DAFTAR PUSTAKA LAMPIRAN
2.2. Desentralisasi Fiskal
2.2.3. Kebijakan Desentralisasi Fiskal di Indonesia
Desentralisasi fiskal di Indonesia sudah berjalan lama, namun dalam pelaksanaannya belum sesuai harapan, sehingga desentralisasi fiskal yang dilaksanakan tahun 2001 sebagai konsekuensi diterapkannya otonomi daerah merupakan penyempurnaan yang sudah pernah berjalan. Undang-Undang nomor 5 tahun 1974 tentang Pemerintahan Daerah berisi pedoman resmi tentang distribusi tanggung jawab di antara berbagai jenjang pemerintahan. Undang-undang ini telah meletakkan sistem hubungan pusat dan daerah dalam tiga prinsip. Pertama, desentralisasi yang mengandung arti penyerahan urusan pemerintah dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah. Kedua, dekonsentrasi yang berarti pelimpahan wewenang dari pemerintah pusat atau kepala wilayah atau kepala instansi vertikal tingkat atasnya kepada pejabat-pejabat di daerah. Ketiga, tugas perbantuan yang berarti pengkoordinasian prinsip dekonsentrasi dan desentralisasi
oleh Kepala daerah yang memiliki fungsi ganda sebagai pemerintahan tunggal di daerah dan wakil pemerintah pusat di daerah (SETNEG, 1999).
Undang-Undang nomor 5 tahun 1974, juga mengatur sumber-sumber penerimaan keuangan daerah dalam menyelenggarakan pemerintahan yang meliputi pendapatan asli daerah (PAD), bantuan pemerintah pusat, dan bagi hasil pajak. Aspek keuangan ini merupakan salah satu indikator untuk melihat implementasi desentralisasi. Berdasarkan kondisi keuangan daerah, memperlihatkan perkembangan desentralisasi sangat lamban dan masih berada dalam kerangka sentralisasi. Hal ini dapat dilihat dari realitas hubungan fiskal pemerintah pusat dan daerah. Proporsi PAD terhadap total penerimaan daerah sangat rendah dibandingkan dengan besarnya bantuan yang ditransfer dari pemerintah pusat.
Rendahnya PAD di satu sisi, dan dominannya transfer dari pemerintah pusat menunjukkan bahwa ketergantungan pemerintah daerah masih sangat tinggi sehingga kurang leluasa mengatur diri sendiri. Hal ini memberi kesan bahwa pelaksanaan dekonsentrasi masih jauh lebih kuat daripada desentralisasi. Fenomena campur tangan pusat dan ketergantungan daerah yang tinggi melahirkan banyak kritik. Sebagai respon terhadap berbagai kritik, pemerintah mengeluarkan Peraturan Pemerintah nomor 45 tahun 1992 untuk mengatur lebih jelas mengenai proses desentralisasi. Peraturan pemerintah ini bertujuan untuk mentransfer beberapa tanggung jawab pemerintah pusat dan Provinsi kepada pemerintah daerah Kabupaten / Kota. Penegasan kembali komitmen desentralisasi juga tertuang dalam GBHN tahun 1994 (SETNEG, 1999).
Implementasi Undang-Undang nomor 33 tahun 2004 dimulai tahun 2005, di mana pada APBN mulai dicantumkan dana perimbangan daerah yang meliputi dana bagi hasil (DBH) atas penerimaan pajak dan sumber daya alam (SDA), dana alokasi umum (DAU), dan dana alokasi khusus (DAK). DAU merupakan transfer dari pemerintah pusat kepada daerah yang bersifat block grant yang kewenangan pengaturan penggunaannya sepenuhnya diserahkan kepada pemerintah daerah dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan sesuai dengan tujuan pemberian otonomi daerah. Besarnya DAU sesuai pasal 27 undang-undang nomor 33 tahun 2004 ditetapkan minimal 26 persen dari penerimaan dalam negeri dalam konsep neto. Konsep neto yang dimaksud yaitu penerimaan dalam negeri bruto dikurangi penerimaan yang telah dibagihasilkan. Sedangkan DAK sesuai dengan pasal 38 Undang-Undang nomor 33 tahun 2004 dimaksudkan untuk membiayai kebutuhan yang tidak dapat diperkirakan sebelumnya dengan menggunakan rumus DAU, serta pembiayaan proyek yang merupakan komitmen atau prioritas nasional (Wijaya, 2002 ; Citraumbara, 2004).
Transfer intrapemerintahan digunakan untuk memenuhi berbagai tujuan dan kerangka skema transfer, tergantung pada tujuan pemberian transfer itu sendiri. Dalam literatur keuangan negara, transfer federal direkomendasikan untuk menutupi kesenjangan fiskal, pemerataan, eksternalitas, dan penggalangan penyediaan barang berkualitas (Davey, 1988).
Salah satu alasan penting untuk melakukan transfer adalah untuk memberdayakan pemerintah bawahan dalam melaksanakan fungsi-fungsi mereka secara memuaskan, yaitu jika penerimaan mereka tidak mencukupi. Hal ini dapat terjadi karena pemerintah pusat memiliki keuntungan komparatif dalam
mengumpulkan penerimaan-penerimaan, sedangkan pemerintah lokal/daerah memiliki keuntungan komparatif dalam pengeluaran. Fane (2003) menyebutkan bahwa ketimpangan fiskal secara vertikal yang terjadi harus diimbangi oleh suatu sistem transfer dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah yang bertujuan : 1. Untuk pemerataan. Kesenjangan antara kapasitas penerimaan dan kebutuhan
pengeluaran yang bervariasi antar daerah tergantung pada jenis dan basis pajak mereka, jumlah dan komposisi penduduk, dan faktor-faktor lain yang mempengaruhi biaya penyediaan pelayanan-pelayanan pemerintah. Daerah- daerah yang memiliki kapasitas penerimaan fiskal yang lebih tinggi, dapat menyediakan standar-standar pelayanan umum yang lebih baik. Sebaliknya, daerah-daerah yang penerimaan fiskal lebih rendah tidak dapat menyediakan pelayanan umum yang lebih baik. Untuk mengimbangi sisi lemah dari perbedaan fiskal ini diperlukan transfer dengan tujuan pemerataan. Konsep transfer pemerataan didasari landasan-landasan keadilan horisontal. Untuk melaksanakan amanat konsep keadilan, pemerintah pusat wajib memberikan transfer sehingga setiap pemerintah daerah berdaya untuk menyediakan pelayanan-pelayanan umum dengan standar relatif sama dengan tingkat pajak tertentu. Sebaliknya, dalam cakrawala sempit keadilan horisontal, dengan menjadikan standar pendapatan riil yang diperoleh masing-masing orang dari aktivitas-aktivitas anggaran lokal sebagai titik awal dan kegiatan fiskal pusat yang akan diarahkan untuk menjamin keadilan horisontal.
2. Untuk mengatasi dampak eksternalitas (spillover effect). Penyediaan pelayanan umum oleh pemerintah regional dapat merembes ke luar wilayah, dan eksternalitas yang demikian dapat menyebabkan penyediaan pelayanan-
pelayanan umum yang tidak optimal. Untuk mencapai biaya yang tepat, transfer dengan tujuan khusus yang disediakan bagi daerah untuk menjamin pelayanan-pelayanan yang optimal menghendaki adanya dana pendamping dari daerah yang bersangkutan.
Secara umum, transfer dari pemerintah pusat ke daerah dibedakan ke dalam dua jenis yaitu : (1) bantuan blok (block grants) atau disebut juga bantuan umum (general grants) atau bantuan tak bersyarat (unconditional grants), dan (2) bantuan khusus (specific grants) atau disebut juga bantuan bersyarat (conditional grants). Bantuan blok adalah jenis transfer antar pemerintahan yang tidak dikaitkan dengan program pengeluaran tertentu. Tujuan utamanya adalah untuk menyediakan dana yang cukup bagi pemerintah daerah dalam menjalankan fungsi-fungsinya. Selain itu, bantuan ini dapat dipandang sebagai mekanisme transfer daya beli dari satu tingkat pemerintah kepada tingkat yang lain. Ciri khusus yang menjadi kekuatan jenis bantuan ini adalah dapat meningkatkan sumberdaya lokal sekaligus mempertahankan pilihan fiskal yang ada dalam kewenangan pemerintah daerah (Sinaga dan Siregar, 2003).
Dengan perkataan lain, pemerintah daerah memiliki kebebasan dalam mengalokasikan dana yang diterima ke dalam berbagai kemungkinan pengeluaran yang sesuai dengan pilihan dan kepentingan daerah yang bersangkutan. Sedangkan bantuan khusus adalah jenis bantuan yang memiliki persyaratan tertentu yang terkait di dalam bantuan tersebut, dan diberikan untuk mendorong pemerintah daerah dalam menambah barang dan jasa publik tertentu. Dalam hal jenis bantuan yang bersifat khusus ini, pemerintah daerah tidak memiliki kebebasan dalam
pengalokasian dana karena penggunaan dana tersebut telah ditetapkan oleh pemerintah pusat(Mahi, 2000).
Di samping transfer antar pemerintahan, bagi hasil pajak dan non pajak merupakan salah satu bentuk lain dari alokasi dana dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah. Pajak-pajak yang dikumpulkan oleh pemerintah pusat dibagikan sebagian atau seluruhnya kepada pemerintah regional (daerah). Masing- masing daerah dapat memperoleh bagian sesuai dari jumlah pajak atau penerimaan yang dikumpulkan dari dalam batas wilayahnya, hasil pajak dan non pajak dibagikan menurut asal perolehannya. Pilihan lainnya, bagian regional (daerah) dapat dihimpun dan didistribusikan menurut suatu kriteria yang tidak berhubungan langsung dengan asal pajaknya (Bagchi, 1995 ; Davey, 1988).
Beberapa penjelasan umum mengenai bagi hasil pajak dan non pajak adalah 1. Pemberian bagi hasil pajak dalam teori, mungkin bersifat kebijakan seperti halnya perhitungan bantuan. Pemerintah tidak akan mengubah suatu pemberian yang merugikan pemerintah daerah tanpa konsultasi dan persetujuan.
2. Devolusi dari suatu sumber pajak mungkin bukanlah suatu alternatif yang dapat dilaksanakan baik karena kendala administratif regionalisasi pajak maupun kerena ketidaksediaan secara politis oleh pemerintah pusat.
3. Apabila pajak yang dibagihasilkan itu punya potensi besar, pemerintah regional dalam hal ini pemerintah kabupaten dan kota akan menerima pertumbuhan penerimaan secara otomatis (Bagchi, 1995 ; Davey, 1988).
Pendapatan asli daerah (regional own revenue) adalah pendapatan daerah yang berasal dari sumber-sumber daerah itu sendiri. Pendapatan asli daerah meliputi pajak-pajak daerah, retribusi daerah, bagian laba dari badan usaha milik
daerah, dan jenis pendapatan lainnya yang sah. Pemerintah daerah memiliki kewenangan penuh penggalian sumber-sumber pendapatan asli daerah serta pengalokasianya tanpa pengaturan pemerintah pusat yang ketat.
Pajak dan retribusi daerah merupakan sumber penerimaan daerah yang terbesar. Pajak merupakan pungutan yang merupakan hak prerogratif pemerintah, pungutan tersebut didasarkan pada undang-undang, pemungutannya dapat dipaksakan kepada subyek pajak dan tidak ada balas jasa langsung yang dapat ditunjukkan penggunaannya. Jenis pajak dapat dikategorikan ke dalam pajak langsung (seperti pajak penghasilan, pajak kekayaan), dan pajak tidak langsung (seperti pajak ekspor, pajak impor, pajak pertambahan nilai, cukai, royalti, pajak penjualan, dan sebagainya). Sedangkan pungutan pemerintah karena pembayar menerima jasa tertentu secara langsung dari pemerintah disebut retribusi (Mangkusubroto, 1998).