BAB II TINJAUAN PUSTAKA
2.2 Upah Minimum
2.2.1 Kebijakan Penetapan Upah Minimum
Sebenarnya pemahaman terhadap penetapan upah minimum yang dikeluarkan oleh pemerintah mengenai keharusan perusahaan adalah untuk membayar upah sekurang-kurangnya sama dengan ketetapan upah minimum kepada buruh yang paling rendah tingkatnya. Penetapan upah minimum dipandang sebagai sarana atau instrumen kebijaksanaan untuk menjamin kebutuhan hidup paling minimum karyawan beserta keluarganya, juga sebagai jaring pengaman (safety net) agar upah pekerja/karyawan tidak terus turun semakin rendah sebagai akibat tidak seimbangnya pasar kerja.
Kebijakan upah minimum di Indonesia sendiri pertama kali diterapkan pada awal tahun 1970an. Meskipun demikian, pelaksanaannya tidak efektif pada tahun-tahun tersebut. Pemerintah Indonesia baru mulai memberikan perhatian lebih terhadap pelaksanaan kebijakan upah minimum pada akhir tahun 1980an. Hal ini terutama disebabkan adanya tekanan dari dunia internasional sehubungan dengan isu-isu tentang pelanggaran standar ketenagakerjaan yang terjadi di Indonesia. Di masa tersebut, sebuah organisasi perdagangan Amerika Serikat (AFL-CIO) dan beberapa aktivis hak asasi manusia mengajukan keberatan terhadap sebuah perusahaan multinasional Amerika Serikat beroperasi di
Indonesia yang diduga memberikan upah yang sangat rendah dan kondisi lingkungan pekerjaan yang berada di bawah standar (Suryahadi dkk., 2003). Sebagai hasilnya, kondisi ini memaksa pemerintah Indonesia pada waktu itu untuk memberikan perhatian lebih terhadap kebijakan upah minimumnya dengan menaikkan upah minimum sampai dengan tiga kali lipat dalam nilai nominalnya (dua kali lipat dalam nilai riil).
Penetapan upah minimum dipandang sebagai sarana atau instrument kebijaksanaan sesuai untuk mencapai kepantasan dalam hubungan kerja. Menurut Shamad (1992), tujuan ditetapkannya upah minimum adalah untuk :
1. Mengurangi persaingan yang tidak sehat antara buruh dalam pasar kerja disebabkan karena tidak sempurnanya pasar kerja.
2. Melindungi daya beli buruh yang berpenghasilan rendah karena tingkat inflasi yang tinggi menurunkan daya beli buruh.
3. Mengurangi kemiskinan, karena adanya kenaikan upah minimum setahap demi setahap kaum buruh yang miskin akan berkurang.
4. Meningkatkan produktivitas kerja, karena dengan adanya upah minimum maka pengusaha yang membayar upah rendah akan didorong menaikkan upah buruhnya.
5. Lebih menjamin upah yang sama bagi pekerjaan yang sama, dengan adanya upah minimum maka perbedaan upah antara perusahaan yang satu dengan yang lain untuk pekerjaan yang sama akan berkurang karena perusahaan yang membayar rendah terpaksa meningkatkan upah buruhnya.
6. Mencegah terjadinya perselisihan, dengan ketetapan upah minimum akan mempengaruhi perubahan struktur/tingkat upah di perusahaan, karena itu perselisihan mengenai upah yang biasa terjadi dapat dihindari, karena meningkatnya daya beli masyarakat yang pada gilirannya akan mendorong pertumbuhan ekonomi secara umum.
7. Mencegah melorotnya upah ke bawah bagi buruh lapisan bawah karena tidak seimbangnya pasar kerja, disebabkan penawaran yang melebihi dari permintaan tenaga buruh.
Dalam menetapkan dan menerapkan upah minimum tersebut, negara berkembang termasuk Indonesia pada umumnya menghadapi dua masalah yaitu; terdapat kesenjangan pendapatan yang sangat menyolok baik antara buruh bawahan dengan pimpinan di satu perusahaan, maupun antara buruh di sektor berbeda (misalnya buruh harian lepas di perusahaan tekstil dengan buruh serupa di bank atau tambang), serta antara daerah yang berbeda, terutama bila terdapat surplus penyediaan dalam pasar kerja, sehingga dengan demikian sulit menyeragamkan ketentuan upah minimum. Juga pendapatan per kapita di negara berkembang cukup rendah serta tingkat pengangguran dan setengah pengangguran cukup tinggi, sehingga pertumbuhan ekonomi dan perluasan kesempatan kerja sering menjadi prioritas utama di atas perbaikan upah.
Pada awalnya kebijakan upah minimum ditetapkan berdasarkan biaya Kebutuhan Fisik Minimum (KFM) pada tahun 1985. Dalam perkembangannya kemudian, dalam era otonomi daerah, dalam menentukan besaran tingkat upah minimum beberapa pertimbangannya adalah :
1. Kebutuhan Hidup Minimum (KHM)
Dalam usulan penetapan upah minimum, nilai KHM merupakan salah satu pertimbangan utama. Setiap pengusulan harus menggambarkan adanya penambahan pendapatan buruh secara riil bukan kenaikan nominal. Penetapan KHM diatur dalam Keputusan Menteri Tenaga Kerja No.81/Men/1995.
2. Indeks Harga Konsumen (IHK)
Pada prinsipnya perkembangan IHK mempengaruhi perkembangan KHM, sebab komponen-komponen yang tercantum dalam KHM sudah termasuk dalam komponen IHK dan harus selalu dibandingkan dengan perkembangan IHK.
3. Perluasan kesempatan kerja.
Kebijaksanaan penetapan upah minimum diharapkan dapat memberikan tingkatan upah yang layak dan wajar, sehingga akan mendorong produktivitas yang pada gilirannya dapat meningkatkan perluasan/perkembangan usaha (multiplier effect), yang berarti memperluas kesempatan kerja.
4. Tingkat upah minimum antar daerah.
Untuk hal ini setiap daerah perlu mengadakan komunikasi dengan daerah lain yang berdekatan atau perbatasan untuk memperoleh informasi tingkat upah terendah yang berlaku di daerah tersebut.
5. Kemampuan, perkembangan, dan kelangsungan perusahaan.
Dalam upaya penetapan usulan upah minimum, perlu mempertimbangkan kemampuan, perkembangan, dan kelangsungan perusahaan. Hal ini penting agar upah yang ditetapkan dapat terlaksana dengan baik tanpa menimbulkan gejolak dalam pelaksanaannya.
6. Tingkat perkembangan perekonomian.
Untuk penetapan besaran upah minimum yang baru, nilai tambah yang dihasilkan oleh buruh dapat dilihat dari adanya perkembangan PDRB dalam tahun yang bersangkutan.
Peningkatan upah perlu dilakukan untuk menjaga kesinambungan bekerja dari buruh dengan tetap memperhatikan kelangsungan usaha. Faktor yang perlu dipertimbangkan dalam meningkatkan upah minimum adalah perkembangan harga pasar serta kinerja perusahaan. Penyesuaian terhadap upah tersebut harus dilakukan setidak-tidaknya setiap tahun. (Sasono dkk., 1994).
2.2.2 Dasar Hukum Upah Minimum
Dengan berbagai kondisi empiris dan penjelasan tentang implementasi dari kebijakan upah minimum di atas, sebenarnya segala produk hukum termasuk kebijakannya tidak boleh melenceng dari prinsip dasar hukum yaitu Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945 (UUD 1945). Demikian pula dengan kebijakan upah minimum harus mengacu pada UUD 1945 tersebut yang secara jelas tercantum dalam pasal 27 ayat 2 dikatakan bahwa “setiap orang berhak mendapatkan pekerjaan dan penghidupan yang layak”. Pekerjaan dan penghidupan layak tersebutlah yang seharusnya dijadikan standar baku bagi
penetapan upah minimum. Meskipun demikian, disamping penghidupan yang layak bagi pekerja beberapa perhitungan perlu dilakukan dalam menentukan tingkat upah minimum, seperti misalnya menjaga produktivitas usaha dan keberlanjutan kondisi ekonomi nasional.
Penetapan Undang-Undang yang mengatur tentang upah minimum tenaga kerja di Indonesia sudah melewati berbagai fase dan perubahan. Pada awalnya penetapan upah minimum diatur dan ditetapkan seiring dengan disahkannya Undang-Undang No.14 Tahun 1969 tentang Pokok-pokok Ketenagakerjaan. Setelah dianggap tidak sesuai lagi dengan perkembangan keadaan, Pemerintah mengajukan Rancangan Undang-Undang Ketenagakerjaan (RUUK), yang kemudian disahkan menjadi Undang-Undang No.25 Tahun 1997. Namun sewaktu proses RUUK itu (yang kemudian menjadi UU No.25 Tahun 1997) tidak melibatkan buruh. Dengan kata lain bahwa, peraturan perundang-undangan tersebut bukan lahir atas keinginan dan kesepakatan antara buruh dan pengusaha, tetapi lahir atas kemauan pengusaha yang diproses antara Menteri Tenaga Kerja dengan DPR. Oleh karena itu, perundang-undangan perburuhan tersebut ditentang oleh para buruh. Sekian lama menunggu adanya peraturan perundang-undangan perburuhan sebagai pengganti UU No.25 Tahun 1997, akhirnya terwujud setelah Presiden Megawati Soekarnoputri menandatangani UU No.13 Tahun 2003 tentang Ketenagakerjaan pada tanggal 25 Maret 2003.
UU No.13 Tahun 2003 yang mengatur tentang upah minimum terdapat pada Bab X, bagian kedua tentang Pengupahan Pasal 88 sampai pada Pasal 96. Pasal 88 ayat (1) menyebutkan bahwa, “Setiap pekerja/buruh berhak memperoleh
penghasilan yang memenuhi penghidupan yang layak bagi kemanusiaan”. Selanjutnya, pada ayat (2) dan ayat (3) dapat dilihat bahwa untuk mewujudkan penghasilan yang layak bagi kemanusiaan, pemerintah menetapkan kebijakan pengupahan yang melindungi pekerja/buruh, yaitu salah satunya adalah kebijakan upah minimum.
Pasal-pasal ini jelas memberikan perlindungan bagi pekerja/buruh dalam hal penghasilan yang diperolehnya atas pekerjaan yang dilakukannya. Kaitannya dengan perlindungan bagi perusahaan, Undang-Undang Ketenagakerjaan juga menegaskan bahwa penetapan upah minimum dengan mempertimbangkan produktivitas dan tingkat pertumbuhan ekonomi sesuai Pasal 88 ayat (4). Untuk itu perlu pertimbangan dua sisi kepentingan dalam penetapan upah minimum yaitu sisi kepentingan pekerja/buruh dan sisi kepentingan pengusaha. Hal ini sangat penting karena antara pekerja/buruh dengan perusahaan-perusahaan sama-sama saling membutuhkan dan saling bergantung.
Terlepas dari itu, Peraturan Menteri Tenaga Kerja Nomor PER.01/MEN/ 1999 tentang Upah Minimum sebagaimana telah diubah dengan Keputusan Menteri Tenaga Kerja dan Transmigrasi Nomor KEP. 226/MEN/2000, menegaskan bahwa untuk mewujudkan kesejahteraan pekerja dan bagi kemanusiaan, dibutuhkan suatu upah yang layak. Upah yang layak bagi kemanusiaan tersebut lebih jauh ditetapkan dalam ketentuan penetapan upah minimum yang diarahkan pada pemenuhan Kebutuhan Hidup Layak (KHL).
2.2.3 Pengusulan dan Penetapan Upah Minimum Kota (UMK)
Pada awalnya, Permenaker No. 01/MEN/1999 menyebut bahwa istilah Upah Minimum untuk kabupaten/kota adalah Upah Minimum Regional Tingkat II (UMR Tk.2). Namun setelah adanya Kepmenakertrans No. 226/MEN/2000, istilah itu berganti nama menjadi Upah Minimum Kota (UMK). Upah Minimum Kota adalah upah minimum yang berlaku di daerah kabupaten/kota.
Landasan hukum dalam penetapan Upah Minimum Kota adalah sebagai berikut:
1. UUD 1945 Pasal 27 ayat (2) : “Setiap warga negara berhak atas pekerjaan dan penghidupan layak bagi kemanusiaan”.
2. UU No. 13 Tahun 2003 tentang Ketenagakerjaan.
3. Keppres RI. No. 107 Tahun 2004 tentang Dewan Pengupahan.
4. Permenaker No. 01/MEN/1999 jo Kepmenakertrans No. 226/MEN/2000 tentang Upah Minimum.
5. Kepmenakertrans No. 231/MEN/2003 tentang Tata Cara Penangguhan Pelaksanaan Upah Minimum.
6. Kepmenakertrans No. 49/MEN/IV/2004 tentang Ketentuan Struktur dan Skala Upah.
7. Permenakertrans No. 13 Tahun 2012 tentang Komponen dan Pelaksanaan Tahapan Pencapaian Kebutuhan Hidup Layak.
Dalam Keppres No.107 Tahun 2004 tentang Dewan Pengupahan, kelembagaan Dewan Pengupahan terdiri dari Dewan Pengupahan Nasional (Depenas), Dewan Pengupahan Provinsi (Depeprov), dan Dewan Pengupahan
Kabupaten/Kota (Depekab/Depeko). Sedangkan, pembentukan Dewan Pengupahan Kota dilakukan oleh Walikota, sehingga Dewan Pengupahan Kota bertanggung jawab kepada Walikota.
Dewan Pengupahan Kota sendiri memiliki tugas sebagai berikut : 1. Memberikan saran dan pertimbangan kepada Walikota dalam rangka :
a. Pengusulan upah minimum kota atau upah minimum sektoral kota. b. Penerapan sistem pengupahan di tingkat kota.
2. Menyiapkan bahan perumusan pengembangan sistem pengupahan.
Berdasarkan Peraturan Menteri Tenaga Kerja Nomor 1 Tahun 1999 bahwa Upah Minimum ditetapkan oleh Menteri Tenaga Kerja, namun dengan adanya Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2000 tentang kewenangan pusat, bahwa dengan otonomi daerah hal itu membawa perubahan dalam penetapan upah minimum. Selanjutnya, berdasarkan Keputusan Menteri Tenaga Kerja dan Transmigrasi Nomor 226/MEN/2000 bahwa penetapan Upah Minimum Kota (UMK) ditetapkan oleh Gubernur.
Adapun ketentuan dalam penetapan Upah Minimum Kota (UMK) adalah sebagai berikut :
1. Upah Minimum Kota harus sama atau lebih besar dari Upah Minimum Provinsi.
2. Peninjauan Upah Minimum Kota dilakukan paling sedikit satu tahun sekali.
3. Upah Minimum Kota ditetapkan paling lambat 40 hari sebelum tanggal diberlakukannya upah minimum.
4. Usulan penetapan Upah Minimum Kota dirumuskan oleh Dewan Pengupahan Kota yang merupakan hasil pembahasan dengan pemerintah, serikat pekerja, dan APINDO (Asosiasi Pengusaha Indonesia).
5. Usulan Upah Minimum Kota disampaikan kepada Walikota, yang selanjutnya Walikota menerbitkan Surat Rekomendasi Walikota perihal Upah Minimum Kota.
6. Rekomendasi Walikota merupakan dasar dari Gubernur untuk menetapkan Upah Minimum Kota dan sudah harus diterima oleh Dewan Pengupahan Provinsi untuk diberikan rekomendasi kepada Gubernur dalam penetapan Upah Minimum Kota.
7. Keterlambatan dalam penyerahan rekomendasi oleh Walikota, memberikan kewenangan kepada Gubernur untuk menetapkan sendiri Upah Minimum Kota setelah mendapat rekomendasi dari Dewan Pengupahan Provinsi.
8. Pertimbangan yang dilakukan dalam penetapan upah minimum adalah Kebutuhan Hidup Layak (KHL), Indeks harga konsumen, kemampuan, perkembangan dan kelangsungan perusahaan, tingkat upah pada umumnya yang berlaku di daerah tertentu dan antar daerah, kondisi pasar, tingkat perkembangan perekonomian dan pendapatan per kapita.
9. Dimungkinkan Upah Minimum Sektoral Kota (UMSR) harus lebih besar 5% dari Upah Minimum Kota (UMK).
2.2.4 Nilai KHL sebagai Dasar Pertimbangan Penetapan Upah Minimum Survey harga komponen KHL dilakukan untuk mendapatkan besaran nilai KHL dalam rangka persiapan permusan usulan upah minimum, karena nilai KHL merupakan dasar pertimbangan utama dalam perumusan upah minimum. KHL bukan satu-satunya faktor yang dipertimbangkan dalam penetapan upah minimum, masih ada 4 (empat) faktor lain, yaitu; produktivitas, pertumbuhan ekonomi, kemampuan usaha marginal dan kondisi pasar kerja sesuai dengan Peraturan Menteri Tenaga Kerja dan Transmigrasi (Permennakertrans) No.13 Tahun 2012, pasal (6) ayat (1) dan ayat (2). Namun keempat faktor tersebut masih bersifat kualitatif. KHL merupakan faktor yang bersifat kuantitatif, oleh karena itu dalam menetapkan nilai KHL yang akan dijadikan sebagai dasar pertimbangan dalam penetapan upah minimum haruslah tepat dan akurat.
Jika survey harga dilakukan mulai dari bulan Januari sampai dengan bulan September tahun berjalan. Diantara 9 bulan tersebut kemungkinan ada 1 bulan tertentu tidak dilakukan survey karena menjelang bulan puasa, dengan demikian akan terdapat 8 data nilai KHL. Data tersebut digunakan sebagai bahan untuk merumuskan usulan penetapan upah minimum tahun berikutnya. Yang menjadi kendala adalah data yang mana yang akan dijadikan sebagai bahan rumusan tersebut, mengingat ;
1. Terdapat 8 (delapan) data nilai KHL
2. Terdapat beberapa data nilai KHL dari Kabupaten/Kota yang ada dalam satu Provinsi.
3. Upah Minimum yang ditetapkan berlaku mulai bulan Januari tahun berikutnya.
Sampai saat ini, setiap daerah punya persepsi masing-masing dalam mengaplikasikan nilai KHL yang dijadikan sebagai dasar pertimbangan dalam penetapan upah minimum. Dalam penetapan Upah Minimum Provinsi (UMP), sebagian daerah masih menggunakan angka KHL rata-rata dari Kabupaten/Kota yang ada. Dilihat dari segi waktu perolehan data (Januari s/d September), ada yang menggunakan rata-rata (dari akumulasi absolut), dan ada yang menggunakan data bulan September tahun berjalan.
Agar ada keseragaman dalam perumusan upah minimum, perlu adanya persamaan persepsi yang didasari dengan alasan-alasan yang logis.
Untuk itu dapat dijelaskan 2 (dua) hal sebagai berikut :
1. Data KHL yang dijadikan dasar pertimbangan dalam perumusan UMP/UMK.
Upah minimum yang ditetapkan pada tahun berjalan akan diberlakukan mulai tanggal 1 Januari tahun berikutnya. Oleh karena itu data nilai KHL yang digunakan paling tidak adalah data yang terdekat dengan bulan mulai berlakunya upah minimum, yaitu data bulan Desember. Mengingat upah minimum sudah harus ditetapkan paling lambat pada akhir bulan Oktober (untuk UMP) dan tanggal 20 November (untuk UMK), maka survey harga dilakukan sampai dengan bulan September.
Pelaksanaan survey harga komponen KHL mulai bulan Januari sampai dengan bulan September dimaksudkan untuk melihat trend
(kecenderungan) perkembangan harga-harga kebutuhan. Berdasarkan data tersebut, dapat dibuat prediksi nilai KHL bulan Desember. Prediksi dilakukan dengan menggunakan analisa regresi (analisa kecenderungan).
2. Nilai KHL Kabupaten/Kota yang dijadikan sebagai dasar penetapan UMP.
Dalam pasal (7) Permennakertrans No. 13 Tahun 2012 secara tegas dijelaskan nilai KHL yang dijadikan sebagai dasar pertimbangan dalam penetapan UMP adalah nilai KHL Kabupaten/Kota terendah di Provinsi tersebut. Filosofi dari pengaturan ini adalah karena UMP berlaku bagi semua Kabupaten/Kota yang ada dalam suatu Provinsi. Agar ketentuan UMP dapat dilaksanakan oleh semua Kabupaten/Kota, maka harus dapat mengakomodir kondisi Kabupaten/Kota yang memiliki nilai KHL paling rendah. Oleh karena itu tidak tepat kalau menggunakan Nilai KHL rata-rata dari semua Kabupaten/Kota. Jika menggunakan Nilai KHL rata-rata-rata-rata, maka sejumlah Kabupaten/Kota yang nilai KHL nya dibawah rata-rata tidak dapat terakomodir kondisinya dalam penetapan UMP.