II. TINJAUAN PUSTAKA
2.3. Kemiskinan, Kemandirian dan Ketahanan Pangan
2.3.1. Kemiskinan
Thomas Malthus pada akhir abad 18 (1798) menyatakan kehawatirannya bahwa “bumi tidak dapat lagi menyediakan pangan yang cukup bagi penghuninya, karena telah melewati batas daya dukung (carrying capacity).” Penduduk yang banyak merupakan penyebab kemiskinan, karena laju pertumbuhan penduduk mengikuti deret ukur, tak akan pernah terkejar oleh peningkatan produksi pangan dan papan yang hanya mengikuti deret hitung. Diperkirakan, dengan kenaikan rata-rata penduduk dunia sebesar 2% per tahun, maka pada tahun 2035 populasi penduduk dunia akan mencapai 12 milyar, dan pada akhir abad 21 diperkirakan akan mencapai 50 milyar. Bisa dibayangkan bila kondisi ini benar-benar terjadi, sementara sumber daya alam yang tidak terbarukan sangat terbatas.
Teori Malthus ini pada dasarnya beranjak dari dua gagasan utama, yaitu: manusia selalu membutuhkan pangan, sandang dan papan untuk hidupnya dan nafsu seksualnya tidak akan pernah berubah sifatnya. Bahkan pada abad 20 masih banyak pemikir dunia yang meramalkan bahaya kelaparan besar (great famine) akan terjadi meskipun tidak sepenuhnya terbukti (Ehrich, 1968) dan Brown and Kane, 1994dalamRogerset al.,2008).
Ada berbagai cara pengukuran kemiskinan, karena kemiskinan dilihat sebagai fenomena yang multidimensi (Chambers, 1995). Kemiskinan dapat diukur secara absolut ataupun secara relatif. Kemiskinan absolut terlihat dari kehidupan yang di bawah minimum, atau di bawah standar yang diterima secara sosial, dan adanya kekurangan nutrisi. Kemiskinan relatif dilihat dalam perbandingannya dengan segmen yang lebih atas.
Kemiskinan juga dapat didekati dari sisi obyektif dan subyektif. Obyektif merupakan pendekatan tradisional ilmiah didasarkan kepada pendekatan kesejahteraan (the welfare approach), sedangkan pendekatan subyektif tergantung pada penilaian masyarakat setempat. Bank Dunia memberi batasan bahwa “extreme poverty” adalah kondisi jika seseorang hidup dengan biaya kurang dari 1 dollar AS hari-1, dan “poverty” jika kurang dari 2 dollar AS hari-1. Penilaian Bank Dunia ini hanya melihat kemiskinan pada tingkat individual saja.
Kemiskinan juga dapat diukur berdasarkan pengeluaran kapita-1tahun-1 setara dengan nilai tukar beras. Standar kebutuhan beras yang dipakai adalah
standar kemiskinan di perdesaan 320 kg kapita-1tahun-1 (Sajogjo, 1997). Sajogjo membagi menjadi tiga kelompok kemiskinan berdasarkan pengeluaran kapita-1 tahun-1setara dengan nilai tukar beras untuk wilayah desa dan kota, yaitu miskin: desa 320 kg dan kota 480 kg; sangat miskin: desa 240 kg dan kota 360 kg; melarat: desa 180 kg dan kota 270 kg. Keluarga tani dinyatakan hidup layak apabila telah terpenuhi pangan, papan, pakaian, pendidikan, kesehatan, rekreasi, dan kegiatan sosial.
Penanggulangan kemiskinan menjadi kewajiban pemerintah, sesuai dengan kerangka Millenium Development Goals(MDGs). Pemerintah antara lain berkewajiban menurunkan angka kemiskinan dan kekurangan pangan sebanyak 50% pada tahun 2015 dari kondisi 1990.
2.3.2. Kemandirian dan Ketahanan Pangan
Kemandirian pangan dan ketahanan pangan adalah dua istilah yang sesungguhnya mempunyai pengertian yang sama, perbedaan hanya terletak pada sumber bahan pangan. Kemandirian pangan adalah terpenuhinya kebutuhan pangan secara mandiri dengan memberdayakan modal manusia, modal sosial dan ekonomi yang dimiliki (sumber daya lokal) dan berdampak kepada peningkatan kehidupan sosial dan ekonomi petani dan masyarakat (Syahyuti, 2006; Soekartawi, 2008). Dalam UU No. 41 Tahun 2009 dinyatakan bahwa kemandirian pangan adalah kemampuan produksi pangan dalam negeri yang didukung kelembagaan ketahanan pangan yang mampu menjamin pemenuhan kebutuhan pangan yang cukup di tingkat rumah tangga, baik dalam jumlah, mutu, keamanan, maupun harga yang terjangkau, yang didukung oleh sumber-sumber pangan yang beragam sesuai dengan keragaman lokal.
Kemandirian pangan identik dengan konsep swasembada pangan yang saat ini menjadi salah satu target pembangunan pertanian. Lebih lanjut Soekartawi menjelaskan empat komponen dalam mewujudkan kemandirian pangan yaitu aspek kecukupan ketersediaan pangan, aspek keberlanjutan stabilitas ketersediaan pangan tanpa fluktuasi dari musim ke musim atau dari tahun ke tahun, aspek aksesibilitas/keterjangkauan terhadap pangan serta aspek kualitas/keamanan pangan. Menurut Soekartawi, apapun pengaruh global tidak boleh menabrak salah satu dari empat komponen tersebut. Kemandirian pangan menjadi salah satu indikator pengukuran ketahanan pangan (Simatupang, 2007).
Ketahanan pangan menjadi isu strategis dalam pembangunan suatu negara, terutama negara berkembang, karena memiliki peran ganda yaitu sebagai salah satu sasaran utama pembangunan dan salah satu instrumen utama (tujuan antara) pembangunan ekonomi (Sen, 1989; Simatupang, 1999).
Peran pertama, merupakan fungsi ketahanan pangan sebagai prasyarat untuk terjaminnya akses pangan bagi semua penduduk dalam jumlah dan kualitas yang cukup untuk eksistensi hidup, sehat, dan produktif. Akses terhadap pangan yang "cukup" merupakan hak azasi manusia yang harus selalu dijamin oleh negara bersama masyarakat (FAO, 1998; Byron, 1988).
Peran kedua, merupakan implikasi dari fungsi ketahanan pangan sebagai syarat keharusan dalam pembangunan sumber daya manusia yang kreatif dan produktif yang merupakan determinan utama dari inovasi ilmu pengetahuan, teknologi dan tenaga kerja produktif serta fungsi ketahanan pangan sebagai salah satu determinan lingkungan perekonomian yang stabil dan kondusif bagi pembangunan (Timmer, 1997).
Munculnya kesadaran baru bahwa ketahanan pangan merupakan isu global telah mendorong PBB (FAO) mengorganisir Konferensi Pangan Dunia
(World Food Conference) pada tahun 1974. Sejak konferensi inilah istilah "ketahanan pangan" semakin populer dan menjadi salah satu isu kebijakan strategis setiap negara. Menurut Simatupang (2007), konsep ketahanan pangan yang dianut secara luas hingga pertengahan tahun 1980-an ialah paradigma "Ketersediaan Pangan Nasional” (National Food Availability Paradigm). Dengan paradigma ini, ketahanan pangan diartikan sebagai: "kemampuan suatu negara untuk menjamin ketersediaan pangan dalam jumlah yang cukup bagi seluruh penduduknya".
Dengan konsep ini, ketahanan pangan dilihat secara agregat di tingkat nasional. Indikator keharusan bagi ketahanan pangan ialah kecukupsediaan pangan agregat yang berasal dari produksi domestik dan pengadaan luar negeri (impor). Indikator kecukupan (kemantapan) ketahanan pangan ialah derajat swasembada pangan. Ketahanan pangan dikatakan mantap apabila seluruh kebutuhan pangan dapat dipenuhi dari produksi domestik (swasembada mutlak). Dengan paradigma ini, strategi kebijakan pangan, pada umumnya di negara- negara sedang berkembang, berubah dari "swasembada pangan mutlak" menjadi "swadaya pangan"(self reliance).
Perbedaan pokok antara strategi "swasembada pangan" dan "swadaya pangan" adalah dalam hal sumber pengadaan pangan. Pada swasembada pangan, strategi yang ditempuh ialah bagaimana memacu produksi pangan domestik sehingga seluruh kebutuhan pangan nasional dapat dipenuhi (swasembada mutlak). Sedangkan pada "swadaya pangan" strategi yang ditempuh ialah bagaimana meningkatkan kemampuan nasional sehingga dapat memenuhi kebutuhan pangan nasional baik dari produksi domestik maupun melalui impor.
Pada pertengahan tahun 1980-an muncul wacana baru tentang makna ketahanan pangan. Indikator akhir ketahanan pangan bukanlah kecukupan pangan secara agregat nasional (ketahanan pangan nasional), tetapi akses pangan yang cukup bagi seluruh individu di suatu negara. Wacana baru ini disebut sebagai paradigma perolehan pangan (food entitlement paradigm) yang dirumuskan dan dipopulerkan oleh penerima Hadiah Nobel Ekonomi tahun 2000 (Sen, 1981). Wacana baru ini pula yang mendorong pengakuan universal bahwa perolehan pangan yang cukup merupakan hak azasi manusia yang secara resmi diterima oleh seluruh negara pada konferensi pangan dunia tahun 1996.
Menurut Simatupang, 2007, paradigma perolehan pangan(food entitlement paradigm) pada dasarnya ditopang oleh tiga pokok pemikiran, yaitu: (1) indikator akhir ketahanan pangan ialah perolehan pangan yang cukup bagi setiap individu. Oleh karena itu, ketahanan pangan harus diukur pada dimensi agregat terkecil, yaitu individu. Dengan perkataan lain, indikator akhir ketahanan pangan ialah ketahanan pangan individu (individual food security; (2) ketersediaan pangan merupakan syarat keharusan tetapi tidak cukup untuk menjamin perolehan pangan yang cukup bagi setiap individu, dan (3) ketahanan pangan harus dipandang sebagai suatu sistem hierarkis; ketahanan pangan nasional, provinsi (kabupaten, lokal), rumah tangga dan individual. Berdasarkan paradigma perolehan pangan, ketahanan pangan ditentukan oleh dua determinan kunci, yaitu ketersediaan pangan(food availability)dan akses pangan(food access).
Paradigma perolehan pangan terus mengalami perluasan dan penyesuaian seiring dengan pertambahan pengetahuan dan perubahan isu pembangunan kontemporer (Maxwell, 1996; Watts and Bohle, 1993) dengan memasukkan elemen kerawanan (vulnerability) sebagai salah satu determinan ketahanan pangan. Ketersediaan dan akses pangan yang rawan terhadap ancaman risiko
tertentu seperti bencana alam, gejolak ekonomi, sosial, dan politik harus digolongkan sebagai kondisi ketahanan pangan yang tidak mantap.
Sedikitnya ada empat elemen ketahanan pangan berkelanjutan (sustainable food security) di tingkat keluarga yang diusulkan Maxwell (1996), yakni: (1) kecukupan pangan yang didefinisikan sebagai jumlah kalori yang dibutuhkan untuk kehidupan yang aktif dan sehat; (2) akses atas pangan, yang didefinisikan sebagai hak (entitlements) untuk berproduksi, membeli atau menukarkan (exchange) pangan ataupun menerima sebagai pemberian (transfer); (3) ketahanan yang didefinisikan sebagai keseimbangan antara kerentanan, resiko dan jaminan pengaman sosial, dan (4) fungsi waktu manakala ketahanan pangan dapat bersifat kronis, transisi dan/atau siklus.
Selanjutnya, Chambers (1988) menambahkan elemen keberlanjutan
(sustainability)sebagai determinan tambahan ketahanan pangan. Pada dasarnya elemen vulnerability dan sustainability bermuara pada satu pemikiran bahwa waktu merupakan salah satu dimensi utama ketahanan pangan. Ketersediaan dan akses pangan harus terjamin sepanjang masa secara berkelanjutan. Hal inilah yang mendasari konsep ketahanan pangan berkelanjutan (sustainability food security) yang populer pada tahun 1990-an (Swaminathan, 1995; Simatupang, 1999).
Definisi ketahanan pangan yang diterima secara luas saat ini ialah: "secure access by all people at all times to adequate, safe and nutritious foods which meets dietary and preferences for an active and a healthy life" (FAO, 1998, Maxwell, 1996; Von Braun et al., 1993), yang dapat diterjemahkan sebagai "terjaminnya akses bagi setiap orang pada sepanjang masa terhadap makanan bernutrisi, aman, sesuai selera dan memenuhi kebutuhan gizi untuk suatu kehidupan yang aktif dan sehat".
Berdasarkan definisi di atas, ketahanan pangan ditopang oleh "trilogi" (trial concepts)ketahanan pangan (Chung et al., 1997), yaitu: (1) ketersediaan bahan pangan (food availability); (2) akses bahan pangan (food access) dan (3) pemanfaatan bahan pangan(food utilization). Ketiga elemen inilah yang menjadi determinan fundamental ketahanan pangan. Dengan demikian, untuk tujuan analisis kebijakan, isu ketahanan pangan dapat dikaji berdasarkan tiga dimensi kunci (Simatupang, 2007) yaitu: (1) tingkat agregasi: rumah tangga dan regional (kabupaten, provinsi, dan nasional); (2) perspektif waktu: jangka pendek,
menengah dan panjang, dan (3)syarat keharusan dan kecukupan: ketersediaan, akses, dan pemanfaatan.
Rachman et al. (2004) menyatakan, kemandirian pangan terhadap produksi domestik menunjukkan seberapa besar produksi pangan menyumbang atau dapat memenuhi ketersediaan pangan nasional. Ketersediaan pangan nasional didefinisikan sebagai penjumlahan antara produksi domestik (bersih, setelah dikurangi untuk penggunaan bibit dan tercecer) dengan impor dan stock. Kemandirian pangan juga dapat diukur dengan menelaah ketergantungan terhadap impor maupun net-impor.