BaB 3 OrganISaSI PeMerIntaHan KOta Dan
D. Susunan Pemerintah Kota di Indonesia berdasarkan
Pemerintahan daerah dan undang-undang Nomor 32
Tahun 2004 tentang Pemerintahan daerah
Perubahan besar dalam sistem pemerintahan daerah di Indonesia memang sudah lama dinantikan. Dalam UUD 1945 terangkum esensi nilai-nilai yang relevan dengan subyek desentralisasi yakni nilai unitaris dan nilai desentralisasi teritorial. Nilai unitaris diwujudkan dalam pan- dangan bahwa Indonesia tidak akan mempunyai kesatuan peme rintah lain di dalamnya pada “magnitude” negara. Nilai dasar desentral isasi teritorial diwujudkan dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah dalam bentuk otonomi daerah.
Dari dua nilai dasar konstitusi tersebut, penyelenggaraan desentrali- sasi terkait erat dengan pola pembagian wewenang antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Hal ini penting karena dalam penyelenggaraan desentralisasi selalu terdapat dua elemen pokok, yakni pembentukan daerah otonom dan penyerahan kewenangan secara hukum dari Pemerintah Pusat kepada Pemerintah Daerah untuk meng- atur dan mengurus urusan dan/atau bagian dari urusan pemerintahan tertentu.
Dalam pasal 2 Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah ditetapkan bahwa wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi dalam Daerah Provinsi, Daerah Kabupaten , dan Daerah Kota yang bersifat otonom (ayat 1) dan Daerah Provinsi berkedudukan juga sebagai wilayah administratif (ayat 2). Sedangkan pada pasal 4 menyebutkan bahwa dalam rangka pelaksanaan asas desentralisasi dibentuk dan disusun daerah provinsi, daerah kabupaten dan daerah kota yang berwenang mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat.
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 ini dimaksudkan untuk mengoreksi terhadap Undang-Undang pendahulunya, terutama UU No. 5 Tahun 1974 yang dirasakan sangat sentralistik dan pada saat itu dirasakan telah memasung demokrasi di daerah. Prinsip otonomi seluas-luasnya menjiwai hampir semua pasal. Bahkan manajemen
kepegawaian dan keuangan yang ada pada UU No. 5 Tahun 1974 diatur secara ketat oleh Pusat didelegasikan secara penuh kepada Daerah.
Menurut Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, Pemerintah Daerah terdiri dari Kepala Daerah dan perangkat daerah; DPRD berada di luar Pemerintah Daerah berfungsi sebagai Badan Legislatif Daerah yang mengawasi jalannya pemerintahan. Otonomi daerah tetap di titikberatkan di Kabupaten/Kota, namun Bupati/Walikota tidak lagi bertindak selaku Wakil Pemerintah di Daerah. Fungsi ini dipegang hanya oleh Gubernur sebagai bagian dari Integrated Prefectoral System. Secara eksplisit, UU ini menyebutkan tidak ada hubungan hierarkhis antara Provinsi dan Kabupaten/Kota.
Dalam rangka desentralisasi, menurut pasal 7 kewenangan daerah mencakup kewenangan dalam seluruh bidang pemerintahan, kecuali kewenangan dalam bidang politik luar negeri, pertahanan keamanan, peradilan, moneter dan iskal, agama serta kewenangan bidang lain (meliputi kebijakan tentang perencanaan nasional dan pengendalian pembangunan nasional secara makro, dana perimbangan keuangan, sistem administrasi negara dan lembaga perekonomian negara, pem- binaan dan pemebrdayaan sumber daya manusia, pendayagunaan sumber daya alam serta teknologi tinggi yang strategis, konservasi, dan standarisasi nasional).
Pemerintah Daerah Kabupaten dan Daerah Kota wajib melaksana- kan bidang pemerintahan yang meliputi pekerjaan umum, kesehatan pendidikan dan kebudayaan, pertanian, perhubungan, industri dan perdagangan, penanaman modal, lingkungan hidup, pertanahan, koperasi dan tenaga kerja (pasal 11). Secara lebih tegas UU ini mengatur bahwa kewenangan Daerah Kabupaten dan Daerah Kota mencakup semua kewenangan pemerintahan selain kewenangan yang dikeculaikan dalam pasal 7 dan yang diatur dalam pasal 9 (kewenangan propinsi sebagai daerah otonom dan kewenangan propinsi sebagai wilayah administrasi).
Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah merupakan Undang-undang penganti dari Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999. Dalam Undang-undang ini, hubungan propinsi dan kabupaten dan kota ditata sedemikian rupa dengan
memberikan kewenangan pengawasan kepada propinsi sebagai wakil pemerintah terhadap kabupaten dan kota. Kewenangan dirubah men- jadi urusan pemerintahan (Pasal 14 ayat 1) adalah:
a. perencanaan dan pengandalian pembangunan;
b. perencanaan, pemanfaatan dan pengawasan tata ruang;
c. penyelenggaraan ketertiban umum dan ketentraman masyarakat; d. penyediaan sarana dan prasarana umum;
e. penanganan bidang kesehatan; f. penyelenggaraan pendidikan; g. penanggulangan masalah soaial; h. pelayanan bidang ketenagakerjaan;
i. fasilitasi pengembangan koperasi, usha kecil dan menengah; j. pengendalian lingkungan hidup;
k. pelayanan pertanahan;
l. pelayanan kependudukan dan catatan sipil;
m. pelayanan administrasi umum pemerintahan; pelayanan adminis- trasi penamanan modal;
n. penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya; dan
o. urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan perundang- undangan.
1. Kota
Secara spasial dan demograis, kota adalah wilayah “urban”, yang membedakannya dengan kabupaten yang wilayahnya masih didominasi oleh daerah “rural”. Walaupun dalam UU No. 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah tidak ditemukan perbedaannya, namun secara alamiah kita dapat melihat perbedaan antara keduanya.
Pemerintah Daerah Kota terdiri atas Kepala Daerah beserta perangkat Daerah Kota lainnya. Menyikapi perubahan pemerintahan daerah dengan diberlakukannnya UU No. 22/1999, untuk melaksanakan kewenangan Daerah Kota dibentuklah dinas-dinas dan kantor di lingkungan Pemerintah Kota. Sebagai contoh kita dapat melihat dinas-dinas dan kanor di lingkungan Pemerintah Kota Yogyakarta berikut ini:
• Dinas Pertanian dan Kehewanan (Perda No. 16 Tahun 2000)
• Dinas Perekonomian (Perda No. 17 Tahun 2000)
• Dinas Pengelolaan Pasar (Perda No. 18 Tahun 2000)
• Dinas Pariwisata Seni dan Budaya (Perda No. 19 Tahun 2000)
• Dinas Tenaga Kerja dan Transmigrasi (Perda No. 20 Tahun 2000)
• Dinas Kesehatan (Perda No. 21 Tahun 2000)
• Dinas Pendidikan dan Pengajaran (Perda No. 22 Tahun 2000)
• Dinas Kesejahteraan Sosial dan Pemberdayaan Masyarakat (Perda No. 23 Tahun 2000)
• Dinas Pertanahan (Perda No. 24 Tahun 2000)
• Dinas Tata Kota dan Bangunan (Perda No. 25 Tahun 2000)
• Dinas Prasarana Kota (Perda No. 26 Tahun 2000)
• Dinas Kebersihan, Keindahan dan Pemakaman (Perda No. 27 Tahun 2000)
• Dinas Perhubungan (Perda No. 28 Tahun 2000)
• Dinas Ketertiban (Perda No. 29 Tahun 2000)
• Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil (Perda No. 30 Tahun 2000)
• Kantor Penanggulangan Kebakaran (Perda No. 35 Tahun 2000)
• Kantor Pengendalian dampak Lingkungan (Perda No. 36 Tahun 2000)
• Kantor Kesatuan Bangsa dan Perlindungan Masyarakat (Perda No. 37 Tahun 2000)
• Kantor Arsip dan Pengolahan Data Elektronik (Perda No. 38 Tahun 2000)
• Kantor Pelayanan Pajak Daerah (Perda No. 39 Tahun 2000)
• Kantor Pemuda, pemberdayaan Perempuan dan Olah Raga (Perda No. 40 Tahun 2000)
• Kantor Hubungan Masyarakat dan Informasi (Perda No. 41 Tahun 2000)
Melihat keberadaan dinas-dinas dan kantor di atas, tampak jelas bahwa Pemerintah Kota mempunyai keleluasaan dalam mengatur tata organisasi pemerintahannya disesuaikan dengan kebutuhan kota. Tetapi pemerintah kota masih saja menghadapi berbagai masalah terutama dalam pelayanan publik seperti perumahan, sektor informal
dan penanganan kaum miskin perkotaan. Terdapat kecenderungan bahwa masalah-masalah kemasyarakatan yang riil justeru ditangani secara koordinatif antarinstansi, yang pada kenyataannnya sering tidak dapat menyelesaikan masalah.
Keleluasaan yang diberikan oleh Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 ternyata menyebabkan terjadi penggemukan jumlah dinas dan lembaga di hampir seluruh daerah. Pemerintah lebih lanjut mengeluarkan regulasi baru yang mengatur jumlah dinas, badan dan kantor dengan Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 2003 tentang Organisasi Perangkat Daerah yang membatasi jumlah dinas, badan dan kantor, termasuk di kota-kota.
2. Kawasan Perkotaan
Pengaturan kawasan perkotaan dalam Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tidak ada perubahan dari bunyi pasal 90 UU No. 22 Tahun 1999 ditentukan lebih lanjut bahwa selain Kawasan Perkotaan yang berstatus Daerah Kota ditetapkan pula Kawasan Perkotaan yang terdiri atas:
a. Kawasan Perkotaan yang merupakan bagian Daerah Kabupaten. b. Kawasan Perkotaan baru yang merupakan hasil pembangunan
yang mengubah Kawasan Pedesaan menjadi Kawasan Perkotaan; dan
c. Kawasan Perkotaan yang merupakan bagian dari dua atau lebih Daerah yang berbatasan sebagai satu kesatuan sosial, ekonomi, dan isik perkotaan.
Pada pasal selanjutnya Pemerintah Kota dan/atau Pemerintah Kabupaten yang wilayahnya berbatasan langsung dapat membentuk lembaga bersama untuk mengelola Kawasan Perkotaan. Kawasan Perkotaan ini pembangunan dan penyelenggaraannya melibatkan peran serta masyarakat dan swasta dan pengelolaannya diatur dengan peraturan daerah. Kerjasama yang lazim dilakukan di Indonesia dalah kerjasama antara dua daerah seperti yang dilakukan oleh Pemerintah Kota Yogyakarta dengan Pemerintah Daerah Kabupaten Sleman dalam tiga bidang yaitu pengolahan sampah, air bersih dan pengolahan limbah
atau Pemerintah DKI Jakarta dengan Pemerintah Daerah Kabupaten Bekasi dalam bidang pengolahan sampah.
Undang-undang Nomor 22 tahun 1999 terutama pasal 90 dan 91 lebih banyak menganut perubahan inkremental (bertahap) yaitu pada opsi kontrak dan kerjasama antar kota. Dalam sejarah daerah otonom perkotaan belum pernah terjadi penggabungan satu kota dengan kota yang lainnya atau pembubaran suatu kota tertentu karena tidak layak secara ekonomi. Hal ini dapat dilihat dari latar belakang pendirian daerah otonom di Indonesia yang lebih banyak didadsarkan pada alasan etno-politis. Sebagian besar daerah otonom di Indonesia baik provinsi maupun kabupaten lebih didasarkan pada entitas etnis atau suku bangsa tertentu. Dalam kondisi seperti ini sangat sulit untuk melakukan perubahan moderat atau perubahan drastis sebagaimana yang dikatakan oleh T.M. Scoot di belakang.
Selanjutnya pada tahun 2007 secara khusus diterbitkan Undang- undang Nomor 29 Tahun 2007 tentang Daerah Khusus Ibukota dan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 45 Tahun 2008 tentang Pola Organisasi Perangkat Daerah Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta. Berdasarkan pada peraturan ini, maka selain gubernur dan wakil gubernur, dikenal juga jabatan deputi gubernur, yang secara lengkap susunan organisasi sebagai berikut
Elemen Satuan Kerja Perangkat Daerah
Strategic Apex Gub & Wagub (dengan Deputi) + DPRD
Middle Line (plus
Support Staf)
Sekda (plus Asisten Sekda 4 dan Biro-biro plus minus 10)
Techostructure Inspektorat (s.d eselon III) + Insp Pembantu Bappeda (s.d eselon III) + Kantor
Badan (8) + Kantor RSUD (5)/RSKD (1) Satpol PP
Lembaga Lain
Operating Core Dinas (15) & Sudin
Kewilayahan Kota Admin (5) & Kab Admin (1) Mengikuti susunan Setda
Kecamatan (44) @ 5 Seksi & Kelurahan (267) @ 5 Seksi Peninjauan dan penyesuaian jumlah dan susunan Sudin dan Kantor; UPT Dinas/Badan serta Sektor di Kecamatan & Kelurahan
4. susunan Pemerintahan di wilayah Jabodetabekjur dalam keruangan
Perkembangan ruang kota atau daerah terbangun (built up area) Jakarta dan sekitarnya yang telah berada dalam satu kesatuan ruang dan ekonomi kota atau perkotaan ini mulai tahun 1619 sampai tahun 1980 digambarkan oleh Ira M. Ro binson sebagai berikut:
Gambar 2.9 Perkembangan Daerah Perkotaan Jakarta
Melihat perkembangan ruang yang sedemikian pesat, maka dapat dipahami betapa rumitnya pemerintah atau unit- unit politik yang ada menangani masalah-masalah yang timbul sebagai akibat dari per- kembangan ruang dan pertumbuhan penduduk tersebut. Dengan kata lain, kita perlu memperta nyakan apakah organisasi pemerintahan DKI Jakarta atau dae rah-daerah sekitarnya mampu merespons perkembangan ter sebut. Bagaimanakah pola kerja sama antar unit-unit politik atau pemerintahan yang ada?
Gb. 2.10. Perkembangan Daerah Perkotaan Jakarta Sumber : Master Plan DKI Jakarta, dalam Johara, 1999
Dalam Master Plan Percepatan dan Peerluasan Pembangunan Ekonomi Indonesia 2011-2025 pusat perekonomian nasional adalah DKI Jakarta. Posisi ini merupakan satu titik penting dalam koridor ekonomi Jawa. Jalur atau koridor yang terletak di Jawa bagian utara menghubungkan pusat pertumbuhan ekonomi Surabaya yang menyambung ke Indonesia Timur (dengan moda trasmportasi darat dan laut) dan Jakarta yang menyambung kebarat ke koridor Sumatera dengan moda transportasi darat utamanya. Koridor tersebut seperti terlihat dalam gambar berikut:
Gb. 2.11. Koridor Ekonomi Jawa menurut Master Pembangunan Ekonomi Indonesia Menghadapi uniikasi daerah-daerah yang ada di da lamnya, pada tahun 1976 Gubernur DKI Jakarta dan Gubernur Jawa Barat mengadakan kerja sama membentuk Badan Kerjasama Pembangunan Jabotabek (BKSP) dan dikukuhkan mela lui SK Menteri Dalam Negeri Nomor 29 Tahun 1980. Badan ini lebih bersifat koordinatif antara Pemerintah DKI Jakarta dan Pemerintah Daerah Jawa Barat, yang berfungsi untuk:
1) Menyiapkan kebijakan pembangunan umum di wilayah Jabotabek; 2) Menyiapkan program pembangunan sektoral yang ber langsung di
wilayah Jabotabek;
3) Memecahkan masalah pembangunan baik masalah sosial, ekonomi, administratif maupun tata guna lahan di ka wasan Jabotabek; 4) Melaksanakan pengawasan terhadap semua kegiatan pembangunan
dengan prinsip KISS antara proyek regional dan proyek sektoral. Dalam kegiatan sehari-hari BKSP dipimpin oleh Sekretaris BKSP yang bertugas membuat link yang lebih erat dengan instansi-instansi
pemerintah. Yohanes Basuki Dwisusanto me nyebut tugas yang dilakukan oleh BKSP ini sebagai tugas “liai son”, yang mencakup:
• Membuat hubungan fungsional dengan Sekretariat Pro pinsi,
Dinas-dinas Otonom dan Instansi Vertikal melalui kegiatan konsultasi, monitoring dan pengawasan;
• Mengadakan konsultasi dengan pemerintah propinsi di dalam
wilayah Jabotabek;
• Membuat link yang lebih kuat dengan pemerintah Ka bupaten dan
Kotamadya pada tugas-tugas pembangunan kawasan;
• Berusaha mengikuti petunjuk Pemerintah Pusat dalam melaksana-
kan tugas kesehariannya.
Dengan demikian jelas bahwa BKSP Jabotabek hanyalah merupakan organisasi ad-hoc yang lebih kurang bertugas untuk melakukan persuasi terhadap lembaga-lembaga peme rintah lainnya. Melihat kenyataan ini, sebagaimana yang dicatat oleh Dwisusanto dalam penelitiannya, BKSP tidak dapat menja lankan fungsinya dengan baik, antara lain disebabkan oleh tidak jelasnya tugas yang berkaitan dengan perencanaan, pe mograman dan penganggaran, tugas yang berskala luas dan statusnya yang non-struktural, sehingga tidak me- miliki kekua saan yang riil.
Mandulnya BKSP ini dapat dilihat dalam kasus penggu naan lahan dan penanganan masalah lingkungan di kawasan Jabotabek. Sebagai akibat perubahan fungsi lahan dari lahan pertanian menjadi perumahan atau sarana perkotaan lainnya terjadi erosi tanah, hilangnya lahan-lahan subur, dan berku rangnya daerah resapan air.
Parameter-parameter yang digunakan untuk menggam barkan kerusakan lingkungan di kawasan Jabotabek adalah sebagai berikut: a. Air: kebutuhan penduduk kota dan industri sekitar 450 juta kubik
per tahun pada tahun 1983 meningkat menjadi 2100 juta kubik per tahun pada tahun 2000. Sedangkan kebutuhan air untuk pertanian pun meningkat dari 2800 meter kubik per tahun menjadi 4600 meter kubik per tahun.
b. Tanah: studi menunjukkan bahwa penduduk mulai me rajah tanah- tanah di kawasan pegunungan, yang sebe narnya merupakan kawasan peresapan air. Perubahan fungsi tanah ini menyebabkan
erosi yang serius dan menurunnya kualitas tanah. Akibat yang lebih besar ada lah ketidakmampuan tanah untuk menahan volume air, sehingga menyebabkan banjir di kawasan yang lebih ren dah, yaitu kawasan Ibukota Jakarta setiap tahun.
c. Sumber daya alam: penyebab rusaknya sumber daya alam adalah pembangunan kawasan Puncak untuk kegiatan rekreasi, kebutuhan lahan oleh petani dan penebangan pohon.
ER + MC Internasional, sebuah badan penelitian inter nasional, menggambarkan konlik tata guna lahan Jan aki batnya sebagai berikut:
Gb. 2.12. Dampak Lingknngan dari Konlik Perubahan Fungsi Iahan
Konlik antaraktor antara petani dan pengembang (de veloper), misalnya, memuncak terutama pada daerah-daerah limpahan Jakarta seperti Bogor, Bekasi, dan Tangerang. Pada situasi ini masing-masing organisasi pemerintah cenderung bertindak sendiri-sendiri dan fragmen tatif. Musibah banjir yang menimpa Jakarta pada tahun 1996
yang lalu terutama di akibatkan oleh tidak mampunya kawasan Puncak menampung limpahan air hujan, karena ketidakmampuan tanah untuk meresap air hujan. Diketahui bahwa pembangunan vila-vila di kawasan Puncak meningkat dengan pesat tanpa terkontrol. Selain kawasan Puncak, empat daerah tetangga tersebut menjadi sasaran pihak swasta membangun proyek-proyek perumahan dalam skala besar, yang disebut dengan kota baru (a large-scale subdivision). Di Kabupaten Bekasi hingga tahun 1991, 238 developer yang telah mengajukan izin untuk pem bangunan proyek perumahan yang mencakup daerah seluas 8.122 hektar. Beberapa proyek pembangunan “kota baru” dicatat oleh Tommy Firman dalam tabel berikut ini.
Tabel 3.1.
Beberapa Proyek Pembangunan Kota Baru di Jabotabek dan Bandung
No. Nama Luas (Ha) Lokasi Developer
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.
Bumi Serpong Damai Tigaraksa Cariu Bekasi 2000 Bekasi Terpadu Cikarang Baru Lippo City Depok Jatinangor Lippo Village 6.000 3.000 td 2.000 1.500 500 - 2.000 450 td td 500 Tangerang Tangerang Bogor Bekasi Bekasi Bekasi Bekasi Bogor Bandung Tangerang Swasta Swasta Swasta Swasta
Swasta & Pemerintah Swasta Swasta Pemerintah Pemerintah Swasta Keterangan:
td = tidak ada data
Pembangunan proyek kota baru dengan skala besar ini pun telah mengakibatkan perubahan fungsi lahan yang cepat. Kabupaten Bekasi telah kehilangan 200 hektar lahan pertanian per tahun, sementara Kabupaten Bogor kehilangan 8,4% per tahun sejak tahun 1986.
Dampak lingkungan dari perubahan fungsi lahan dan per- kembangan ruang kota yang cepat ini adalah menurunnya kualitas lingkungan, banjir, kekurangan air bersih, dan sejenis nya. Dalam kasus ini, BKSP yang seharusnya berfungsi meng koordinasikan pembangunan di kawasan Jabotabek, tidak da pat berfungsi dengan baik. Konlik kepentingan antarinstansi pemerintah dan bahkan antara instansi pemerintah dan pihak swasta sering terjadi, seperti pada pembangunan
vila di ka wasan Puncak. Pemerintah, pihak swasta dan masyarakat sebe- narnya dapat membuat pola kerja sama yang baik. Empat agen da yang diajukan oleh Tommy Firman dalam dimensi pengem bangan organisasi di kawasan Jabotabek adalah:
1. Sejauh manakah pihak swasta dapat dimanfaatkan untuk men- dorong pembangunan ekonomi dalam kondisi keter batasan anggaran pembangunan pemerintah?;
2. Bagaimanakah mengembangkan pendekatan manajemen baru yang dapat mengakomodasi dan mengantisipasi di namika per- tumbuhan ekonomi;
3. Bentuk kerja sama yang bagaimanakah yang dapat dikem bangkan antara pemerintah, pihak swasta dan masyarakat untuk me- minimalisasi konlik kepentingan;
4. Bentuk desentralisasi yang bagaimanakah yang dapat di limpahkan kepada Daerah Tingkat II untuk meningkatkan kemampuannya dalam merespons pertumbuhan daerah perkotaan.