C. Aturan Penyelesaian Sengketa Dalam Kerangka WTO dan Kerangka ASEAN
2. Aturan Penyelesaian Sengketa Dalam Kerangka ASEAN
2.2 Ketentuan Penyelesaian Sengketa Berdasarkan Piagam ASEAN
Berlakunya Piagam ASEAN, akan merubah ASEAN dari suatu asosiasi longgar menjadi rule-based organization dan mempunyai legal personality. Piagam ASEAN merupakan dokumen konstitusional yang memuat tentang norma-norma, penegasan tentang kedaulatan, hak, kewajiban dan sejumlah kekuasaan dalam proses legislatif, eksekutif dan yudisial. Piagam ASEAN juga menegaskan bahwa negara-negara anggota mampu mengadopsi nilai-nilai demokrasi dan penghormatan terhadap HAM.159 Dalam hal pengambilan keputusan, ASEAN tetap menggunakan cara konsensus dan KTT ASEAN menjadi tempat tertinggi pengambilan keputusan jika konsensus tidak tercapai atau jika sengketa di antara negara anggotanya terjadi.160
158 Putusan high council harus didasarkan konsensus (Pasal 19), Keputusan dapat berupa
rekomendasi atau hal lain yang disesuaikan dengan TAC (Pasal 22).
159 Implementasi penghormatan HAM dalam tubuh ASEAN, dengan membentuk badan khusus
urusan HAM pada Piagam ASEAN 2008. Secara principal tidak ada yang berbeda dengan Piagam ASEAN 1967,tetapi dalam proses kebijakan “tidak campur tangan” (non-interference policy) yang menjadi ciri khas ASEAN tidak ditekankan.
160
Piagam ASEAN terdiri dari empat belas bagian besar termasuk pembukaan yang memuat dasar-dasar pembentukan Piagam ASEAN tersebut. Empat belas bagian besar tersebut kemudian diturunkan ke dalam 55 (lima puluh lima) pasal yang mengatur tidak saja organisasi ASEAN melainkan juga
aturan-Preambule Piagam ASEAN161 memuat tujuan, yakni meletakkan dasar atau fondasi kokoh untuk memajukan kerja sama regional, memperkuat stabilitas ekonomi dan sosial serta memelihara perdamaian dan keamanan di kawasan Asia Tenggara. Termasuk di dalam tujuan tersebut adalah keinginan menyelesaikan sengketa di antara anggotanya secara damai.
Pasal 2 Piagam ASEAN yang menyebutkan prinsip-prinsip fundamental, pada ayat 2 poin d, “mengedepankan penyelesaian sengketa secara
damai” dapat dibaca bahwa penyelesaian sengketa secara damai masih merupakan
salah satu prinsip utama dalam Piagam ASEAN.
Dalam Bab VIII Piagam ASEAN, maka judul bab tersebut tidah memasukan kata pacifiq (damai), judul bab tersebut hanya tertulis Settlement of
Dispute (penyelesaian sengketa). Penggunaan judul bab tersebut terlihat tidak
konsisten dengan prinsip yang disebutkan dalam Pasal 2 ayat 2 poin d. Padahal jika kita merujuk dalam ayat 1 dalam pasal yang sama, menyebutkan bahwa dalam mencapai tujuan ASEAN, harus didasari dari deklarasi, treaty, agreement,
convention, concord dan instrumen lain yang ada dalam ASEAN, maka
penyelesaian sengketa yang menjadi rujukan dalam piagam pastilah TAC 1976. Ketentuan dalam TAC secara jelas dalam Bab IV, yang menggunakan judul Pacifiq Settlement of Disputes (Penyelesaian Sengketa Secara Damai). Meskipun ada kejanggalan dalam penamaan judul bab, pengaturan penyelesaian sengketa dalam Piagam ASEAN diatur dalam pasal 22 sampai dengan pasal 28. aturan umum yang harus dapat digunakan oleh para anggota ASEAN dalam berinteraksi di kawasan ASEAN salah satunya adalah mekanisme penyelesaian sengketa dalam kerangka regional ASEAN.
161 Dalam bab pembukaan dinyatakan bahwa dengan menghormati persahabatan dan
kerjasama serta prinsip-prinsip yang terdapat dalam TAC dengan beberapa prinsip tambahan yaitu, bersatu dalam perbedaan serta konsensus. Dengan melihat pembukaan piagam seperti itu, maka TAC dapat dianggap sebagai salah satu rujukan yang digunakan dalam pembentukan Piagam ASEAN.
Pasal 22 menjelaskan tentang prinsip-prinsip yang dianut dalam penyelesaian sengketa menurut Piagam. Prinsip tersebut adalah dialog, konsultasi dan negosiasi (ayat 1). Dalam ayat 2 dinyatakan bahwa ASEAN harus membuat mekanisme penyelesaian sengketa di semua bidang kerjasama. Hal ini dapat diartikan bahwa dalam tiap bidang antara lain politik-keamanan, ekonomi dan sosial-budaya akan memiliki mekanisme penyelesaian sengketanya masing-masing.
Mekanisme penyelesaian sengketa dalam Piagam ASEAN hanya menganut jasa-jasa baik,konsiliasi dan mediasi. Ketua atau Sekjen ASEAN dapat dimintakan untuk menyediakan mekanisme tersebut (Pasal 23). Ketentuan ini jauh lebih berkurang dibanding dengan yang diatur dalam TAC, dimana penyelidikan (inquiry) tidak dimasukkan dalam mekanisme piagam.
Pasal 24 mengatur mengenai penyelesaian sengketa yang terdapat dalam instrumen yang spesifik. Pada ayat1 disebutkan apabila dalam instrumen tertentu telah diatur mekanisme penyelesaian sengketanya, maka mekanisme itu yang digunakan. Apabila terjadi perselisihan yang tidak berkaitan dengan instrumen yang spesifik, maka mekanisme yang digunakan adalah TAC 1976 beserta aturan dan prosedurnya, 2001.
Pada ayat terakhirnya adalah, apabila berhubungan dengan kesepakatan ekonomi, maka penyelesaian sengketanya diselesaikan dengan menggunakan mekanisme ASEAN Protocol on Enhanced Dispute Settlement Mechanism, 2003
sebagai pengganti dari Dispute settlement mechanism, 1996.162 Jika melihat
162 Pemerintah Republik Indonesia telah menandatangani Protocol on Dispute Settlement
Mechanism (Protokol Mekanisme Penyelesaian Sengketa), di Manila, Philipina, pada tanggal 20 Nopember 1996 , dan diratifikasi melalui Keppres Nomor 37 Tahun 1997 Tentang Pengesahan sebagai hasil pertemuan Informal Menteri-Menteri Ekonomi ASEAN (AEM).
materi yang diatur dalam pasal 24 ini, maka piagam menganut pluralitas hukum, hal ini disatu pihak dapat merugikan perkembangan hukum ASEAN. Secara umum, sebaiknya pembagian perselisihan cukup dibagi dua saja, antara sengketa politik atau hukum. Hal ini sesuai dengan apa yang terdapat dalam mekanisme PBB.
Pasal 25 menentukan mengenai mekanisme penyelesaian sengketa dengan menggunakan mekanisme arbitarase, apabila mekanisme yang tersedia dalam ASEAN sudah tidak ada lagi.
Pasal 26 mengatur mengenai perselisihan yang tidak dapat diselesaikan dengan beragam mekanisme yang telah diatur dalam piagam ini, maka sengketa tersebut akan deselesaikan melalui KTT.
Pasal 27 mengatur tentang tugas sekjen untuk melaporkan hal penaatan atas putusan telah dihasilkan oleh mekanisme penyelesaian sengketa yang ada dalam ASEAN, dan kemudian melaporkanya dalam KTT. (ayat 1). Apabila ada pihak yang terpengaruh dengan penidaktaatan hasil putusan salah satu mekanisme penyelesaian sengketa tersebut, maka negara tersebut dapat meminta KTT untuk mengambil keputusan. (ayat 2)
Pasal 28 mengatur bolehnya menggunakan mekanisme PBB ( Pasal 33 (1)) untuk menyelesaikan sengketa antara para pihak, apabila dirasa tidak ditemukan mekanisme penyelesaian sengketa dalam piagam.
Dalam pasal 28 tersebut ditegaskan ada tiga pilihan model penyelesaian sengketa yang bisa dilakukan oleh para anggota ASEAN. Pertama, para pihak terlebih dulu harus mengupayakan mekanisme penyelesaian sengketa melalui prosedur yang disediakan dalam Piagam ASEAN, sebagaimana telah diuraikan dalam ketentuan
Pasal 22 sampai dengan Pasal 28. Kedua, para pihak yang notabenenya juga merupakan anggota PBB dapat menggunakan ketentuan dalam Pasal 33 ayat 1 Piagam PBB dalam penyelesaian sengketa secara damai di antara mereka. Ketiga,
selain itu melalui kedua mekanisme tersebut para pihak dapat menggunakan cara-cara penyelesaian sengketa yang diatur dalam ketentuan hukum internasional lainnya dimana pihak yang bersengketa merupakan pihak dari perjanjian tersebut.163
163 Dewa Gede Sudika Mangku, Suatu Kajian Umum Mengenai Penyelesaian Sengketa
Perdagangan bebas (free trade)164 dibidang jasa kurang mendapat perhatian dalam teori perdagangan. Sektor jasa dianggap memiliki potensi pertumbuhan yang minimal, apabila disandingkan dengan perdagangan sektor barang. Ekspansi sektor jasa dianggap hanya sebagai produk sampingan khususnya dari pertumbuhan sektor industri manufaktur. Jasa jauh tertinggal dalam hal regulasi dan pengaturan, diperlukan pemikiran dan langkah yang tepat, sementara disisi lain, industri pada sektor jasa terus berkembang pesat seiring jalannya waktu dan bergerak semakin kompleks. Jasa sebagai suatu bidang yang sedang berada dalam usaha untuk diliberalisai, utamanya dalam konteks GATS/WTO.
Setidaknya ada empat hal yang menjadi karakteristik pokok jasa yang membedakannya dengan barang, meliputi:165
a. Intangibility, artinya tidak dapat dilihat, dirasa, diraba, dicium, atau didengar sebelum dibeli.
b. Inseparability, berbeda dengan barang, jasa biasanya dijual terlebih dahulu, baru kemudian di produksi dan dikonsumsi secara bersamaan. Interaksi antara penyedia jasa dan pelanggan merupakan cirri khusus dari perdagangan jasa.
164
Free Trade yaitu policy dan pemerintah yang tidak mengganggu arcs perdagangan dan
menghilangkan berbagai hambatan perdagangan baik yang bersifat tariff barrier maupun non tariff
barrier. Free trade is a policy by which a government does not discriminate against imports or interfere with exports by applying tariffs (to imports) or subsidies (to exports) or quotas.
c. Variability, yaitu jasa bersifat variable karena merupakan
non-standardized output, artinya banyak variasi bentuk, kualitas dan jenis,
tergantung pada siapa, kapan dan dimana jasa tersebut dihasilkan.
d. Perishability, yaitu jasa merupakan komoditas yang tidak tahan lama dan
tidak dapat disimpan. Kursi pesawat yang kosong, kamar hotel yang kosong dsb, akan berlalu begitu saja/ hilang karena tidak dapat disimpan.
Deklarasi Konvensi Bangkok menyepakati untuk meningkatkan kerjasama dan kebebasan perdagangan dibidang jasa melalui pengimplementasian ASEAN Framework Agreement on service (AFAS). Perjanjian ini khususnya berusaha meningkatkan efesiensi dan tingkat kompetitif dari anggota ASEAN sebagai penyedia jasa, khususnya mengeliminasi pembatasan perdagangan dibidang jasa antar anggota ASEAN, dan meliberalisasi perdagangan jasa dengan memperluas tingkatan dan ruang lingkup dari liberalisasi melampaui yang telah ada di dalam GATS (General
Agreement Trade in Service) sebagai kerangka perjanjian WTO, dengan tujuan
sebuah area perdagangan bebas dibidang jasa.166
Kedua instrumen ini diciptakan dengan tujuan utama memperlancar dan menghilangkan hambatan terhadap perdagangan bebas jasa, AFAS kemudian menjadi acuan bagi negara-negara ASEAN untuk meningkatkan akses pasar secara progresif dan menjamin perlakuan nasional yang setara bagi para penyedia jasa di kawasan ASEAN. Seluruh isi kesepakatan dalam AFAS pada dasarnya konsisten dengan kesepakatan internasional bagi perdagangan jasa yang
166 Hadi Soesastro (ed), A New ASEAN in a New Millenium, (Jakarta; Centre for Strategic
ditetapkan dalam GATS/WTO. Karena keberadaan AFAS mendorong negara-negara ASEAN untuk membuat komitmen melebihi apa yang telah diberikan dalam GATS.
Prinsip-prinsip GATS, pada dasarnya tidak jauh berbeda dengan dengan apa yang ada didalam aturan AFAS, antara lain :
1) MFN (prinsip non diskriminasi) yang diatur dalam artikel II; 2) Transparansi (artikel III);
3) Bagian pengkajian prosedur berkaitan dengan ketentuan peraturan domestik (artikel IV ayat 2);
4) Pengakuan (artikel VII).
Selain empat ketentuan lain GATS tersebut, perlu dipahami pula dua ketentuan GATS lainnya, yaitu : Artikel XIX yang merupakan ketentuan liberalisasi progresif dan artikel IV ayat 4 berkaitan dengan kewajiban untuk mengembangkan disiplin tentang regulasi domestik.
Sedangkan dalam AFAS sendiri terdapat empat prinsip utama, yaitu: a) MFN (Most Favoured Nation); b) Non Discriminative; c)
Transparancy; d) Progressive Liberalisation.
Terdapat beberapa kesamaan prinsip-prinsip antara AFAS dan GATS. Prinsip terkait tersebut seperti prinsip Most Favoured Nation, Transparancy, serta tambahan isu penting yaitu National Treatment atau perlakuan nasional.
a. Prinsip Most Favoured Nation (MFN)
Dalam perdagangan barang, prinsip ini merupakan prinsip utama yang sangat penting. namun berbeda halnya dalam perdagangan jasa, prinsip ini masih sulit untuk dijalankan, pada kenyataannya, perdagangan jasa masih sangat longgar dalam hal penerapan prinsip MFN sehingga masih belum sepenuhnya bisa diliberalisasi, masih tergantung pada kesepakatan bidang mana yang akan dibuka oleh negara yang bersangkutan. Hal ini juga dapat dilihat dari aturan-aturan pengecualian MFN yang terdapat dalam GATS.
Mengenai prinsip Most Favoured Nation (MFN), bahwa perdagangan internasional harus dilakukan tanpa diskriminasi (non-diskriminatif) Apabila suatu negara anggota memberikan konsesi kepada suatu negara anggota, maka konsesi tersebut harus pula diberikan kepada negara anggota lain tanpa diskriminasi.167
Dalam GATS, prinsip Most Favoured Nation yang diatur dalam artikel II pada dasarnya bertujuan untuk menghilangkan diskriminasi perdagangan yang dilakukan oleh suatu negara dengan negara lainnya sehingga dikatakan juga sebagai prinsip non diskriminasi.168 Artikel II tersebut diatas mensyaratkan perlakuan yang sama antara negara-negara anggota WTO. Tidak boleh ada pembedaan perlakuan terhadap suatu negara bila dibandingkan dengan negara
167 Ranti Fauza Mayana, Perlindungan Desain Industri di Indonesia,( Jakarta; Grasindo, 2004),
hlm 110.
168 Artikel II GATS:“Each member shall accord immediately and unconditionally to
service supplier of any other member treatment no less favourable
than that it accords to like services and service suppliers of any other country.”
http://www.wto.org/english/docse/legale/26-gats01e.htm, diakses pada tanggal 16 Januari 2014
lainnya. Bahkan pada dasarnya prinsip resiprositas (timbal balik) pun tidak diperbolehkan.
Meskipun demikian, untuk sektor jasa ini, seperti yang diungkapkan tadi bila dibandingkan dengan sektor barang memang masih sangat jauh dalam liberalisasinya. Misalkan saja pada sistem liberalisasi yang digunakan, yaitu schedule of commitment (SOC) dengan prinsip positive list. Bahwa yang diliberalisasikan hanyalah bidang-bidang jasa yang dicantumkan dalam SOC tersebut dan bidang yang tidak disebut tidak teliberalisasi. Ini dilakukan dengan alasan liberalisasi secara progresif, atau bertahap untuk memberikan waktu kepada negara negara dalam mempersiapkan sektor jasanya untuk diliberalisasi lebih lanjut.
Pada dasarnya, prinsip MFN AFAS sama dengan apa yang ditentukan di GATS. Namun pada penerapannya agak berbeda. Dalam GATS sektor yang diliberalisasi hanya sektor yang dinyatakan terbuka oleh negara tersebut, tanpa adanya prinsip resiprositas (timbal balik) yang berlaku, sedangkan dalam AFAS, proses liberalisasi dinegosiasikan oleh negara negara asean hingga memenuhi syarat untuk diberlakukan dalam skala regional ASEAN.
Selain itu dikarenakan ruang lingkup GATS sangat luas, dan negara-negara yang masuk dalam cakupan GATS sangat beragam sumber dayanya, hal ini mengakibatkan GATS memberlakukan cukup banyak kelonggaran berupa pengecualian-pengecualian terhadap MFN ini, bergantung kepada situasi dan kondisinya.
Pemberlakuan prinsip Most Favored Nation sendiri tidak berlaku mutlak. Terdapat kemungkinan kemungkinan dimana prinsip ini dapat dikesampingkan. Salah satunya adalah bahwa setiap negosiasi paket AFAS sendiri selain komitmen Schedule Of Specific Commitment dan Horizontal
Commitment dikenal adanya MFN Exemption. MFN Exemption ini
memuat hal hal dimana kewajiban MFN dari suatu negara anggota dikecualikan. Pengecualian ini harus sesuai dengan persyaratan sebagaimana tertuang dalam pasal II GATS mengenai MFN.169
b. Transparansi
Prinsip transparency, AFAS pun menerapkan prinsip ini sebagaimana di WTO, bahwa setiap negara anggota WTO, wajib bersikap transparan dalam menetapkan kebijakan perdagangan luar negerinya antara lain dengan mempublikasikan peraturan perundang-undangan dibidang perdagangan, memberikan informasi atas permintaan anggota WTO lainnya, membentuk institusi yang memungkinkan peninjauan keputusan administrasi negara.170
Terkait dengan transparansi dalam GATS, dalam artikel III disebutkan bahwa ketentuan ini menyatakan bahwa semua tindakan tindakan
(Measures) nasional (pemerintah) yang relevan harus dipublikasikan
seperti hukum, peraturan-peraturan pedoman administratif (Administrative
Guidelines). Setiap anggota memiliki kewajiban untuk memberitahu kepada
dewan perdagangan jasa mengenai tindakan nasional yang dapat
169 Dirjen Kerja Sama ASEAN Kementerian Luar Negeri Republik Indonesia.,Integrasi Ekonomi
ASEAN dibidang Jasa: Jakarta,2009, hlm 36.
170 Sri Sunardi, Strategi Indonesia dalam menghadapi liberalisasi Jasa Telekomunikasi dalam
kerangka Asean Framework Agreement on Service (AFAS), (Jakarta; Tesis Fakultas Teknik
mempengaruhi specific commitment menurut part III (Market Acces dan National Treatment).171
Sedangkan dalam AFAS pun transparansi merupakan salah satu prinsip utama, dimana setiap negara wajib untuk mempublikasikan semua peraturan, perundang-undangan, pedoman pelaksanaan, dan semua keputusan/ketentuan yang berlaku secara umum yang dikeluarkan oleh pemerintah pusat maupun daerah.172
Secara umum, penerapan prinsip transparansi oleh kedua lembaga tersebut sama, dengan mengharuskan mempublikasikan semua kebijakan-kebijakan dalam negeri yang berpengaruh terhadap perdagangan jasa antar negara anggota yang bersangkutan.
c. National Treatment (Perlakuan Nasional)
Artikel XVII GATS merupakan ketentuan yang mengatur perlakuan nasional. Jika sebuah negara telah memasukkan sektor khusus, seperti misalkan sektor jasa perbankan, kedalam Schedule of Specific Commitment,
maka negara tersebut telah setuju untuk memberikan perlakuan nasional berkaitan dengan sektor tersebut, tunduk pada pembatasan yang dituangkan dalam Schedule of specific Commitment.
Menurut Mosler, bahwa unsur-unsur yang terkandung dalam Prinsip
National Treatment adalah adanya kepentingan lebih dari satu negara,
kepentingan tersebut terletak di wilayah yuridiksi suatu negara, negara tuan
171 Joko Priyono, Hukum Perdagangan Jasa (GATS/WTO), (Semarang; Universitas Diponegoro
Press,2010) ,hlm 102.
172 Dirjen Kerja Sama ASEAN Kementerian Luar Negeri Republik Indonesia, Integrasi
rumah harus memberikan perlakuan yang sama baik kepentingan sendiri maupun kepentingan negara lain di wilayahnya, dan perlakuan tersebut tidak boleh menimbulkan keuntungan bagi negara tuan rumah sendiri dan merugikan negara lain.173
Namun yang perlu pula diketahui bahwa Artikel XVII menyatakan bahwa negara-negara dapat menentukan persyaratan “National
Treatment” baik dengan perlakuan sama secara formal maupun perlakuan berbeda
secara formal. Ketentuan tersebut menjelaskan bahwa perlakuan secara formal baik sama ataupun berbeda akan dianggap diskriminatif bila perlakuan tersebut menyebabkan kondisi persaingan lebih menguntungkan jasa domestik.174