Halaman 24
Penataan dan Pemerataan Guru Melalui Partisipasi Publik di
Kabupaten Barru
Situasi sebelum program dilakukan
Kabupaten Barru adalah salah satu kabupaten yang terletak di pesisir pantai barat Provinsi Sulawesi Selatan dengan luas wilayah 1.174,72 Km2 (117.472 Ha). Kabupaten Barru dapat ditempuh melalui perjalanan darat kurang lebih 2,5 jam atau berada kurang lebih 102 Km sebelah utara Kota Makassar Ibukota Provinsi Sulawesi Selatan. Terkait sektor pendidikan, data yang tersedia berupa indeks pendidikan Kabupaten Barru, sebagai gabungan dari nilai angka melek huruf dan rata-rata lama sekolah. Indeks pendidikan kabupaten ini telah mengalami peningkatan dari tahun 2004 ke tahun 2007, tetapi posisinya masih dibawah rata-rata indeks pendidikan Provinsi Sulawesi Selatan, seperti terlihat pada tabel berikut:
Tahunan Kabupaten Barru Provinsi Sulawesi Selatan Nasional
2004 71,29 71,44 76,27
2005 71,91 71,96 76,82
2006 73,07 74,37 77,41
2007 73,56 74,37 77,84
Indeks pendidikan yang masih di bawah rata-rata provinsi dan nasional menunjukkan masih perlunya perbaikan kualitas pendidikan di Kabupaten Barru. Memang banyak faktor yang mempengaruhi kualitas pendidikan di suatu kabupaten, dan salah satu faktor yang penting adalah ketersediaan guru di setiap sekolah. Pemerintah daerah harus memastikan bahwa setiap sekolah mempunyai jumlah guru yang sesuai dengan kebutuhan. Artinya di suatu kabupaten, idealnya selain jumlah guru yang cukup, distribusinya pun harus proporsional. Saat ini data jumlah guru di Barru, untuk guru Sekolah Dasar sekitar 1.680 , Sekolah Menengah Pertama 572 guru, Sekolah Menengah Atas sebanyak 235 guru dan Sekolah Menengah Kejuruan 142 guru. Total jumlah guru mencapai 2.715.
Berbagi Praktik Baik Tata Kelola Pendidikan
Halaman 25 Namun, menurut Kepala Dinas Pendidika Kabupaten Barru, distribusi guru masih belum merata karena masih adanya sejumlah sekolah yang masih kekurangan guru. Ketidakmerataan guru ini mempunyai dampak yang kurang produktif bagi sektor pendidikan. Pertama, pelayanan publik bidang pendidikan di sekolah-sekolah yang kekurangan guru menjadi tidak maksimal karena pada jam pelajaran banyak kelas dibiarkan kosong tanpa kegiatan belajar, kriteria ketuntasan mengajar tidak tercapai, dan akhirnya kompetensi murid manjadi rendah. Kedua, guru-guru yang bertugas di sekolah-sekolah yang berkelebihan guru tidak dapat memenuhi jumlah jam mengajar sesuai standar (24 jam per minggu) karena harus berbagi dengan guru lainnya. Keadaan ini menimbulkan kerugian pada guru karena berpengaruh pada pengembangan karir guru, yakni sertifikasi dan kenaikan pangkat yang mensyaratkan terpenuhinya jam mengajar
Berdasarkan realitas tersebut dan sesuai dengan regulasi di sektor pendidikan, maka perlu dilakukannya penataan dan pemerataan guru seperti peraturan yang dikeluarkan oleh Pemerintah pusat melalui Peraturan Bersama Lima Menteri tentang Penataan dan Pemerataan Guru PNS yang dikeluarkan pada Oktober 2011. Juga perlu dilakukan analisis kebutuhan distribusi guru PNS dengan berperdoman pada Petunjuk Teknis Penataan dan Pemerataan Guru Pegawai Negeri Sipil dan Permendikbud Nomor 62/2013 tentang Sertifikasi Guru dalam Jabatan.
Bentuk inovasi
Tidak meratanya distribusi guru sebagai akibat manajemen yang tidak didasarkan pada kebutuhan sekolah, tetapi lebih pada kebutuhan pribadi guru. Pemindahan atau pengalihan guru umumnya diprakarsai oleh guru secara individual berdasarkan kepentingan mereka sendiri dan bukan kepentingan sekolah atau kabupaten. Dinas Pendidikan umumnya tidak punya dasar atau patokan data yang valid untuk memutuskan memberikan izin atau tidak dalam menanggapi permintaan pindah dari seorang guru. Akibatnya, sering ada kelebihan guru di satu tempat dan kekurangan guru di tempat lain. Biasanya sekolah di wilayah perkotaan mempunyai kelebihan guru sementara sekolah di pedesaan dan wilayah terpencil seringkali kekurangan guru.
Halaman 26 Melihat kenyataan bahwa permasalahan ini adalah kewenangan di tingkat pemerintah daerah, maka strategi utama dari program ini adalah memberikan bantuan teknis dan menjalin hubungan kerja yang intensif dengan Dinas Pendidikan Kabupaten Barru. Program USAID-KINERJA menunjuk mitra pelaksana yaitu Lembaga Pendidikan dan Konsultan Inovasi Pendidikan Indonesia (LPKIPI) untuk mendampingi Tim Teknis yang disiapkan oleh pemerintah daerah setempat.
Melalui berbagai forum diskusi yang dihadiri oleh para pemangku kepentingan, akhirnya terbentuklah Tim Teknis yang terdiri dari unsur Dinas Pendidikan, Badan Kepegawaian Daerah (BKD), Bappeda, PGRI, dan perwakilan Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM)
Gambar 1. Dinas pendidikan berdikusi tentang capaian standar pelayanan minimum, yang salah satunya mencakup rasio guru dan murid. Hasil analisa ini menjadi sebagai salah satu latar belakang pelaksanaan distribusi guru proporsional
Berbagi Praktik Baik Tata Kelola Pendidikan
Halaman 27 Gambar 2. Staff dinas pendidikan
melakukan analisa data distribusi guru
setempat. Tim inilah yang dilatih oleh LPKIPI untuk menggunakan aplikasi komputer untuk pengolahan data Distribusi Guru Proporsional yang disebut SIMPK. Tujuan pelatihan ini adalah meningkatkan kapasitas penyedia layanan, dalam hal ini staf Dinas Pendidikan Kabupaten Barru, agar trampil dalam melakukan pengolahan data untuk penataan dan pemerataan guru di seluruh wilayah kabupaten.
Strategi lain yang dilakukan untuk meningkatkan kualitas pengelolaan data distribusi guru adalah mendampingi Tim Teknis tersebut melakukan pemutakhiran data jumlah dan profil guru-guru yang ada di sekolah-sekolah dari tingkat Sekolah Dasar sampai Sekolah Menengah Atas. Umumnya data yang ada di Dinas Pendidikan berdasarkan pada laporan bulanan dan tahunan yang dibuat sekolah sebagai kelengkapan administrasi di Dinas Pendidikan. Namun pengelolaan yang tidak rapi dan sistematis membuat data tersebut sudah tidak sesuai dengan kondisi sebenarnya di lapangan. Untuk itulah tim teknis tersebut dengan dibantu oleh LPKIPI turun langsung ke sekolah-sekolah untuk melakukan validasi data sebelum dimasukkan ke dalam aplikasi SIMPK.
Data yang valid dan tersimpan secara sistematis dalam suatu sistem pengelolaan data sangat bermanfaat bagi Dinas Pendidikan, tidak hanya untuk mengambil keputusan dan kebijakan tentang distribusi guru proporsional secara tepat, namun juga digunakan untuk menghitung kebutuhan terkait Standar Pelayanan Minimal, pemetaan sarana dan prasarana satuan pendidikan, penyusunan rencana kerja tahunan, dan lain-lain.
Dengan data yang valid dan sistem pengolahan data yang terkomputerisasi, Dinas Pendidikan mempunyai dasar yang kuat untuk menghitung distribusi guru dengan benar
Halaman 28 sehingga kebijakan yang diambil dapat memberikan pemerataan guru untuk semua sekolah yang ada di Kabupaten Barru.
Sehingga secara umum strategi penataan dan pemerataan guru di kabupaten Barru ini dilakukan dengan memperhatikan beberapa prinsip, yaitu:
1. Penghitungan distribusi guru berdasarkan kebutuhan sekolah, bukan hanya apa yang diinginkan kepala sekolah atau guru. Proses penghitungan dilaksanakan secara partisipatif, artinya juga menampung aspirasi murid, orangtua, dan masyarakat.
2. Penghitungan distribusi guru menggunakan data yang sudah diperbaharaui. Untuk itu manajemen data di Dinas Pendidikan dan sekolah harus tertata dengan baik dan sistematis.
3. Penghitungan didasarkan pada Standar Pelayanan Minimal (SPM) sehingga distribusi guru di sekolah lebih diarahkan pada peningkatan pelayanan publik, pemenuhan standar pelayanan minimal, dan pencapaian mutu pendidikan yang lebih tinggi.
4. Penghitungan didasarkan pada regulasi daerah (Peraturan Bupati). Hal ini diperlukan untuk menjamin program pemerataan guru ini dapat berlangsung terus secara berkesinambungan.
5. Monitoring pelaksanaan distribusi guru ke sekolah diperlukan agar penataan dan pemerataan guru dapat tepat sasaran dan dapat terus diperbaharui.
6. Penanganan setiap pengaduan masyarakat mengenai masalah-masalah kekurangan guru.
Proses pelaksanaan program
Setelah komitmen bersama dari pemerintah daerah, DPRD, dan pemangku kepentingan lainnya telah tercapai, maka proses penataan dan pemerataan guru di kabupaten Barru ini dilakukan dengan tahapan seperti sebagai berikut:
Berbagi Praktik Baik Tata Kelola Pendidikan
Halaman 29 Gambar 3. SK Bupati Barru tentang Distribusi Guru Proporsional
a. Penghitungan Kebutuhan Guru
Penghitungan didasarkan pada kebutuhan operasional sekolah yang dikaitkan dengan kegiatan-kegiatan pembelajaran untuk mencapai standar pelayanan minimal (SPM) dan standar nasional pendidikan (SNP). Jadi hal-hal terkait jumlah mata pelajaran, jam mengajar guru, jumlah kelas, rasio guru dan murid, dan lain-lain, harus diperhatikan sebagai variabel dalam perhitungan ini.
b. Analisis Kesenjangan
Setelah itu dilakukan rapat kerja dan forum diskusi untuk melakukan analisa kesenjangan antara kebutuhan sebenarnya dengan keadaan di sekolah-sekolah yang ada. Analisis ini juga disertai dengan alternatif-alternatif solusi yang difokuskankan pada sekolah-sekolah yang kekurangan guru dan sekolah-sekolah yang berkelebihan guru.
c. Rekomendasi Teknis
Isi rekomendasi teknis yang paling utama adalah mengusulkan agar Pemerintah Daerah melaksanakan distribusi guru sesuai hasil analisa kekurangan dan kelebihan guru yang sudah dipetakan oleh tim teknis.
d. Uji Publik
Hasil analisa dan rekomendasi tersebut ditindaklanjuti melalui diskusi dengan berbagai pihak, termasuk masyarakat dan DPRD. Hal ini dilakukan agar pihak-pihak yang berkepentingan memahami dan memberi masukan untuk pengambil kebijakan dalam penerapan distribusi guru.
e. Pembuatan Regulasi
Setelah semua pihak yang berkepentingan memahami dan menyetujui hasil penghitungan dan rekomendasi dari program penataan dan pemerataan guru ini, maka Bupati
Halaman 30 menerbitkan Peraturan tentang Penataan dan Pemerataan Guru yang diikuti oleh petunjuk teknis pelaksanaannya.
f. Perencanaan dan Penganggaran
Untuk bisa dilaksanakan, hasil penghitungan dan rekomendasi dimasukkan ke dalam perencanaan dan penganggaran daerah, baik di tingkat kabupaten maupun satuan kerja parangkat daerah (SKPD).
g. Pelaksanaan Distribusi Guru
Berdasarkan regulasi yang sudah ditetapkan, maka sesuai dengan perencanaan dan penganggaran yang telah ditentukan, maka distribusi guru dilaksanakan secara transparan dan sesuai dengan petunjuk teknis yang telah dibuat pemerintah daerah.
h. Monitoring, Evaluasi, dan Pelaporan
Untuk menjamin distribusi guru dilaksanakan sesuai peraturan, maka pelaporan yang akuntabel dilakukan secara teratur sehingga program ini dapat mencapai tujuannya. Monitoring dan evaluasi dilaksanakan secara periodik sehingga perbaikan-perbaikan penyelenggaraan distribusi guru dapat dilaksanakan.
Anggaran yang diperlukan
Anggaran yang dibutuhkan untuk melaksanakan program distribusi guru secara proporsional ini adalah sekitar Rp.200 juta yang digunakan untuk keperluan pemutakhiran dan validasi data, penyusunan regulasi (Peraturan Bupati), uji publik serta pertemuan-pertemuan sesuai kebutuhan. Selain itu sejumlah dana yang besarnya disesuaikan dengan kebutuhan dan ketersediaan anggaran daerah juga diperlukan untuk menunjang skema insentif bagi guru-guru yang ditempatkan di daerah-daerah terpencil.
Berbagi Praktik Baik Tata Kelola Pendidikan
Halaman 31
Hasil dan dampak program
Melalui program ini, secara komprehensif dilakukan penghitungan kondisi aktual guru berdasarkan jumlah rombongan belajar dengan memetakan kelebihan dan kekurangan guru kelas untuk tingkat SD dan SMP. Disamping penghitungan ketersediaan guru kelas berdasarkan jumlah rombongan belajar, Dinas Pendidikan juga melakukan identifikasi rasio jumlah guru dengan jumlah murid dalam satu rombongan belajar dan berhasil mengidentifikasi bahwa di tingkat kabupaten rasio siswa dalam satu rombel dapat dirata-ratakan sebanyak 16 siswa per rombongan belajar yang artinya masih memenuhi rasio ukuran SPM yaitu maksimal jumlah siswa dalam rombel 32 siswa.
Berdasarkan hasil analisis kesenjangan dan rekomendasi teknis, Pemerintah Kabupaten Barru melaksanakan mutasi 326 guru PNS yang terdiri dari 261 guru SD, 29 guru SMP, dan 36 guru SMA/SMK melalui SK Bupati yang dikeluarkan pada tanggal 22 September 2014.
Gambar 4. Siswa bermain di sekolah. Program distribusi guru proporsional yang melibatkan partisipasi masyarakat membantu pemerataan layanan pendidikan.
Halaman 32 Dari hasil perbaikan data, analisa kesenjangan dan rekomendasi teknis yang telah dihasilkan melalui program ini, maka ada dampak perbaikan yang diperoleh oleh para pemangku kepentingan di kabupaten ini, antara lain:
1. Manajemen data dan informasi, terutama terkait data guru dan pegawai yang ada di Dinas Pendidikan menjadi lebih baik dan teratur. Data yang valid dan rutin diperbaharui tentunya penting bagi pengambil kebijakan untuk membuat keputusan yang benar dan bijaksana.
2. Peningkatan keterlibatan masyarakat dalam penyelenggaraan forum diskusi dan forum kerja yang terkait dengan program penataan dan pemerataaan guru ini. Hal ini tentu memperkuat peran dan fungsi dari masyarakat dalam ikut memperbaiki kondisi pendidikan di kabupaten Barru.
3. Peningkatan kapasitas pemerintah daerah terutama dalam daya tanggap (responsif) terhadap kebutuhan sekolah dalam hal ketimpangan distribusi guru. Pemerataan distribusi guru sangat penting dalam mencapai standar pelayanan publik yang baik.
Secara keseluruhan program Kinerja ini telah memberikan dampak kepada perbaikan pelayanan publik dalam hal penataan dan pemerataan guru di Kabupaten Barru.
Monitoring dan evaluasi
Program ini memberikan kesempatan bagi para pemangku kepentingan bisa memonitor dan mengevaluasi bersama apa yang telah mereka sepakati di awal program. Prinsip kerja itu adalah sebagai berikut:
Keikutsertaan instansi-instansi terkait
Program-program di sektor pendidikan tidak semata-mata dilaksanakan oleh Dinas Pendidikan, melainkan menyangkut beberapa instansi pemerintah daerah lainnya seperti Bappeda, Bagian Organisasi dan Tata Laksana, Bagian Keuangan, Bagian Hukum, dan Badan Kepegawaian Daerah.
Berbagi Praktik Baik Tata Kelola Pendidikan
Halaman 33 Dibentuknya forum multi stakeholder (MSF).
Dari sisi pengguna pelayanan, keterlibatan masyarakat sangat diperlukan karena masyarakat mempunyai kewajiban untuk ikut serta dalam penyelengaraan pendidikan sebagaimana diamanatkan oleh peraturan perundangan. Dengan keterlibatan masyarakat, program-program sektor pendidikan dapat dilaksanakan secara tranparan dan akuntabel.
Memperhatikan Keberkelanjutan Program
Semua pendekatan program sektor pendidikan harus dapat berlangsung terus secara berkesinambungan. Hal ini hanya dapat terlaksana ketika manfaat program-program pendidikan dapat dirasakan oleh masyarakat dan pelaksanaannya terus dikawal, tidak saja oleh pemerintah daerah tetapi juga oleh masyarakat melalui forum-forum multi stakeholder.
Selain itu, pendekatan KINERJA juga menggunakan media massa lokal sehingga tersedia wadah bagi partisipasi masyarakat. Media massa dan forum multi stakeholder berperan dalam pengawasan program penataan dan pemerataan guru ini. Pengawasan dilakukan melalui monitoring dan pengaduan-pengaduan yang kemudian ditindaklanjuti dengan analisis dan laporan kepada para pengambil kebijakan.
Tantangan yang dihadapi
Dalam setiap implementasi program bantuan teknis, selalu ada tantangan yang dihadapi dan harus diatasi agar program berjalan baik. Untuk pelaksanaan program penataan dan pemerataan guru di kabupaten Barru ini, beberapa tantangan di antaranya:
a. Pelaksanaan program di tingkat kabupaten seperti penataan dan pemerataan guru ini membutuhkan keselarasan dengan program kerja yang telah dimiliki pemerintah daerah sebelum program dimulai. Jika diperlukan perubahan perencanaan daerah untuk mendukung pelaksanaan program maka hal tersebut yang tidak mudah dilakukan. Karena perubahan program daerah harus sesuai dengan siklus perencanaan dan penganggaran daerah.
Halaman 34 b. Untuk melaksanakan seluruh rekomendasi teknis dan melakukan distribusi guru
secara merata, dibutuhkan anggaran yang tidak sedikit. Keterbatasan anggaran yang tersedia kadang menjadi tantangan yang harus dihadapi sehingga kadang diperlukan tahapan implementasi sesuai prioritas pemenuhan kebutuhan di sektor pendidikan ini.
c. Kapasitas sumber daya manusia yang terlibat dalam implementasi program masih perlu ditingkatkan. Karena itu diperlukan pelatihan dan pendampingan agar pengetahuan dan keterampilan mereka secara bertahap dapat ditingkatkan. d. Membangun komitmen dan disiplin kerja dari seluruh pemangku kepentingan juga menjadi tantangan yang harus dihadapi dalam pelaksanaan program ini. Diperlukan pendampingan yang intensif agar setiap pihak yang terlibat memahami peran dan tanggung jawab yang harus dilaksanakan dalam program ini.
Secara bertahap, tantangan tersebut dapat diatasi bersama dengan kerja sama yang baik dari pemerintah daerah, dan para pemangku kepentingan lainnya di kabupaten Barru.
Keberlanjutan dan peluang replikasi
Dengan komitmen yang baik dari pemerintah daerah di kabupaten Barru dan dukungan yang baik dari forum pemangku kepentingan maka hasil-hasil perhitungan dan analisa yang diperoleh dari program ini dan kebijakan yang sudah ditetapkan oleh Bupati dan Dinas Pendidikan, maka peluang keberlanjutan program ini sangat besar. Melalui komitmen dan penganggaran yang benar, maka penataan dan pemerataan guru dapat terus dilaksanakan sehingga kuantitas dan kualitas guru yang tersedia di sekolah-sekolah dapat sungguh-sungguh menjawab kebutuhan riil yang ada di sekolah-sekolah.
Sistem penataan dan pemerataan guru ini juga bisa direplikasi ke kabupaten lain yang ada di Indonesia, apalagi sebagian alat bantu dalam sistem perhitungan ini sudah teraplikasi ke dalam program komputer. Ketika sistem ini dilengkapi dengan modul dan
Berbagi Praktik Baik Tata Kelola Pendidikan
Halaman 35 panduan pelaksanaan yang detil, maka pemerintah daerah dan masyarakat dapat melakukan proses perhitungan dan analisa ini secara mandiri.
Hasil pembelajaran dan rekomendasi
Berdasarkan pengalaman dari proses implementasi program ini, maka beberapa pembelajaran dan rekomendasi yang bisa dicatat untuk perbaikan ke depan adalah:
a. Sejak awal dimulainya program, sangat perlu melibatkan masyarakat melalui forum-forum diskusi para pemangku kepentingan. Karena kegiatan perbaikan pelayanan publik yang dilaksanakan oleh pemerintah daerah adalah untuk kepentingan masyarakat, maka sudah seharusnya masyarakat dilibatkan dalam perencanaan, pelaksanaan, dan pengawasannya.
b. Tim teknis untuk pelaksanaan program harus mengoptimalkan sumber daya manusia yang sudah tersedia di institusi yang ada, tidak perlu perekrutan baru. Dengan melibatkan pegawai yang ada maka proses pemberdayaan institusi pemerintah seperti Dinas Pendidikan, BKD, Bappeda, LSM lokal, dan lain-lain dapat berjalan parallel dengan pelaksanaan program.
c. Pelaksanaan program di tingkat kabupaten seperti pemerataan guru ini, melibatkan banyak individu dari berbagai institusi dan elemen masyarakat, sehingga diperlukan koordinasi dan indikator pencapaian yang jelas. Setiap pihak perlu menyadari tanggung jawabnya dalam kerja kolektif yang dilakukan untuk perbaikan pelayanan publik di daerah.
Demikian salah satu contoh praktik baik yang telah dilakukan terkait dengan penataan dan pemerataan guru dalam rangka memperbaiki kualitas pelayanan publik. Praktik baik ini dapat direplikasi dan dikembangkan oleh pemerintah daerah lainnya atau pihak lainnya yang peduli terhadap perbaikan mutu pendidikan di Indonesia.
Halaman 36
Informasi kontak
DR. Ir. Abustan, M.Si
Kepala Dinas Pendidikan Kabupaten Barru Jl. H.M. Saleh Lawa No.40, Barru
Program pendidikan USAID Kinerja bertujuan untuk meningkatkan kualitas manajemen pendidikan di tiga bidang: Manajemen Berbasis Sekolah, Distribusi Guru Proporsoional, dan Bantuan Operasional Satuan Pendidikan.