indeks Insfrastruktur + Sub-Indeks Persampahan + Sub-Indeks Pendidikan + Sub-Indeks Kesehatan + Sub Indeks Produk Kota) / 5
Sumber : adaptasi dari UN-Habitat (2005) dalam Widiantono, Doni J dan Ishma Soepriadi, “Menakar Kinerja Kota – Kota di Indonesia”, Buletin Penataan Ruang, Edisi Januari-Februari 2009. http://bulletin.penataanruang.net/index.asp?mod=_fullart& idart=120
Tabel 2.4.
Variabel Perhitungan CDI Kota Indonesia Variabel Sub
Indeks Data yang Digunakan Keterangan Pelayanan Air
Bersih
Rumah tangga yang mengakses air bersih dari PaM Saluran Sanitasi Rumah tangga yang memiliki
jamban sendiri
Tidak ada kategori kepemilikan jamban yang ‘layak’ atau ‘tidak layak’ Jaringan Listrik Rumah tangga pelanggan PLN
Pengelolaan Sampah
Rumah tangga yang terlayani pelayanan sampah sistemik Angka Harapan
Hidup
Harapan hidup penduduk saat
lahir
Angka Kematian
Bayi Angka Kematian Bayi
Jumlah kematian bayi per 1000 kelahiran
Angka Melek Huruf
Angka Melek Huruf penduduk
dewasa
Partisipasi Sekolah
Angka Partisipasi Sekolah Dasar dan Sekolah Menengah
Angka Partisipasi Sekolah Dasar tidak dikategorikan berdasarkan usia penduduk Produk Kota PDRB kota ($) PDRB dibagi dengan kurs $
pada akhir tahun 2005
Sumber : Widiantono, Doni J dan Ishma Soepriadi, “Menakar Kinerja Kota – Kota di Indonesia”, Buletin Penataan Ruang, Edisi Januari – Februari 2009. http://bulletin. penataanruang.net/index.asp?mod=_fullart&idart=120
Pembangunan yang dilakukan pemerintah kota saat ini haruslah berdasar kepada kesejahteraan penduduk. Perbaikan pada aspek sosial- ekonomi penduduk maupun penyediaan insfrastruktur kini telah men- jadi tanggung jawab pemerintah kota.
Un tuk lebih memahami secara baik masalah organisasional yang dihadapi oleh pemerintah kota dan pemerintah di wilayah perkotaan serta pendekatan-pendekatan yang digunakan dalam studi pemerintahan kota, akan dibahas berikut ini.
Urban government dan urban administration biasanya sering di-
gunakan secara bergantian untuk menunjuk kepada masalah peme- rintahan kota, walaupun secara substansial keduanya mempunyai penger tian yang berbeda. Konsep per tama lebih mengacu kepada masalah pemerintahan dan politik di kota, sedangkan konsep kedua
lebih mengacu kepada masa lah manajemen kota. Terdapat beberapa pendekatan dan va rian dalam studi tentang pemerintahan kota, seperti pende katan siapa yang memerintah, di mana, kapan dan apa pengaruh- nya.4 Atau pendekatan bagaimana meningkatkan ei siensi, efektivitas,
reponsivitas, dan keadilan atau persamaan dalam pemerintah.5