BAB II KAJIAN KEPUSTAKAAN
2.1. Konsep Teori
2.1.8. Konsep Evaluasi
Evaluasi atau penilaian kebijakan menyangkut pembahasan kembali terhadap implementasi kebijakan. Tahap ini berfokus pada identifikasi terhadap hasil – hasil dan akibat – akibat dari implementasi kebijakan. Dengan fokus tersebut, evaluasi kebijakan akan menyediakan umpan-balik bagi penentuan keputusan mengenai apakah kebijakan yang ada perlu diteruskan atau dihentikan.
Namun, terdapat juga pandangan bahwa evaluasi kebijakan tidak sekedar menentukan berhasil tidaknya suatu implementasi kebijakan.
Hal yang demikian itu sebagaimana yang dikatakan oleh Thomas R. Dye bahwa evaluasi kebijakan dapat menyangkut perspektif yang lebih luas, antara lain bahwa evaluasi kebijakan merupakan pembelajaran mengenai konsekuensi dari kebijakan publik (learning about the concequences of public policy)135.
Evaluasi adalah sebuah proses dalam kebijakan yang sangat penting untuk dilakukan, dan ada beberapa hal penting yang mendasari mengapa proses evaluasi itu menjadi sesuatu yang sangat penting dalam sebuah kebijakan publik. Hal ini
134 Munaf mengatakan dalam bukunya yang berjudul Perspektif Pemilih Suku Melayu dalam Pemilihan Umum di Provinsi Riau bahwa “Partai yang memenangi Pemilu yang akan memegang dasar nantinya akan menentukan ke mana arah arah kapal dasar atau polisi pemerintahan akan berlayar”.
135 Muchlis Hamdi, Kebijakan Publik. Proses, Analisis dan Partisipasi, (Bogor, Ghalia Indonesia, 2014), hlm. 107.
sebagaimana dikatakan oleh Rossi & Freeman bahwa secara umum ada lima alasan mengapa evaluasi perlu untuk dilakukan. Mereka mengatakan pentingnya proses evaluasi itu untuk dilakukan sebagaimana dalam ungkapan berikut ini :
“Evaluations are undertaken for a variety of reasons : to judge the worth of ongoing programs and to estimate the usefulness of attempts to improve them; to assess the utility of innovative programs and initiatives; to increase the effectiveness of program management and administration; and to meet various accountability requirements. Evaluation may also contribute to substantive and methodological social science knowledge”136.
Dari kutipan tersebut, Rossi & Freeman menunjukkan bahwa terdapat empat alasan yang bersifat empirik atau praktis dan satu alasan yang berkaitan dengan pengembangan ilmu pengetahuan. Keempat alasan empirik dan praktis serta alasan pengembangan ilmu pengetahuan tersebut adalah sebagai berikut137 :
1. Evaluasi dilakukan untuk menilai kelayakan program yang sedang berlangsung dan untuk mengestimasi kemanfaatan upaya - upaya untuk memperbaikinya;
2. Evaluasi dilakukan untuk menaksir kemanfaatan dari inisiatif dan program yang bersifat inovatif;
3. Evaluasi dilakukan untuk meningkatkan efektifitas dari administrasi dan manajemen program;
4. Evaluasi dilakukan untuk memenuhi berbagai persyaratan akuntabilitas;
dan
5. Dalam perspektif pengembangan ilmu pengetahuan, evaluasi dilakukan untuk memberikan kontribusi pada ilmu pengetahuan sosial, baik yang bersifat substantif maupun yang bersifat metodologis.
Kemudian, dari segi waktunya evaluasi kebijakan dibedakan atas evaluasi kebijakan formatif dan evaluasi kebijakan sumatif. Evaluasi kebijakan formatif adalah evaluasi kebijakan yang dilakukan terhadap kebijakan yang sedang diimplementasikan, dan berfokus pada penilaian tentang seberapa efektif suatu
136 Muchlis Hamdi, Kebijakan Publik. Proses, Analisis dan Partisipasi, (Bogor, Ghalia Indonesia, 2014), hlm. 107.
137 Muchlis Hamdi, Ibid, hlm. 108.
kebijakan dilaksanakan. Rossi & Freeman menyatakan bahwa evaluasi formatif pada tiga pernyataan berikut ini138 :
4. The extent to which a program is reaching the approprite target population. (seberapa jauh program dapat mencapai kelompok sasaran yang telah ditentukan);
5. Whether or not its delivery of service is consistent whit program design specifications. (apakah pemberian pelayanan konsisten dengan spesifikasi desain program); dan
6. What resources are being or have been expended in the conduct of the program. (apakah sumber daya yang sedang dan telah digunakan dalam pelaksanaan program).
Pada sisi lain, evaluasi kebijakan sumatif adalah evaluasi yang dilakukan pada saat implementasi sudah selesai dilakukan, dan berfokus pada penilaian tentang sejauh mana hasil dan dampak pelaksanaan kebijakan memberikan kontribusi pada pencapaian tujuan kebijakan. Kriteria penilaian yang digunakan sama dengan kriteria yang dipakai pada waktu menyusun alternatif kebijakan, yang antara lain adalah efektivitas, efisiensi, keadilan, dan kecukupan.
Namun inti dari sebuah evaluasi kebijakan adalah bagaimana kebijakan memberikan jawaban dari pertanyaan – pertanyaan ataupun permasalahan yang menyebabkan diadakannya kebijakan tersebut. Hal ini sebagaiamana dikatakan
138 Muchlis Hamdi, Kebijakan Publik. Proses, Analisis dan Partisipasi, (Bogor, Ghalia Indonesia, 2014), hlm. 108.
oleh Rossi & Freeman dalam pengungkapan yang lebih rinci bahwa inti dari evaluasi adalah menyediakan jawaban terhadap sejumlah pertanyaan sebagai berikut139 :
1. What is the nature and scope of the problem requiring actions? (Apakah sifat dan linggkup masalah yang mensyaratkan perlunya dilakukan suatu tindakan)?;
2. What interventions may be undertaken to ameliorate the problem significantly? (Intervensi apakah yang dapat dilakukan untuk menyelesaikan masalah secara signifikan)?;
3. What is the approprite target population for the intervention? (Apakah kelompok sasaran yang tepat dari intervensi yang dilakukan)?;
4. Is the intervention reaching that target population? (Apakah intervensi telah mencapai kelompok sasaran)?;
5. Is the intervention being implemented in the ways envisioned? (Apakah intervensi telah diimplementasikan dalam cara - cara yang telah ditetapkan)?;
6. Is it effective? (Apakah intervensi dilakukan dengan efektif)?;
7. How much does it cost? (Seberapa banyak biaya dari intervensi yang dilakukan)?; dan
8. What are its costs relative to its effectiveness and benefits? (Apakah biaya intervensi secara relatif sepadan dengan efektivitas dan kemanfaatan intervensi yang telah dicapai)?.
Selanjutnya, Scripen memberikan pendapatnya tentang tipe evaluasi yang paling umum melibatkan penentuan kriteria merit, standar merit, dan kemudian penentuan performa dari yang dievaluasi dengan membandingkannya dengan standar tersebut yang logika-nya diterjemahkan oleh Fournier seperti berikut ini140:
1. Penetapan kriteria merit. Pada dimensi apa evaluasi harus dilakukan dengan baik?
2. Penafsiran standar. Seberapa baik seharusnya yang dievaluasi berprestasi?
139 Muchlis Hamdi, Kebijakan Publik. Proses, Analisis dan Partisipasi, (Bogor, Ghalia Indonesia, 2014), hlm. 109.
140 Muchlis Hamdi, loc.cit..
3. Mengukur performa dan membandingkannya dengan standar. Seberapa baik yang dievaluasi berprestasi?
4. Mensintesiskan dan mengintegrasikan data ke dalam suatu penilaian (judgment) merit atau kelayakan. Apa merit atau kelayakan dari yang dievaluasi?
Kemudian pada pemaknaan terhadap hasil evaluasi, Leeuw menyatakan bahwa semakin tepat suatu masalah kebijakan didefenisikan, semakin sejalan asumsi yang mendasari defenisi masalah dan solusi masalah dengan bukti dari penelitian sosial. Semakin bukti tersebut senyatanya digunakan selama proses implementasi, semakin besar peluang bagi kebijakan publik efektif yang mengikutinya untuk menghasilkan “ value for money”141. Sedangkan dari segi teknik atau pendekatan evaluasi kebijakan, Parsons menyatakan bahwa evaluasi kebijakan dilakukan dengan lebih dari satu pilihan teknik atau pendekatan.
Selengkapnya, Parsons menyatakannya bahwa “Evaluation analysis has a number of main aproaches or techniques”142 , pertama, Techniques which measure the realation of costs to benefits and utility, kedua, Techniques which measure performance, dan ketiga, Techniques which use experiments to evaluate policy and programmes.
Selanjutnya, dalam praktiknya evaluasi kebijakan banyak menggunakan pendekatan teknik yang mengukur relasi antara biaya dengan manfaat, dan yang mengukur kinerja. Sedangkan pendekatan atau teknik yang menggunakan
141 Muchlis Hamdi, Kebijakan Publik. Proses, Analisis dan Partisipasi, (Bogor, Ghalia Indonesia, 2014), hlm. 110.
142 Muchlis Hamdi, loc.cit.
eksperimen tidak terlalu sering digunakan, terutama karena berbagai alasan yang diidentifikasi oleh Parsons mencakup hal - hal berikut ini143 :
1. Kesadaran bahwa masyarakat merupakan suatu hal yang kompleks. Oleh karena itu, pertayaannya adalah bagaimana suatu eksperimen dapat dilakukan dengan mengecualikan sedemikian banyak faktor, dan apakah pertimbangan yang dipakai dalam menentukan parameter dari faktor-faktor yang akan diuji?;
2. Bagaimana penelitian dapat dirancang untuk memperoleh hasil yang baik ketika eksperimen menghadapi keterbatasan waktu dan biaya?;
3. Yang menjadi ketidak-layakan pelakanaan eksperimen untuk evaluasi kebijakan adalah eksperimen juga tergantung pada masalah - masalah manajemen dan implementasi;
4. Berkaitan dengan pertanyaan, dapatkah eksperimen sosial dilakukan yang melibatkan pembandingan kelompok yang dalam semua kemungkinan dapat sangat berbeda satu sama lain?;
5. Kecenderungan bahwa dalam eksperimen sosial, orang – orang dapat menyadari atau mungkin akan menyadari perannya sebagai objek eksperimen sebagaimana yang lazim dikenali sebagai “hawthorne effect”;
6. Berkaitan dengan isu moral, yakni apakah tepat satu kelompok dijauhkan dari sumberdaya, sementara kelompok lainnya diberikan sumberdaya yang melimpah dalam hal ini, orang - orang cenderung tidak menyukai gagasan untuk menjadi objek eksperimen; dan
7. Berkaitan dengan alasan bahwa dari sudut pandang politik, eksperimen perlu waktu. Para pembuat kebijakan mungkin itdak mempunyai cukup banyka waktu, dan ketika pada akhirnya suatu eksperimen telah selesai dilakukan, situasi mungkin telah mengalami perubahan.
Kemudian dari segi pemanfaatannya, evaluasi kebijakan seperti yang lazim juga dikenali dengan istilah evaluasi program, menghadapi berbagai kendala.
Joseph S. Wholey menyatakan keadaan tersebut sebagai berikut144 :
“Useful program evaluation is inhibited by four problems. (1)lack of agreement on the goals, objectives, side effects, and performance criteria to be used in evaluating the program; (2) program goals and objectives that are unrealistic given the resources that have been committed to the program and the program activities that are under way; (3) unavailability of relevant
143 Muchlis Hamdi, Kebijakan Publik. Proses, Analisis dan Partisipasi, (Bogor, Ghalia Indonesia, 2014), hlm. 111.
144 Muchlis Hamdi, Ibid, hlm. 112.
information on program performance; (4) inability of policymakers or managers to act on the basis of evaluation information”.
Dari pernyataan Wholey tersebut dapat dipahami bahwa evaluasi kebijakan hanya akan dipandang bermanfaat, manakala dapat diselesaikannya masalah - masalah yang berupa berikut ini145 :
1. Ketiadaan kesepakatan mengenai tujuan, sasaran, efek samping dan kriteria kinerja yang akan digunakan dalam mengevaluasi program;
2. Tujuan dan sasaran program yang tidak realistis dikaitkan dengan sumberdaya yang tersedia dan aktifitas program yang sedang berjalan;
3. Ketidak-tersediaan informasi yang relevan mengenai kinerja program;
dan
4. Ketidak-mampuan pembuat kebijakan atau para manajer untuk mengambil tindakan atas dasar informasi evaluasi.
Kemudian menurut Ndraha bahwa evaluasi merupakan proses perbandingan antara standar dengan fakta dan analisa hasilnya. Kesimpulannya adalah perbandingan antara tujuan yang hendak dicapai dalam penyelesaian masalah dengan kejadian yang sebenarnya, sehingga dapat disimpulkan dengan analisa akhir apakah suatu kebijakan harus di revisi atau dilanjutkan146.
Sedangkan Nurcholis mengatakan bahwa evaluasi merupakan suatu proses yang mendasar pada disiplin ketat dan tahapan waktu, maka untuk dapat mengetahui hasil dari kegiatan atau program yang telah direncanakan. Dengan
145 Muchlis Hamdi, loc.cit.
146 Talidziduhu Ndraha, Konsep Administrasi dan Administrasi di Indonesia, (Jakarta, Bina Aksara, 1989), hlm. 126.
evaluasi dapat kita ketahui hambatan atau kendala – kendala yang terjadi dari suatu kegiatan147.
Selanjutnya, Sudarwan mengatakan bahwa ada beberapa hal yang penting untuk diperhatikan dalam defenisi tersebut, yaitu148 :
1. Bahwa penilaian merupakan fungsi organik karena pelaksanaan fungsi tersebut turut menentukan mati hidupnya suatu organisasi;
2. Bahwa penilaian itu adalah suatu proses yang berarti bahwa penilaian adalah kegiatan yang terus menerus dilakukan oleh administrasi dan manajemen; dan
3. Bahwa penilaian menunjukkan jurang pemisah antara hasil pelaksanaan yang sesungguhnya dengan hasil yang seharusnya di capai.
Pendapat di atas dapat diperoleh gambaran bahwa evaluasi adalah suatu kegiatan yang dilakukan untuk mengukur serta membandingkan hasil – hasil pelaksanaan kegiatan yang telah di capai dengan hasil yang seharusnya sebagaimana yang telah direncanakan. Sehingga diperoleh informasi mengenai nilai atau manfaat dari kebijakan, serta dapat dilakukan perbaikan bila terjadi penyimpangan didalamnya.
Muchsin & Fadillah memberikan pendapatnya mengenai defenisi evaluasi kebijakan pemerintah, ia mengatakan bahwa evaluasi kebijakan pemerintah merupakan suatu hakim yang menentukan kebijakan yang ada telah sukses atau gagal mencapai tujuan dan dampak-dampaknya. Evaluasi kebijakan pemerintah
147 Hanif Nurcholis, Teori dan Praktik Pemerintahan dan Otonomi Daerah, (Jakarta, Grasindo, 2007), hlm. 169.
148 Danim Sudarwan, Pengantar Studi Penelitian Kebijakan, (Jakarta, Bumi Aksara, 2000), hlm. 10.
dapat dikatakan sebagai dasar apakah kebijakan yang ada layak untuk dilanjutkan, di revisi atau bahkan dihentikan sama sekali149.
Selanjutnya, William N. Dunn mengatakan bahwa secara umum istilah evaluasi dapat disamakan dengan penafsiran (apparsial), pemberian angka (rating) dan penilaian (assesment). Kata – kata yang menyatakan usaha untuk menganalisis hasil kebijakan dalam arti satuan nilainya. Sedangkan dalam arti yang lebih spesifik, evaluasi berkenaan dengan produksi informasi mengenai nilai atau manfaat hasil kebijakan150.
Pengertian evaluasi sebagaimana diatas, menjelaskan bahwa evaluasi merupakan upaya dalam melihat hasil kebijakan apakah pada kenyataannya mempunyai nilai dari hasil, tujuan atau sasaran dari sebuah kebijakan. Sebagaimana Lester dan Stewart mengatakan bahwa evaluasi ditujukan untuk melihat sebagian – sebagian kegagalan suatu kebijakan dan untuk mengetahui apakah kebijakan telah dirumuskan dan dilaksanakan dapat menghasilkan dampak yang diinginkan.
Selanjutnya Lester dan Stewart juga mengatakan bahwa evaluasi dapat dibedakan kedalam dua tuhas yang berbeda. Pertama, untuk menentukan konsekuensi – konsekuensi apa yang ditimbulkan oleh suatu kebijakan dengan cara menggambarkan dampaknya. Kedua, untuk menilai keberhasilan atau kegagalan dari suatu kebijakan berdasarkan standard atau kriteria yang telah ditetapkan sebelumnya151.
149 Muchsin & Fadillah, Hukum dan Kebijakan Publik, (Malang, Averroes Press, 2002), hlm. 110.
150 William N. Dun, Analisis Kebijakan Publik, (Yogyakarta, Gajah Mada University Press, 2001), hlm. 65.
151 Budi Winarno, Kebijakan Publik. Teori, Proses dan Studi Kasus, (Yogyakarta, CAPS, 2012), hlm. 228
Pada akhirnya, sebagaimana yang dijelaskan diatas bahwa evaluasi merupakan suatu proses dari kebijakan yang bertujuan untuk melihat dan memberikan penilaian terkait dengan pelaksanaan dari suatu kebijakan tersebut apakah sudah memenuhi harapan sebagaimana perencanaannya (makasimal) atau bahkan belum maksimal sama-sekali dalam hal pencapaian tujuannya. Oleh karena itu, maka dapat disimpulkan bahwa evaluasi merupakan proses akhir dari sebuah kebijakan.