SG SG
BAB V
AKTOR DALAM SOUND
SG SG
adalah bahwa apabila semua sumber daya yang ada diserahkan pengelolaannya pada negara, maka secara terus menerus organisasi-organisasi trias politika menjadi terus gemuk dan mengobjektifikasi rakyat. Korupsi yang sesungguhnya adalah proses objektifikasi rakyat itu, yang mana pada saat ini mereka akan menjadi sangat rukun seolah mendapat common enemy. Akan tetapi ketika rakyat telah berhasil mereka taklukkan, maka mereka akan kembali bertikai. Begitulah sifat dasar dari leviathan.
Hubungan antara tiga lembaga trias politika ini tidak pernah benar-benar ideal di lapangan. Pilihannya cuma dua; pertikaian atau persekongkolan. Yang paling sering muncul ke permukaan adalah hubungan antara eksekutif dan legislatif. Karena memang dalam sistem hukum yang berlaku di Indonesia dan berbagai negara demokrasi pada umumnya di dunia, yang dimaksud dengan policy makers itu adalah eksekutif dan legislatif. Eksekutif yang seharusnya hanya menjadi pelaksana saja, entah kenapa saat ini mereka naik pangkat menjadi perumus kebijakan.
Yang lebih lucu lagi tak sedikit regulasi yang mengatur bahwa eksekutif punya wewenang yang lebih besar ketimbang legislatif. Pada posisi normatif ini saja sudah nampak bahwa hubungan keduanya sangatlah tidak harmonis. Penuh dengan potensi konflik yang sewaktu-waktu dapat berubah menjadi bahan peledak berkekuatan high explosive.
Dua lembaga ini sama-sama arogan. Keduanya merasa bahwa konstitusi mengatur bahwa dirinyalah yang lebih berkuasa ketimbang yang lain. Dan apabila ada beberapa pasal dalam undang-undang yang melemahkan posisi legislatif maka langsung kecurigaan muncul bahwa itu adalah ulah dari eksekutif untuk mengkerdilkan mereka.
Demikian pula sebaliknya, eksekutif dalam menjalankan pekerjaannya merasa selalu terancam dengan keberadaan legislatif yang bisa saja sewaktu-waktu melakukan impeachment dengan alasan yang paling tidak rasional
sekalipun. Distribusi kekuasaan antara eksekutif dan legislatif telah menjadi sebuah garis kontinu yang saling tarik satu sama lain. Siapa yang lebih kuat pada waktu dan tempat tertentu maka ialah yang akan mendapat kekuasaan lebih besar.
Hubungan antara lembaga eksekutif dengan lembaga legislatif di berbagai negara, khususnya di Indonesia, sering berujung dalam bentuk persekongkolan dan atau permusuhan. Di sini eksekutif dan legislatif disebut-sebut sebagai policy maker dan masyarakat tidak begitu berperan atau bahkan memang sama sekali tidak dilibatkan dalam proses pembuatan kebijakan publik.
Padahal Indonesia merupakan negara yang demokratis dimana seharusnya masyarakat berperan kuat serta mempunyai hak untuk menyampaikan aspirasinya melalui lembaga legislatif dalam proses pembuatan kebijakan publik. Tapi pada kenyataannya lembaga legislatif kurang begitu mendengarkan aspirasi masyarakat. Lalu siapa yang akan mendengarkan serta menyampaikan aspirasi masyarakat jika lembaga ini tidak begitu melaksanakan tugas serta fungsinya sebagai wakil rakyat? Pada bagian ini akan dibahas permasalahan mengenai persekongkolan dan permusuhan antara lembaga eksekutif dan lembaga legislatif yang ada di Indonesia. Pertanyaan kritisnya adalah: mengapa di negara Indonesia hanya lembaga eksekutif dan lembaga legislatif yang berperan sebagai policy makers? Lalu bagaimana dengan peran mas-yarakat? Bagaimana hubungan antara governance theory dengan kenyataan yang ada di negara Indonesia? Dan, apakah benar bahwa terdapat hubungan yang tidak harmonis antara lembaga eksekutif dan lembaga legislatif?
Secara normatif, di Indonesia terdapat lembaga tertinggi dan lembaga tinggi negara. Lembaga tertinggi negara adalah MPR sedangkan lembaga tinggi negara terdiri dari DPR selaku lembaga legislatif, presiden sebagai lembaga eksekutif dan MA yang mempunyai peran sebagai lembaga
104 105
SG SG
yudikatif. Secara prosedural, sebenarnya pembuat kebijakan di Indonesia dilakukan oleh lembaga-lembaga tersebut, namun pada kenyataannya hanya kedua lembaga saja yang berfungsi yaitu lembaga eksekutif dan lembaga legislatif. Negara kita memang negara yang demokratis, dimana masyarakat mempunyai hak untuk menyatakan dan menyalurkan aspirasinya melalui lembaga legislatif.
Namun pada kenyataannya saat ini lembaga legislatif tidak pernah mendengarkan atau bahkan mempedulikan suara rakyat. Padahal sebenarnya keberadaan lembaga legislatif ini adalah sebagai wakil rakyat. Jika lembaga legislatif sudah tidak mampu menyalurkan aspirasi rakyat, maka mengapa lembaga ini tidak dibubarkan? Jawaban yang mutlak adalah bahwa lembaga legislatif tidak mungkin dibubarkan karena lembaga ini masih dianggap penting dan dibutuhkan dalam mekanisme pemerintahan yang berkaitan dengan lembaga eksekutif. Yaitu bahwa setiap keputusan-keputusan yang diambil oleh lembaga eksekutif harus melalui dan mendapatkan persetujuan dari lembaga legislatif. Sehingga pada akhirnya masyarakat hanya berperan sebagai pelaksana kebijakan saja dan tidak ikut dalam proses pembuatan kebijakan.
Dalam menjalankan tugasnya, badan eksekutif ditunjang oleh tenaga kerja yang trampil dan ahli serta persediaan bermacam-macam fasilitas dan alat-alat pada masing-masing kementerian. Sebaliknya, keahlian serta fasilitas yang tersedia bagi badan legislatif jauh lebih terbatas. Oleh karena itu badan legislatif berada pada posisi yang lemah dibanding dengan badan eksekutif. Dalam negara demokratis, legislatif tetap memegang peran yang penting untuk menjaga agar jangan sampai badan eksekutif keluar dari garis-garis yang ditentukan oleh badan legislatif.
Keberadaan lembaga legislatif tetap merupakan peng-halang atas kecenderungan yang terdapat pada hampir setiap badan eksekutif untuk memperluas ruang lingkup wewenangnya.
Dalam sistem parlementer, badan eksekutifnya dipimpin oleh seorang perdana menteri yang dibantu pula oleh menteri dalam menjalankan tugasnya sehari-hari.
Kemudian badan legislatif saling bergantung satu sama lain. Kabinet, bagian dari badan eksekutif yang
“bertanggung jawab” diharapkan mampu mencerminkan kekuatan-kekuatan politik dalam badan legislatif yang mendukungnya. Jatuh bangunnya kabinet tergantung kepada dukungan dalam badan legislatif. Sedangkan dalam sistem presidensial, badan eksekutifnya dipimpin oleh seorang presiden yang dibantu oleh para menteri yang bertanggung jawab kepada presiden. Kelangsungan hidup badan eksekutif tidak tergantung pada badan legislatif.
Badan eksekutif mempunyai masa jabatan yang ditentukan.
Kebebasan badan eksekutif terhadap badan legislatif mengakibatkan badan eksekutif lebih kuat dalam meng-hadapi badan legislatif. Lagipula menteri-menteri dalam kabinet presidensial dapat dipilih menurut kebijaksanaan presiden sendiri tanpa menghiraukan tuntutan-tuntutan partai politik. Perkembangan teknologi dan proses modernisasi yang sudah berjalan jauh dan semakin terbukanya hubungan politik dan ekonomi antar negara telah mendorong badan eksekutif untuk memiliki ruang gerak yang lebih leluasa. Ini berarti tugas-tugas badan eksekutif tidak lagi terbatas hanya melaksanakan kebijakan-kebijakan yang telah ditetapkan oleh badan legislatif. Akan tetapi badan eksekutif dewasa ini dianggap bertanggung jawab untuk meningkatkan taraf kehidupan rakyatnya.
Pemerintahan yang baik adalah suatu bentuk pemerintahan dimana pemerintah mampu mengelola input berupa masukan, dukungan, serta tuntutan dari rakyat yang mencakup sebuah keinginan nyata yang terjabarkan tapi tidak terpenuhi dan bahkan tidak dikenali. Tuntutan tersebut dilakukan untuk merumuskan masalah sehingga menghasilkan otoritatif yang sah, yaitu lahirnya kebijakan
106 107
SG SG
dan input yang dikelola yang kemudian dilanjutkan dalam proses konversi. Setelah melalui proses tersebut, input itu dikeluarkan dalam bentuk output berupa keputusan-keputusan dan tindakan-tindakan yang otoritatif dan mengikat pada para anggota sistem, termasuk masyarakat karena output tersebut mampu mempengaruhi peristiwa-peristiwa dalam masyarakat. Misalnya output berupa Peraturan Pemerintah (PP), Keputusan Presiden (Keppres), Instruksi Presiden (Inspres), Keputusan Menteri (Kep Men) dan lain sebagainya.
Eksekutif dan legislatif adalah dua lembaga yang dalam konsep trias politika ditakdirkan bekerja sama. Kebijakan eksekutif haruslah mendapat restu dari para legislator yang mewakili jutaan rakyat sebagai pendukungnya. Demikian juga sebaliknya, rancangan hukum yang merupakan inisiatif dewan tetap harus melibatkan eksekutif sebagai pihak pelaksana. Inilah kemitraan kesejajaran dalam birokrasi. Sayangnya, konsep kemitraan ini berkembang menjadi perselingkuhan kepentingan akibat longgarnya rambu-rambu hukum. Celah yang relatif kecil tetap bisa dikelola dua lembaga ini untuk kepentingan mengatas-namakan rakyat. Bahkan, dalam pengelolaan keuangan sering kali terjadi barter kepentingan agar sama-sama untung. Mengapa ini mesti terjadi dan bagaimana penyiap-an perpenyiap-angkat hukum sebagai solusinya?
Perselingkuhan kepentingan yang sering dikonotasikan dengan penganggaran keuangan negara untuk kepentingan pribadi, bisa menjadi legal karena lemahnya hukum. Ini terjadi ketika legislatif diberikan hak pengelolaan keuangan secara otonomi. Akibatnya, ancaman pidana pun membayangi perilaku semacam ini. Kasus ini tercermin dalam bidikan kejaksaan atas kasus dugaan korupsi dana APBD sampai milyaran rupiah.
Dalam konteks ini, undang-undang pengelolaan keuangan kedua negara dirancang otonom. Para wakil rakyat akan memiliki hak yang lebih jelas dalam
pengelola-an keupengelola-angpengelola-an. Dewpengelola-an selama ini terkespengelola-an ‘disusui’ eksekutif karena nafkahnya ada di tangan eksekutif. Tak jarang kondisi ini memunculkan nilai tawar, mengingat para wakil rakyat juga punya hak mengkritisi pemerintah. Pen-gelolaan keuangan negara yang otonom akan menjadi salah satu solusi menekan terjadinya kolusi kepentingan.
Ia tak sependapat jika kolusi legislatif-eksekutif meng-gurita akibat tak adanya lembaga independen yang men-gawasi hubungan kerja mereka.
Dalam negara demokratis, legislatif tetap memegang peran yang penting untuk menjaga agar jangan sampai badan eksekutif keluar dari garis-garis yang ditentukan oleh badan legislatif, dan tetap merupakan penghalang atas kecenderungan yang terdapat pada hampir setiap badan eksekutif untuk memperluas ruang lingkup wewenangnya. Kebebasan badan eksekutif terhadap badan legislatif mengakibatkan bahwa badan eksekutif lebih kuat dalam menghadapi badan legislatif.
Implikasi negatif yang dikhawatirkan akan muncul adalah adanya otonomi keuangan yang seringkali akhirnya berbuah sangkaan korupsi. Aturan hukum dengan pasal-pasal karet sangat rawan dalam pengelolaan keuangan.
Aturan hukum otonomi pengelolaan keuangan harus dirancang simpel agar tak bisa ditafsirkan ganda. Yang selama ini terjadi adalah kebijakan yang aroma politiknya amat kental. Pemindahan pengalokasian keuangan dewan kepada pos eksekutif dinilai sebagai upaya memutus hubungan wakil rakyat dengan massa yang diwakilinya.
Aturan hukum yang dirancang untuk penyelamatan kekuasaan dan kepentingan partai penguasa harus dihindari. Jika ini terjadi, kebijakan yang mengatas-namakan hukum administrasi pengelolaan negara, tetap saja tak sehat bagi kehidupan berbangsa. Kelompok-kelompok pro-kekuasaan menilai tudingan kongkalikong eksekutif-legislatif merupakan bentuk-bentuk salah kaprah. Kesan ini bisa muncul karena kalangan kritis
108 109
SG SG
melihatnya dari satu sisi. Bagi mereka, pengelolaan pemerintahan mutlak didasari hubungan selaras antara eksekutif-legislaif dan yudikatif. Selama ini, hanya legislatif dan eksekutif saja yang disoroti miring.
Lembaga-lembaga yudikatif kondisinya tak lebih baik.
Isu akan keberadaan mafia peradilan bagai gelombang angin el nino yang tak kasat mata tapi dapat meng-hancurkan ribuan hektar lahan para petani. Keadilan dan hukum menjadi komoditas yang diperjualbelikan oleh para mafia ini. Bak sebuah pasar sapi, keberadaan mafia menelusup kesana kemari dengan sangat gesit, tangkas dan rapi, jauh lebih canggih ketimbang para penjual, pembeli apalagi sapinya itu sendiri.
Masalah korupsi saat ini menjadi sebuah barang empuk untuk melakukan pemerasan di sana-sini. Pasal-pasal karet dan peraturan yang tak jelas dan tumpang tindih seolah sesuatu yang sengaja diciptakan untuk menjerat berbagai pejabat dengan tuduhan korupsi. Lembaga kejaksaan sekarang menjadi berubah total dari kucing anggora yang manis menjadi singa hutan yang begitu garang lengkap dengan taring dan cakarnya yang siap mengoyak eksistensi para pejabat publik, pejabat politik dan pebisnis. Yang jadi masalah adalah apakah singa ini benar-benar bersih dalam menegakkan supremasi hukum yang alamiah, ataukah dikepalanya telah ditancapi oleh chip yang bisa mengendalikan kapan dia harus garang dan kapan dia harus jinak. Tergantung Sang Pawang yang men-gendalikannya dengan sistem navigasi jarak jauh?
Tak sedikit fakta di lapangan yang secara jelas menunjukkan bahwa pemberantasan korupsi adalah strategi tebang pilih. Institusi-institusi hukum seperti mendapat proyek besar yang disebut TIPIKOR (Tindak Pidana Korupsi). Maka pialang-pialang hukum pun bertebaran dimana-mana ada yang menyaru sebagai aktifis NGO ada yang secara sungguh-sungguh dan
’profesional’ memang berprofesi sebagai pialang hukum.
Mereka biasa mendatangi para pejabat yang kebetulan kurang rapi dalam melakukan korupsi dan akhirnya diperas. Institusi hukum tak jarang juga turut andil dalam konspirasi ini. Hanya saja, karena sebagai pakar-pakar hukum, rumor ini sulit sekali terbukti karena tersimpan dengan sangat rapi. Supremasi hukum sulit untuk diberi ekspektasi tinggi dikarenakan lembaga yudikatifnya yang juga masih belum cukup terpercaya.
Sebagai pihak yang bersentuhan langsung dengan pengalokasian keuangan rakyat, legislatif-eksekutif sangat rentan disalahkan. Ketika yudikatif melihat atau menafsir-kan bahasa hukum berbeda dengan pandangan legislatif-eksekutif, maka tudingan korupsi akan muncul. Padahal, kebijakan itu dalam konteks otonomi keuangan legislatif-eksekutif didasari undang-undang. Banyak kalangan berharap agar payung hukum yang menjadi dasar legislatif melaksanakan hak dan kewajibannya bahasanya simpel dan memiliki rentang angka yang jelas. Dalam kasus terakhir, ia mengatakan tak adanya rentang angka-angka pengalokasian hak Dewan, membuat pembahasan APBD molor. Kewenangan eksekutif dalam menyortir hasil kerja legislatif haruslah dipertegas baik dari batas waktu dan item yang layak dikaji.
Sayangnya, konsep kemitraan ini berkembang menjadi perselingkuhan kepentingan yang mengatasnamakan rakyat. Bahkan, dalam pengelolaan keuangan sering kali terjadi barter kepentingan agar sama-sama untung.
Perselingkuhan kepentingan yang sering dikonotasikan dengan penganggaran keuangan negara untuk kepentingan pribadi, bisa menjadi legal karena lemahnya hukum. Ke-wenangan eksekutif dalam menyortir hasil kerja legislatif haruslah dipertegas baik dari batas waktu dan item yang layak dikaji. Ini penting agar kesan bahwa legislatif-eksekutif berselingkuh untuk kepentingan pribadi bisa ditekan. Inilah konstelasi masalah yang seharusnya di-hadapi oleh para aparatus yudikatif di Indonesia, bukannya malah memperburuk keadaan.
110 111
SG SG
Trias politika di Indonesia yang telah menginjak usia puluhan tahun masih menunjukkan fakta bahwa insitusi negara, di level internalnya masih banyak sekali masalah.
Dan fenomena tersebut kiranya tidak hanya terjadi di ne-gara yang usia trias politikanya puluhan tahun seperti Indonesia saja. Di negara yang usia trias politika telah menginjak usia satu abad pun masih menghadapi masalah yang sama. Ini yang menjadi dasar argumentasi bahwa kita tak bisa hanya menyalahkan pada tataran implemen-tasi saja. Kecurigaan harus sudah mulai ditempatkan pada wilayah konseptual. Konsep negara masih harus terus dicari titik puncak idealitasnya.
Di tengah masih kaburnya masalah yang ada ini, GG secara terburu-buru langsung saja menempatkannya dalam sebuah komponen yang harus bersinergi. Padahal per-tarungan di dalam berbagai elemen dalam negara masih terus terjadi. Institusi politik terus saja mengecam dan mengintimidasi eksekutif untuk melakukan banyak hal atas nama rakyat. Eksekutif menjadi arogan karena menguasai berbagai sumber daya dan infrastruktur. Yudikatif menjadi tak pernah lepas dari berbagai konspirasi dan mafia peradilan. Sungguh, ia masih belum siap untuk secara terbuka dan progresif memberi kontribusi bagi yang lain.
SG berupaya untuk mencari titik kesalahan funda-mental atas konsep negara sembari melakukan capacity building yang berbasis nilai terhadap institusi negara. Hal ini menjadi sesuatu yang lebih mendesak untuk dilakukan saat ini. Ketika good governance telah memisahkan entitas negara dengan rakyat (civil society), maka hal ini justru akan mempersulit upaya untuk mempelajari konsep negara itu sendiri. Sesungguhnya Cicero, de Toqueville dan banyak pakar lain ketika menempatkan konsep civil society bukanlah bermaksud untuk memisahkannya dari entitas negara (Kaldor, 2003). Konsep civil society hadir sebagai tanda dari sekelompok manusia yang bebas dari tugas formalisme negara, kendati secara hukum mereka masih
menjadi bagian dari keabsahan keberadaan negara itu sendiri.