Penyakit yang disebabkan oleh makanan atau keracunan makanan mempunyai konsekuensi yang luas baik terhadap kesehatan maupun terhadap kehidupan sosial dan industri pangan. Oleh karena itu perlu ditetapkan sistem jaminan keamanan pangan pada rantai pangan mulai dari bahan baku sampai produk yang siap dimakan, atau dari produsen sampai ke konsumen sehingga risiko akibat terpapar bahaya dapat dikurangi pada level yang aman. Bahaya tersebut meliputi bahaya biologi, bahaya kimia dan bahaya fisik. Salah satu sistem yang dapat digunakan untuk tujuan tersebut adalah analisis risiko (Badan POM, 2001b).
Analisis risiko merupakan ‘generasi ketiga’ dari sistem keamanan pangan setelah Good Hygienic Practices dan HACCP. Analisis risiko (Risk Analysis) adalah penetapan tatacara memperkirakan risiko yang berhubungan dengan masalah kesehatan yang terjadi saat itu dan mengendalikan risiko tersebut seefektif mungkin. Melalui analisis risiko diharapkan dapat diperoleh suatu proses yang secara sistematis dan transparan dapat mengumpulkan, menganalisis dan mengevaluasi informasi ilmiah maupun non ilmiah yang relevan tentang bahaya kimia, mikrobiologis maupun fisik yang mungkin terdapat dalam pangan, sebagai landasan pengambilan keputusan dalam memilih opsi terbaik untuk menangani risiko tersebut berdasarkan berbagai alternatif yang diidentifikasi (Rahayu et al., 2004).
Konsep analisis risiko merupakan interaksi dari tiga hal yaitu kajian risiko, manajemen risiko, dan komunikasi risiko (WHO, 1997b; Rahayu et al., 2004; WHO, 2005a). Kaitan antara ketiga langkah tersebut dapat dilihat pada Gambar 1.
1. Kajian risiko (risk assessment)
Kajian risiko merupakan kajian ilmiah yang berhubungan dengan risiko-risiko keamanan pangan sehingga pengambil keputusan (manajer risiko) dapat mengerti faktor-faktor yang mendorong risiko (WHO, 1997b; Parker dan Tompkin, 2000).
Gambar 1. Kerangka analisis risiko (Badan POM, 2001a)
Gambar 2. Kerangka kerja kajian risiko (Rahayu et al., 2004) Kajian risiko Manajemen risiko
• Identifikasi bahaya • Karakterisasi bahaya • Kajian paparan • Karakterisasi risiko • Evaluasi risiko • Kajian opsi • Implementasi keputusan
• Monitoring dan Review
Komunikasi risiko Pertukaran informasi dan opini secara interaktif dan
terus menerus
Identifikasi Bahaya
Identifikasi bahaya mikrobiologis,fisik atau kimia yang dapat membahayakan
kesehatan
Kajian Paparan Evaluasi kemungkinan tingkat
paparan
Karakterisasi Bahaya Evaluasi pengaruh bahaya yang mungkin terdapat dalam pangan terhadap kesehatan Kajian dosis respon
Karakterisasi Risiko
Integrasi kajian paparan dan karakterisasi bahaya Perkiraan risiko terhadap kesehatan termasuk keragaman dan ketidakpastian
Penetapan Tujuan
Kajian risiko berdasarkan bahaya yang dikaji dibagi menjadi dua yaitu kajian risiko kimia dan kajian risiko mikrobiologi. Kajian risiko kimia menitikberatkan pada keberadaan bahan kimia, seperti bahan tambahan pangan (aditif), cemaran kimiawi maupun residu obat-obatan ternak. Sedangkan kajian risiko mikrobiologi menitikberatkan pada evaluasi kemungkinan munculnya efek terhadap kesehatan setelah terpapar dengan mikroba patogen atau dengan media yang mengandung mikroba patogen (Rahayu et al., 2004).
Kajian risiko kimia merupakan tahapan dari analisis risiko yang bertujuan untuk menjawab pertanyaan-pertanyaan: (1) bahaya kimia apa saja yang mungkin terjadi, (2) bagaimana peluang terjadinya bahaya kimia tersebut, dan (3) jika bahaya terjadi, apa konsekuensi yang harus dihadapi. Pertanyaan tersebut dapat dijawab dengan melakukan empat langkah yaitu identifikasi bahaya, karakterisasi bahaya, kajian paparan, dan karakterisasi risiko (WHO, 1997b; WHO, 2000a; Badan POM, 2001b; Rahayu et al., 2004). Bagan alir proses tersebut dapat dilihat pada Gambar 2.
a. Identifikasi bahaya (hazard identification)
Identifikasi bahaya adalah identifikasi terhadap bahaya kimiawi yang dapat menyebabkan pengaruh buruk terhadap kesehatan serta evaluasi terhadap bahaya tersebut jika terdapat dalam pangan tertentu atau suatu kelompok pangan. Bahaya (hazard) dapat diartikan sebagai agen-agen biologis, kimia, maupun fisika yang terdapat di dalam pangan dan berpotensi untuk menyebabkan efek buruk bagi kesehatan (WHO, 1997b; Rahayu et al., 2004; WHO, 2005a). Identifikasi bahaya pada bahan kimia difokuskan pada kemungkinan bahan tambahan pangan, pestisida atau kontaminan menyebabkan pengaruh buruk terhadap kesehatan. Beberapa hal yang menentukan kegiatan identifikasi bahaya ini diantaranya adalah ketersediaan biaya, metode, pustaka, serta sumber informasi dalam melaksanakan studi/survei/surveilan.
b. Karakterisasi bahaya (hazard characterization)
Karakterisasi bahaya adalah evaluasi kualitatif dan atau kuantitatif mengenai pengaruh bahaya yang mungkin terdapat dalam pangan terhadap kesehatan. Untuk bahaya kimia umumnya diperlukan kajian dosis respon (Rahayu et al., 2004; WHO, 2005a). Dari kajian tersebut akan diperoleh nilai NOAEL yang merupakan dosis tertinggi dimana pengaruh buruk tidak terlihat pada hewan percobaan. Dengan mempertimbangkan faktor keamanan (safety factor) dan faktor ketidakpastian (uncertainty factor) untuk mengekstrapolasikan hasil studi dari hewan ke manusia, maka diperoleh nilai standar asupan bahan kimia yang aman dalam tubuh, seperti ADI sebagai standar asupan yang aman untuk BTP dan pestisida. Nilai ADI diperoleh dengan membagi NOAEL dengan safety factor yang umumnya mempunyai nilai 100 (EU Scientific Co-operation, 1998). Nilai ADI beberapa BTP yang dimonitor di Indonesia dapat dilihat pada Tabel 1. Tabel 1. Nilai ADI beberapa BTP yang dimonitor di Indonesia
No. BTP Nilai ADI (mg/kgbb)
1. Benzoat* 5 2. SorbatΦ 25 3. Sakarin* 5 4. Siklamat* 11 5. Aspartam¶ 40 Sumber: * JECFA (2001) Φ WHO (1974) ¶ WHO (2000b)
Hal yang sama pada PTWI/PTDI sebagai standar asupan yang aman untuk kontaminan pangan. Konsep PTDI ini hampir sama dengan ADI yakni dosis tanpa efek (NOAEL) dibagi 100, sehingga nilai PTWI merupakan nilai PTDI x 7. Nilai PTWI beberapa logam berat dipaparkan pada Tabel 2. Nilai standar ini bukan merupakan hal yang mutlak, sehingga nilainya bisa diubah atau diperbaiki apabila terdapat informasi yang baru mengenai toksisitasnya.
Tabel 2. Nilai PTWI beberapa logam berat yang umumnya dianalisis oleh Badan POM RI
No. Kontaminan Nilai PTWI (µg/kgbb)
1. Cadmium (Cd)Ψ 7 2. Merkuri (Hg)Ψ 1.6 3. Arsen(As)§ 15 4. Timbal (Pb)Ψ 25 5. Timah (Sn)§ 14000 Sumber: Ψ JECFA (2004) § WHO (1996)
c. Kajian paparan (exposure assessment)
Kajian paparan adalah evaluasi kualitatif dan atau kuantitatif mengenai kemungkinan terjadinya paparan dan tingkat paparan melalui pangan atau sumber lain yang relevan (WHO, 1997b; Rahayu et al., 2004; WHO, 2005a). Dalam kajian paparan harus dikaji kelompok sasaran konsumen, pola konsumsi dan estimasi asupan. Kajian paparan dilakukan dengan mengkombinasikan data konsumsi dengan data konsentrasi untuk menentukan tingkat asupan bahan kimia dalam tubuh. Kajian paparan ini akan menyediakan pandangan ilmiah terhadap keberadaan bahaya dalam produk yang dikonsumsi untuk menentukan karakterisasi risikonya.
d. Karakterisasi risiko (risk characterization)
Karakterisasi risiko merupakan output dari kajian risiko. Karakterisasi risiko merupakan perkiraan kualitatif dan atau kuantitatif dari kemungkinan bahaya yang berdampak kepada kesehatan yang terjadi pada populasi tertentu berdasarkan kegiatan identifikasi bahaya, karakterisasi bahaya, dan kajian paparan yang telah dilakukan (WHO, 1997b; WHO, 2005a)
Untuk menentukan apakah konsumen pangan berada pada risiko bahaya kontaminan pangan dan BTP, maka diperlukan suatu perkiraan konsumsi yang kemudian dibandingkan dengan Health Reference seperti ADI untuk BTP dan pestisida dan PTWI/PTDI untuk kontaminan pangan. Informasi dari kajian risiko ini akan sangat
berguna bagi para profesional di bidang keamanan pangan sebagai landasan ilmiah (evidence base) untuk penentuan strategi dalam mencegah atau mengurangi risiko yang ada pada kegiatan manajemen risiko.
2. Manajemen risiko (risk management)
Manajemen risiko adalah penentuan kebijakan-kebijakan yang bertujuan untuk mengurangi risiko dengan mempertimbangkan berbagai dampak yang mungkin ditimbulkan. Wilson dan Droby (2001) menyebutkan langkah-langkah manajemen risiko terdiri dari: (1) mengidentifikasi masalah-masalah keamanan pangan beserta faktor risikonya, (2) menyusun profil risiko, (3) menetapkan tujuan manajemen risiko dan tim manajer risiko untuk mengendalikan risiko tersebut, (4) membuat prioritas risiko yang ingin dikendalikan, (5) menerbitkan kebijakan-kebijakan pengendalian risiko dengan mempertimbangkan informasi yang diperoleh dari kegiatan kajian risiko, (6) monitoring pelaksanaan kebijakan yang telah disusun, dalam hal ini dilimpahkan kepada kegiatan kajian risiko, dan (7) melakukan evaluasi berdasarkan informasi dari kegiatan kajian risiko yang dilakukan pada tahap 6. Parker dan Tompkin (2000) meringkas langkah-langkah tersebut menjadi 4 tahapan yakni: (1) evaluasi risiko, (2) kajian alternatif-alternatif manajemen risiko, (3) implementasi keputusan manajemen risiko, serta (4) monitoring dan evaluasi.
Pada tahap evaluasi risiko, manajer risiko akan membahas risiko- risiko yang telah ditentukan melalui kegiatan kajian risiko. Pembahasan tersebut diharapkan menghasilkan profil masing-masing risiko. Profil tersebut berisi lokasi dan distribusi risiko tersebut, keuntungan dan kerugian pengendalian risiko, serta informasi lain yang diperlukan.
Profil risiko diperlukan untuk menentukan instansi-instansi terkait yang akan dilibatkan dalam tim manajer risiko. Instansi-instansi yang dipilih sebaiknya terdiri dari berbagai multidisiplin ilmu sehingga dapat memberikan pertimbangan kepada manajer risiko dalam berbagai sudut pandang. Selanjutnya pembahasan tersebut diharapkan mampu
memformulasikan tujuan manajemen risiko, mengembangkan kerangka acuan, dan memberikan alternatif-alternatif untuk mengendalikan risiko yang terjadi.
Langkah kedua adalah kajian alternatif pengendalian risiko. Kajian tersebut berupa diskusi dengan instansi-instansi terkait untuk menentukan alternatif pemecahan masalah yang tepat. Beberapa informasi yang perlu dipertimbangkan dalam menentukan alternatif yang tepat adalah ketidakpastian yang ada pada masing-masing alternatif, besarnya risiko yang ada setelah dilakukan alternatif, biaya yang diperlukan untuk melaksanakan alternatif tersebut, dan adanya sumber daya manusia yang memadai untuk melakukan alternatif tersebut. Intinya, keuntungan dan kerugian dari masing-masing alternatif perlu dikaji sebelum memilih. Biasanya kriteria yang mudah diukur dan diamati juga disusun untuk mempermudah kajian alternatif ini. Alternatif yang memenuhi kriteria akan dipilih dan diimplementasikan untuk mengendalikan risiko.
Langkah ketiga adalah implementasi keputusan manajemen risiko. Implementasi keputusan tersebut dapat dilakukan oleh berbagai pihak, termasuk pejabat pemerintah, industri pangan dan konsumen. Implementasi ini salah satunya bisa dilakukan dengan kegiatan inspeksi rutin atau kegiatan lain disesuaikan dengan pihak terkait yang melaksanakannya. Implementasi keputusan ini memerlukan kekompakan tim manajer risiko dan perencanaan yang matang termasuk petunjuk pelaksanaan teknis, jadwal pelaksanaan dan sasaran pengendalian risiko.
Langkah terakhir adalah monitoring dan evaluasi. Langkah ini sangat penting untuk memberikan umpan balik yang diperlukan demi memperbaiki pelaksanaan manajemen risiko. Oleh karena itu keputusan yang diambil dalam manajemen risiko harus selalu dipantau secara periodik melalui kegiatan monitoring untuk mengetahui seberapa besar pengaruhnya dalam mengurangi risiko yang ada. Jika selama monitoring tersebut terdapat informasi ilmiah yang baru, maka sangat dimungkinkan untuk dilakukan revisi dan pengulangan kajian risiko, pengambilan keputusan baru dan implementasi keputusan sehingga proses manajemen
risiko merupakan suatu proses yang berulang (iteratif) (Rahayu et al., 2004).
Keputusan manajemen risiko perlu dikomunikasikan kepada pihak- pihak yang terkait. Oleh karena itu diperlukan strategi komunikasi yang terdapat dalam konsep komunikasi risiko (risk communication).
3. Komunikasi risiko (risk communication)
Komunikasi risiko merupakan pertukaran informasi dan opini secara interaktif dan terus menerus mengenai bahaya dan risiko, faktor yang berkaitan dengan risiko dan persepsi risiko yang diperoleh selama proses analisis risiko antara pengkaji risiko, manajer risiko dan pihak terkait lainnya seperti pihak pemerintah, konsumen, industri dan akademisi. Informasi yang diberikan termasuk penjelasan tentang temuan- temuan dalam kajian risiko dan landasan keputusan manajemen risiko (WHO, 1997b; Rahayu et al., 2004; WHO, 2005a).
Tujuan dari kegiatan komunikasi risiko adalah: (1) memfasilitasi pertukaran informasi tentang pengetahuan, sikap, dan persepsi berkaitan dengan topik-topik risiko antar semua pihak yang terlibat dalam proses analisis risiko, (2) meningkatkan efisiensi dan efektivitas proses analisis risiko, (3) meningkatkan konsistensi dan transparansi dalam pengambilan dan penerapan keputusan yang diambil oleh manajer risiko, dan (4) memberikan kesempatan bagi semua pihak terkait untuk melakukan review serta memberikan pendapat terhadap kebijakan analisis risiko yang diambil, termasuk metode kajian risiko dan standar risiko yang digunakan serta tentang kebijakan atau program manajemen risiko (FAO, 2000; Rahayu et al., 2004).
Dalam melaksanakan komunikasi risiko diperlukan beberapa strategi, diantaranya: (1) mengkoleksi dan menganalis latar belakang informasi tentang risiko keamanan pangan, persepsi pihak-pihak terkait, konteks risiko dan sebagainya, (2) mengembangkan dan diseminasi pesan- pesan utama yang ditargetkan pada kelompok-kelompok tertentu, (3) mendorong dan mengajak pihak terkait untuk berdialog mengenai risiko,
serta (4) memonitor dan mengevaluasi hasil dari komunikasi risiko (Rahayu et al., 2004).
Dalam menunjang suksesnya pelaksanaan proses komunikasi risiko, diperlukan komunikasi yang efektif diantara semua pihak yang berpatisipasi. Prinsip komunikasi yang efektif antara lain adalah adanya saling percaya, terbuka dalam arti tidak menutupi hasil kajian risiko atau manajemen risiko yang buruk, bersifat interaktif dengan memberdayakan dan melibatkan semua pihak. Selain itu konsultasi juga merupakan salah satu pendekatan yang sering dilakukan dalam komunikasi risiko, untuk mendapatkan masukan atau komentar dari pihak-pihak tertentu.
Pelaksanaan analisis risiko, yang meliputi kajian risiko, manajemen risiko dan komunikasi risiko melibatkan instansi-instansi yang terkait di sepanjang rantai pangan. Oleh karena itu pelaksanaan analisis risiko perlu direalisasikan dalam satu jaringan informasi yang memungkinkan terciptanya kerjasama dalam bentuk saling berbagi informasi dan bekerja sebagai mitra sejajar dalam rangka pelaksanaan program keamanan pangan nasional dengan pendekatan sistem keamanan pangan terpadu.