TINJAUAN PUSTAKA
2.2. Konflik Yang Berkaitan Dengan Pemekaran Wilayah
Pemekaran daerah tidak dapat dilepaskan dari persoalan menarik garis batas wilayah. Penetapan garis batas antar dua daerah otonom memerlukan pertimbangan berbagai aspek agar tujuan desentralisasi dan otonomi daerah dapat tercapai. Salah satu aspek adalah konflik keruangan. Dalam tataran negara, batas wilayah teritorial negara mencerminkan wilayah kedaulatan dan hak berdaulat di atasnya (sovereignty right). Dengan mengacu prinsip tersebut maka garis batas wilayah menjadi faktor penting dalam pemekaran daerah. Garis batas menunjukkan kedaulatan dan hak berdaulat dalam lingkup tugas dan kewajiban yang diatur dalam undang undang (Harmantyo, 2007)
Berdasarkan hasil evaluasi Depdagri (Departemen Dalam Negeri RI) ditemukan 79% daerah pemekaran belum memiliki batas wilayah yang jelas. Hal ini berarti bahwa potensi konflik keruangan akibat garis batas wilayah yang belum jelas antar daerah otonom di Indonesia relatif tinggi. Daerah daerah otonom
tersebut sebagian besar tersebar pada provinsi-provinsi yang memiliki wilayah paling luas dengan kepadatan penduduk rendah seperti di sumatra, kalimantan, sulawesi, maluku dan papua. Lain halnya dengan suatu daerah otonom baik provinsi atau kabupaten yang hanya memiliki batas laut dengan tetangganya, seperti Provinsi Bali, tentunya memiliki sumber potensi konflik keruangan relatif kecil sehingga secara relatif memiliki peluang keberhasilan lebih besar dalam pelaksanaan otonomi daerah karena intensitas interaksi keruangan relatif lebih terbatas dibanding interaksi yang melewati garis batas daratan (Harmantyo, 2007)
Kondisi ini sangat tidak berbanding lurus bila dibandingkan dengan provinsi-provinsi lainnya, semisal Provinsi DKI Jakarta yang memiliki garis atas darat dengan Provinsi Banten dan Provinsi Jawa Barat, yang tentunya memiliki sumber konflik yang potensial terjadi dalam konteks pemekaran daerah, sehingga diperlukan strategi khusus untuk mencegah atau mengurangi intensitasnya (Harmantyo,2007)
Harus jujur dikatakan bahwa daerah-daerah pemekaran yang ada saat ini mayoritas bermasalah. Bahkan persyaratan jumlah kecamatan pun dipermainkan oleh daerah-daerah tertentu. Banyak yang secara sengaja memecah-mecah kecamatan yang telah ada menjadi sejumlah kecamatan sekedar untuk memenuhi persyaratan tuntutan undang-undang. Lebih bermasalah, karena pemerintah pusat cenderung mendiamkan saja atau tidak mengambil tindakan atas manipulasi pemecahan wilayah kecamatan tersebut, sehingga terdapat beberapa daerah pemekaran yang kalau ditilik dari jumlah penduduk dan potensi PAD mereka sangat kecil, namun pada akhirnya diloloskan oleh DPR (Ratnawati, 2009).
Kasus pemekaran daerah secara besar-besaran di era ‘reformasi’ saat ini menunjukkan bagaimana masa depan daerah dan masyarakatnya, bahkan masa depan negara dan bangsa Indonesia dipertaruhkan oleh para politisi yang mungkin sebagian kurang berwawasan kenegaraan dan tidak mempunyai kompetensi atau keahlian yang cukup untuk menentukan suatu daerah layak/tidak untuk dimekarkan. Memang benar bahwa provinsi-provinsi pemekaran seperti Gorontalo, Banten dan Maluku Utara bisa dikatakan ‘cukup sukses’ membawa misi pemekaran untuk peningkatan pelayanan publik, memperpendek rentang
kendali dan memperbaiki kesejahteraan rakyat. Memang benar juga bahwa sebagian kabupaten/kota pemekaran di kalimantan menuai hasil pemekaran.
Namun jumlah daerah pemekaran yang relatif sukses tidak sebanding dengan sekitar 80% daerah pemekaran yang bermasalah karena dugaan kasus-kasus korupsi DAU, rekrutmen pegawai daerah pemekaran yang tidak fair (berbau kroniisme, kekeluargaan dan sukuisme (nepotisme), serta politik uang), munculnya bisnis-bisnis dadakan pejabat daerah/politisi lokal atau keluarganya, konflik tapal batas wilayah (yang tidak jarang tumpang tindih dengan kepentingan elite politik tertentu), konflik asset daerah, konflik lokasi ibukota baru, konflik antar elit lokal , konflik horizontal turut mewarnai permasalahan pemekaran wilayah (Ratnawati, 2009).
Sejalan dengan perjalanan waktu, kebijakan otonomi daerah yang lahir pasca reformasi mempertontonkan banyak persoalan, antara lain, seperti masalah koordinasi antar pemerintah daerah kota/kabupaten dengan pemerintah provinsi.
Munculnya “raja-raja kecil” di daerah yang cenderung melakukan abuse of power yang mengabaikan nilai etik dalam berpolitik, meluasnya praktik KKN, transparansi dan akuntabilitas pemerintahan yang rendah, kenaikan pajak dan retribusi yang membebani masyarakat dan dunia usaha, serta meningkatnya berbagai bentuk konflik yang ada di daerah merupakan beberapa persoalan yang menjadi pembicaraan banyak pihak terkait pelaksanaan otonomi daerah.
Permasalahan yang terjadi tidak lepas dari undang-undang tentang pemerintah daerah yang masih dalam proses transisi menuju konsepsi otonomi daerah secara ideal dan permanen.
Kenyataan inilah yang pada akhirnya membuat permasalahan yang terjadi di daerah belum dapat dijawab dengan baik. Contoh kasus pemilihan kepala daerah (pilkada) yang diselenggarakan secara langsung, yang merupakan produk baru dari UU Nomor 32 tahun 2004, merupakan bentuk konkret dari desentralisasi politik. Spirit pilkada langsung sebagai bentuk upaya untuk menciptakan kepemimpinan lebih baik di daerah, lebih sering berubah menjadi ladang konflik politik baru dan bahkan juga menjurus menjadi konflik sosial. Fakta menunjukkan bahwa tidak banyak daerah yang mampu melaksanakan pilkada secara damai dan
bermartabat. Keinginan untuk menjalankan amanah tentang desentralisasi kekuasaan tersebut juga telah membawa pendekatan baru bernama pemekaran wilayah. Pemekaran wilayah merupakan salah satu ide cemerlang untuk mempercepat pertumbuhan daerah. Pemekaran juga dimaksudkan untuk memperkuat basis pelaksanaan tugas-tugas pemerintah di daerah. Namun kehendak ini belum terlihat secara konkrit dalam implementasi hakikat pemekaran wilayah yang sesungguhnya.
Sebagaimana diketahui, bahwa otonomi daerah berkehendak untuk memberikan kewenangan pengelolaan pemerintahan kepada daerah, maka pemekaran wilayah memiliki maksud agar pusat kewenangan tersebut terletak di tempat yang tidak terlalu berada jauh dari keberadaan basis masyarakat. Sehingga pemekaran wilayah memiliki maksud agar perhatian pemerintah dapat dilakukan secara lebih efektif, efisien dan berkualitas. Satu hal yang menjadi konsekuensi dari pemekaran wilayah adalah pembagian kewenangan atas sumberdaya alam, sumberdaya manusia dan anggaran. Konsekuensi dari pemekaran tersebut seringkali membuat pelaksanaan pemekaran wilayah memiliki dampak ikutan berupa konflik kepentingan. Sangat mungkin terjadi pula bahwa pemekaran wilayah hanya ditujukan untuk kepentingan sekelompok elit di daerah, supaya memiliki kekuasaan yang tidak bisa didapatkan apabila daerah tersebut tidak dimekarkan.
Menurut Nurbadri (2008), pemekaran wilayah dapat menyebabkan konflik batas wilayah dan konflik ini cenderung menimbulkan konflik horizontal antar warga, yang mengakibatkan tindakan anarkis dan destruktif, sehingga konflik batas wilayah antar daerah membawa efek yang negatif dalam perkembangan kehidupan berbangsa dan bernegara. Sebagai contoh kasus konflik batas wilayah antara Kabupaten Tebo dengan Kabupaten Bungo yang dipengaruhi oleh faktor hukum dan faktor non hukum. Terdapat dua faktor hukum, yaitu pertama subtansi hukum, yang disebabkan oleh proses pembentukan undang-undang yang terlalu tergesa-gesa, kaburnya pengaturan tentang batas wilayah, dan kedua kurangnya sosialisasi undang-undang pemekaran wilayah. Selanjutnya adalah struktur hukum
yang belum jelas karena perubahan undang-undang yang terlalu singkat. Faktor non hukum, yaitu sosial budaya, ekonomi, politik dan pendekatan pelayanan.
2.2.1. Konflik Horizontal dan Vertikal
Ide dan gagasan pemekaran wilayah sebagaimana dijelaskan oleh banyak ahli, bahwa cenderung menimbulkan konflik horizontal dan vertikal. Hal ini dapat dilihat, pada beberapa daerah yang menjemput pemekaran wilayah dengan menguatnya gejolak sosial atau konflik horizontal. Salah satu yang dapat dijadikan contoh kasus adalah Provinsi Maluku Utara, yang ditetapkan sebagai Provinsi pada akhir tahun 1999, dan bersamaan dengan itu pula, dipenghujung tahun yang sama terjadi konflik sosial yang menelan banyak korban jiwa.
Kejadian ini berawal dari konflik antar kelompok masyarakat yang disebabkan oleh berbagai faktor seperti ideologi politik, ekonomi dan faktor primordial (Husen dan Oesman, 2005)
Selain konflik horizontal yang sering menghiasi ruang pemekaran wilayah, konflik yang tak kalah menarik dan cenderung menyertai ide atau gagasan pemekaran wilayah adalah konflik vertikal, konflik ini terjadi, baik antara pemerintah atau penguasa dengan warga masyarakat. Selain pemerintah dengan warga, juga yang sering terjadi adalah pemerintah dengan pemerintah atau bahkan pengusaha dengan masyarakat setempat (Husen dan Oesman, 2005)
Berkaitan dengan konflik horizontal – vertikal tersebut, Dharmawan (2008) menjelaskan bahwa konflik sosial dapat berlangsung pada aras antar-ruang kekuasaan. Terdapat tiga ruang kekuasaan yang dikenal dalam sebuah sistem sosial kemasyarakatan, yaitu “ruang kekuasaan negara”, “masyarakat sipil atau kolektivitas sosial”, dan “sektor swasta”. Konflik sosial dapat berlangsung didalam setiap ruangan ataupun melibatkan agensi atau struktur antar-ruang kekuasaan. Lebih lanjut Dharmawan (2008), mengemukakan bahwa konflik sosial antar pemangku kekuasan dapat berlangsung dalam tiga bentuk, yaitu :
1. Warga masyarakat sipil atau kolektivitas sosial berhadap-hadapan melawan negara dan sebaliknya. Dalam hal konflik sosial dapat terjadi dalam bentuk protes warga masyarakat atas kebijakan publik yang diambil oleh
negara/pemerintah yang dianggap tidak adil dan merugikan masyarakat secara umum.
2. Konflik sosial yang berlangsung antara warga masyarakat atau kolektivitas sosial melawan swasta dan sebaliknya. Contoh klasik dalam hal ini adalah kasus “Pencemaran Teluk Buyat” yang memperhadapkan masyarakat lokal dengan perusahaan swasta asing di sulawesi utara diawal dekade 2000an.
3. Konflik sosial yang berlangsung antara swasta dan negara atau sebaliknya.
Berbagai tindakan yang diambil oleh pemerintah/ negara dalam mengawal jalannya sebuah kebijakan, biasanya memakan biaya sosial berupa konflik tipe ini secara tidak terelakkan.
Dinamika konflik sosial antar-ruang kekuasaan akan berlangsung makin kompleks, manakala unsur-unsur pembentuk sebuah kekuasaan tidak merepresentasikan struktur sosial dengan atribut atau identitas sosial yang homogen. Diruang kekuasaan Negara, termuat sejumlah konflik sosial internal baik yang bersifat latent maupun manifest. Dalam perspektif ini, contoh yang paling mudah terjadi adalah konflik sosial yang berlangsung dalam praktek manajemen pemerintahan akibat olah-kewenangan dalam pengendalian pembangunan yang berlangsung secara hierarkhikal antara pemerintah kabupaten, provinsi dan pusat. Konflik yang lebih banyak mengambil bentuk “ konflik kewenangan “ tersebut mengemuka sejak rezim pengaturan pemerintahan desentralisasi berlangsung sejak UU No. 22 Tahun 1999 dan dilanjutkan dengan UU No. 32 Tahun 2004 sebagai konsekuensi dari otonomi daerah. Konflik sosial horizontal, juga berlangsung antar departemen sektoral di pemerintahan pusat, ataupun antara satu pemerintah kabupaten berhadap-hadapan melawan pemerintah kabupaten lain dalam suatu kebijaksanaan tertentu.
Lebih lanjut Dharmawan (2008), menjelaskan bahwa diruang kekuasaan masyarakat sipil, juga berlangsung konflik sosial yang tidak kalah intensifnya antara sesama kolektivitas sosial dalam mempertentangkan suatu obyek yang sama. Hal ini dipicu oleh cara pandang yang berbeda dalam memaknai suatu persoalan. Perbedaan mazhab atau ideologi yang dianut masing-masing pihak bersengketa menjadikan friksi sosial dapat berubah menjadi konflik sosial yang
nyata. Beberapa contoh atas konflik ini bisa disebutkan antara lain, tawuran antar warga yang yang dipicu oleh hal-hal yang dalam kehidupan normal dianggap sederhana, seperti masalah batas wilayah administratif yang hendak dimekarkan sebagai konsekuensi otonomi daerah. Sementara itu, diruang ini juga bisa berlangsung konflik sosial yang melibatkan perbedaan identitas sosial komunal seperti ras, etnisitas dan religiusitas.
Selanjutnya Dharmawan (2008) bahwa konflik-konflik sosial yang berlangsung antara para penganut mazhab pada sebuah agama tertentu (konflik sektarian sebagaimana terjadi antara penganut ahmadiyah versus non-ahmadiyah) juga terjadi secara dramatis di ruang masyarakat sipil di Indonesia. Konflik sosial yang berlangsung diruang masyarakat sipil menghasilkan dampak yang paling beraneka warna (karena diverse-nya persoalan yang dijadikan obyek konflik) dan berlangsung cukup memprihatinkan (berujung pada kematian, cedera dan kerusakan) di Indonesia.
Sementara itu diruang kekuasaan swasta, konflik sosial lebih banyak terjadi oleh karena persaingan usaha yang makin ketat. Kendati demikian, konflik sosial juga bisa di picu oleh karena kesalahan negara dalam mengambil kebijakan dalam pemihakan kepada kaum lemah. Misalnya, konflik sosial para pedagang UKM (usaha Kecil Menengah) melawan perusahaan retail swasta multinasional yang merasuki kawasan-kawasan yang sesungguhnya bukan lahan bermain mereka. Selain itu, konflik-konflik berdarah yang berlangsung antara nelayan trawl (pukat harimau) bermodal kuat melawan nelayan atau koperasi nelayan kecil (bermodal lemah) di berbagai daerah, adalah salah satu contoh klasik konflik di ruang ini (Dharmawan 2008).