1.1 Latar Belakang
Kebakaran hutan/lahan merupakan masalah di hampir semua negara di dunia. Levine et al. (1999, diacu dalam Doscemascolo 2004) memperkirakan sekitar 20 – 40 juta hektar hutan tropis dunia terbakar setiap tahun. Wilayah ASEAN juga merupakan kawasan yang rawan kebakaran hutan/lahan. Hal tersebut masih akan menjadi ancaman serius sampai beberapa waktu ke depan, sehingga ASEAN harus lebih serius untuk menangani masalah kebakaran di tingkat regional (Qadri 2001).
Indonesia yang memiliki kawasan hutan dan lahan yang relatif paling luas di wilayah tersebut tentunya sangat berkepentingan dengan masalah kebakaran tersebut. Frekuensi kebakaran hutan/lahan di Indonesia masih relatif tinggi. Indikatornya adalah masih relatif tingginya jumlah akumulasi titik-titik panas (hotspots) dari tahun ke tahun. Sebagai gambaran, data dari Direktorat Pengendalian Kebakaran Hutan (Dit. PKH) tahun 2009 menunjukkan bahwa selama hampir satu dekade tahun terakhir (2000 – 2008) jumlah rata-rata hotspots per tahun adalah 122.000 titik. Kecenderungan perkembangan jumlah hotspot ke depan dan akurasi hotspots sebagai indikator adanya kebakaran hutan/lahan masih memerlukan kajian lebih lanjut.
Kebakaran hutan/lahan di Indonesia menarik perhatian dunia bukan hanya dari frekuensinya yang relatif tinggi melainkan juga dari skala kejadiannya. Beberapa catatan menunjukkan bahwa dalam rentang waktu empat dekade terdapat beberapa periode di mana kejadian kebakaran relatif banyak dan luas. Qadri (2001) mencatat bahwa kebakaran besar pernah terjadi pada tahun 1982- 1983 di Kalimantan seluas lebih dari lima juta hektar dan 3,5 juta hektar di antaranya terjadi di Kalimantan Timur. Kebakaran besar berikutnya terjadi pada tahun 1994 dengan luas total sekitar 4,87 juta hektar tersebar di 25 provinsi dan tahun 1997-1998 dengan perkiraan luas total 9,76 juta hektar tersebar di hampir seluruh provinsi. CRISP (Center for Remote Imaging, Sensing and Processing)
dari Singapura berdasarkan citra satelit SPOT (Sisteme Pour L’observation de la Terre) mencatat luasan yang terbakar tahun 1997 sekitar 1,5 juta hektar di Sumatera dan 3,0 juta hektar di Kalimantan, sedangkan kebakaran tahun 1998 tercatat 2,5 juta ha di Kalimantan Timur. WWF (World Wildlife Fund) Indonesia menghitung antara 1,97 juta dan 2,3 juta hektar terbakar di Kalimantan antara Agustus – Desember 1997 (Barber & Schwithelm 2000). FFPCP (Forest Fire Prevention and Control Project), sebuah proyek kerja sama Dep. Kehutanan dengan Uni Eropa di bidang kebakaran hutan di Sumatera Selatan menghitung luas kebakaran tahun 1997 berdasarkan citra satelit seluas 2,3 juta hektar hanya untuk Sumatera (Ramon & Wall 1998). Data mengenai luasan kebakaran hutan/lahan tersebut memang masih diperdebatkan karena pengukuran secara akurat di lapangan belum dilakukan terhadap setiap kejadian kebakaran, namun data tersebut memberikan gambaran mengenai besarnya permasalahan kebakaran hutan/lahan di negeri ini.
Perhatian terhadap kebakaran hutan/lahan berkaitan erat dengan dampaknya terhadap banyak hal, terutama isu perubahan iklim global dan emisi gas rumah kaca. Laporan DFID (Department for International Development) dan World Bank (2007) mengenai Indonesia menyatakan bahwa emisi gas rumah kaca terbesar adalah dari deforestrasi dan konversi lahan. Kebakaran hutan/lahan merupakan kontributor utama, yakni 57%, bagi deforestasi dan konversi lahan di negara ini. Kebakaran hutan/lahan juga melepaskan sekitar 1400 metrik ton karbon per tahun, jauh lebih tinggi daripada emisi dari sektor energi yang hanya sekitar 275 metrik ton.
Kerugian akibat kebakaran hutan/lahan juga relatif besar. Kebakaran yang terjadi di Kalimantan Timur pada tahun 1982-1983, misalnya, telah mengakibatkan kerugian total sekitar US$ 9,1 juta, dan jumlah kerugian kebakaran tahun 1997-1998 secara keseluruhan sekitar US$ 6 milyar (Goldammer et al. 1996, diacu dalam Qadri 2001). BAPPENAS (1999) menyatakan nilai-nilai kerugian kebakaran tahun 1997-1998 berkisar antara US$ 8,7 milyar dan US$ 9,7 milyar atau rata-rata sebesar US$ 9,3 milyar. Jika dihitung dengan nilai tukar mata uang pada saat itu kerugian tersebut mencapai kurang lebih Rp 5,96 trilyun yang
setara dengan sekitar 70,1% dari nilai PDB (produk domestik bruto) sektor Kehutanan tahun 1997.
Selain Indonesia, negara-negara tetangga juga mengalami kerugian dari dampak kebakaran hutan/lahan di Indonesia. Sebagai contoh, laporan Dit. PKH tahun 2003 menyebutkan akibat kebakaran tahun 1997-1998 di Indonesia, Singapura menderita kerugian sekitar US$ 60 juta di sektor pariwisata, dan Malaysia dirugikan sedikitnya US$ 9 milyar. Klaim-klaim kerugian tersebut membuat Indonesia secara politik merugi di mata masyarakat internasional. Tekanan politik terhadap Pemerintah RI akan terus meningkat jika dikaitkan dengan dampak kebakaran terhadap perubahan iklim global seperti telah dikemukakan di atas. Apalagi dengan adanya pernyataan Bank Dunia bahwa kebakaran hutan/lahan di Indonesia pada tahun 1997 telah menyumbangkan kira- kira 30% dari seluruh emisi karbon global atau lebih dari seluruh emisi karbon buatan manusia dari Amerika Utara (Barber & Schweithelm 2000).
Permasalahan kebakaran hutan/lahan di Indonesia akan tetap ada selama penyebab-penyebabnya belum ditangani dengan benar. Penyebab utama kebakaran hutan/lahan di negara ini adalah tersedianya unsur-unsur penyebab kebakaran yakni bahan bakar, oksigen, dan panas, yang dikenal sebagai segitiga api, yang tetap melimpah pada ruang dan waktu yang sama dan pada kondisi yang memungkinkan terjadinya penyalaan. Iklim tropis menyediakan oksigen dan panas yang melimpah, sedangkan fragmentasi lahan mengakibatkan banyak lahan bera yang ditumbuhi semak belukar yang menyediakan bahan bakar yang melimpah (Chandrasekharan 1999).
Penyebab utama lainnya adalah penggunaan api atau pembakaran pada kegiatan penyiapan lahan untuk berbagai kepentingan. Bowen et al. (1999) menyebut kebakaran hutan/lahan di Indonesia sebagai “anthropogenic fires” yaitu bahwa sebagian besar kebakaran disebabkan oleh penggunaan api dalam manajemen lahan. Beberapa contoh kegiatan terhadap lahan yang menyebabkan kebakaran adalah pembalakan secara komersial (commercial logging), konversi hutan dan penanaman baru, industri perminyakan (petroleum industries), pertanian tebas-dan-bakar (slash and burn farming), skema transmigrasi, invasi
terhadap lahan basah (wetlands), kebakaran tak disengaja (accidental fires), dan pembakaran sebagai senjata.
Kajian oleh antara lain Bompard dan Guizol (1999), Simorangkir (2001), Dorcemascolo (2004), dan Kartodihardjo (2006) menyatakan bahwa penyebab- penyebab tersebut di atas terjadi karena masih lemahnya kelembagaan dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan. Kelembagaan mencakup aturan main dan organisasi (Kartodihardjo 2006). Kajian-kajian terhadap kelembagaan pengendalian kebakaran hutan/lahan seperti tersebut di atas lebih menyoroti sisi aturan main. Berbagai peraturan perundang-undangan yang mengatur kebakaran hutan/lahan telah cukup banyak diterbitkan antara lain: Undang-Undang (UU) nomor 41 tahun 1999 tentang Kehutanan, UU nomor 18 tahun 2004 tentang Perkebunan, UU nomor 24 tahun 2007 tentang Bencana Alam, Peraturan Pemerintah (PP) nomor 41 tahun 1999 tentang Pencemaran Udara, PP nomor 4 tahun 2001 tentang pencemaran akibat kebakaran hutan dan/atau lahan, dan PP nomor 45 tahun 2004 tentang Perlindungan Hutan. Kesimpulannya adalah bahwa berbagai aturan main di tingkat peraturan perundang-undangan yang ada sudah memadai, tetapi tindak lanjut terhadap aturan-aturan tersebut, terutama pelaksanaan atau penegakannya belum optimal.
Studi-studi tersebut di atas dan beberapa studi lain seperti Qadri (2001) dan Barber dan Schweithelm (2001) menyatakan bahwa kelemahan pada tindak lanjut dan penegakan aturan main berkaitan dengan kelemahan pada sisi lain dari kelembagaan yakni organisasi. Penelitian mengenai organisasi pengendalian kebakaran hutan/lahan masih sulit ditemukan sehingga masih sulit untuk menilai pengaruh faktor organisasi tersebut terhadap efektivitas pengelolaan pengendalian kebakaran hutan/lahan. Namun demikian, masih tingginya frekuensi kejadian kebakaran hutan/lahan kemungkinan besar disebabkan juga oleh masih lemahnya organisasi pengendalian kebakaran hutan/lahan. Oleh karena itu sangat perlu untuk dilakukan penelitian terhadap sisi organisasi tersebut.
Organisasi yang mengelola pengendalian kebakaran hutan/lahan melibatkan banyak organisasi atau instansi pemerintah baik di tingkat nasional, provinsi maupun kabupaten/kota. Pelibatan organisasi-organisasi tersebut seperti halnya orang-orang atau anggota-anggota di dalam sebuah organisasi memerlukan suatu
sistem pengorganisasian (Hasibuan 2008). Studi terhadap suatu sistem pengorganisasian mencakup kajian terhadap berbagai aspek hubungan antar anggota di dalam organisasi tersebut (Hasibuan 2008). Penelitian terhadap sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan dapat dilakukan dengan menganalisis tiga aspek yaitu: (1) posisi dan peranan organisasi-organisasi yang terlibat dalam pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan, (2) koordinasi antar organisasi-organisasi tersebut, dan (3) kapasitas organisasi- organisasi untuk melaksanakan pengelolaan pengendalian kebakaran hutan/lahan.
Hingga saat ini belum ada kajian terhadap sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia. Pembangunan sistem pengorganisasian tersebut sejauh ini belum memiliki landasan ilmiah berdasarkan bukti-bukti empiris hasil penelitian. Oleh sebab itu, penelitian-penelitian yang dapat memberikan landasan tersebut sangat diperlukan, dan penelitian ini diharapkan dapat menjadi salah satu bahan pertimbangan bagi pembangunan sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan ke depan yang lebih efektif dan efisien.
1.2 Pertanyaan Penelitian
Pertanyaan penelitiannya adalah bagaimana seharusnya sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia? Untuk menjawab pertanyaan tersebut diperlukan kajian terhadap:
1. Kebakaran hutan/lahan yang dilihat melalui perkembangan jumlah titik panas .
2. Posisi dan peranan organisasi-organisasi dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan di tingkat nasional, provinsi dan kabupaten/kota.
3. Koordinasi di antara organisasi yang terlibat dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan.
4. Efektivitas organisasi yang secara langsung menangani pengendalian kebakaran hutan/lahan.
1.3. Tujuan Penelitian
Berdasarkan permasalahan tersebut di atas, tujuan pokok penelitian adalah menemukan model pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia. Tujuan pokok tersebut dapat dicapai melalui analisis terhadap hal-hal berikut:
1. Kondisi kebakaran hutan/lahan berdasarkan indikator titik panas (hotspots).
2. Posisi dan peranan organisasi-organisasi di tingkat nasional, provinsi dan kabupaten/kota dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan.
3. Hubungan antar organisasi dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan di tingkat nasional, provinsi dan kabupaten/kota.
4. Efektivitas organisasi pengendalian kebakaran hutan/lahan di tingkat nasional, provinsi, dan kabupaten/kota.
1.4. Manfaat Penelitian
1. Memberikan bahan pertimbangan dan masukan bagi pembuat keputusan baik di pemerintahan tingkat nasional, pemerintahan tingkat provinsi maupun pemerintahan tingkat kabupaten/kota, dalam perumusan dan penetapan berbagai kebijakan, khususnya di bidang pengendalian kebakaran hutan/lahan.
2. Mendorong dan meningkatkan pengetahuan dan pemahaman para pihak tentang peranan dan tanggung jawabnya dalam penanganan kebakaran hutan/lahan.
3. Pengembangan keilmuan khususnya di bidang organisasi dan pengendalian kebakaran hutan/lahan.
Penelitian ini menemukan beberapa hal baru dalam pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan yang diharapkan dapat bermanfaat bagi pengembangan ilmu pengetahuan, antara lain:
1. Metode untuk analisis hubungan antar organisasi yang masih relatif langka terutama yang dapat menggambarkan interaksi antar organisasi dalam perencanaan atau agenda setting, pertukaran sumber daya, dan membantu pencapaian tujuan organisasi. Penelitian ini mengadaptasi metode yang digunakan oleh Bolland dan Wilson (1994) dengan membuat analogi prosedurnya untuk penelitian mengenai pengorganisasian di bidang pengendalian kebakaran hutan/lahan. Hal yang sama mungkin dapat dilakukan untuk penelitian-penelitian mengenai pengorganisasian di bidang- bidang yang lain;
2. Metode pengukuran efektivitas organisasi pemerintah yang masih relatif terbatas. Metode yang tersedia pada umumnya adalah untuk mengukur efektivitas organisasi yang berorientasi laba (profit organizations) atau perusahaan-perusahaan komersial dan organisasi nirlaba (non-profit organizations). Kedua kategori organisasi tersebut memiliki karakteristik yang berbeda dari organisasi pemerintah, yang tidak berorientasi laba dan tidak mengumpulkan dana dari sumbangan-sumbangan untuk membiayai kegiatannya. Metode untuk pengukuran efektivitas organisasi yang berkaitan dengan pemerintahan sudah ada, namun penerapannya bukan untuk organisasi secara individual melainkan pemerintah secara keseluruhan dalam kaitannya dengan perbandingan efektivitas pemerintahan antar negara. Penelitian ini menyusun sebuah metode pengukuran efektivitas organisasi pemerintah secara individual, namun penerapannya masih terbatas pada bidang pengendalian kebakaran hutan/lahan. Penerapan untuk bidang-bidang yang lain masih memerlukan pengkajian lebih lanjut.
3. Pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia terutama di tingkat nasional dan hubungannya dengan tingkat provinsi dan tingkat kabupaten/kota sampai dengan penelitian ini berjalan belum terbangun secara sistematis. Penelitian ini menghasilkan sebuah model pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan yang memadukan
ketiga tingkatan tersebut dan diharapkan dapat menjadi masukan bagi pembangunan sistem tersebut khususnya di Indonesia agar penanganan pengendalian kebakaran hutan/lahan dapat berjalan lebih efektif dan efisien.
1.6 Kerangka Pemikiran
Gambar 1 menunjukkan konsep pemikiran mengenai kebakaran hutan/lahan yang mencakup tiga hal pokok yaitu dampak, penyebab, dan indikator. Namun penelitian ini berfokus pada penyebab kebakaran dengan memperhatikan indikator kebakaran yaitu titik panas (hotspots).
Akumulasi titik panas yang masih relatif tinggi menjadi indikator masih tingginya frekuensi kebakaran hutan/lahan. Hal ini dapat disebabkan secara teknis oleh kurang terkendalinya unsur-unsur penyebab kebakaran hutan/lahan yang dikenal sebagai segitiga api yaitu bahan bakar, oksigen, dan panas. Kurang terkendalinya unsur-unsur tersebut di samping disebabkan oleh faktor alam, menurut berbagai studi juga disebabkan terutama oleh faktor manusia, dan hal tersebut berkaitan dengan lemahnya pranata atau kelembagaan.
Indikator kebakaran berupa titik panas menggambarkan kondisi unsur-unsur dari segitiga api di lapangan. Gambaran kondisi fisik lapangan tersebut dianalisis untuk memahami skala kebakaran pada masa lalu, masa kini dan kecenderungan di masa yang akan datang serta kaitannya dengan faktor-faktor yang memengaruhinya. Di samping pengaruh dari faktor-faktor teknis yang berkaitan dengan segitiga api dan metode pengendaliannya, kondisi kebakaran tersebut juga akan memberikan gambaran mengenai kinerja dari faktor non-teknis berupa kelembagaan pengendalian kebakaran.
Kondisi kelembagaan dapat dikaji dari dua sisi yakni peraturan dan organisasi (Kartodihardjo 2006). Penelitian ini menitikberatkan analisis terhadap organisasi. Organisasi pengendalian kebakaran hutan/lahan melibatkan banyak organisasi pemerintah baik di tingkat nasional, tingkat provinsi, maupun tingkat kabupaten/kota. Keterlibatan banyak organisasi tersebut memerlukan suatu sistem pengorganisasian (Hasibuan 2008; Siswanto 2009). Kajian terhadap kondisi sistem pengorganisasian dapat dilakukan dengan analisis terhadap tiga hal yaitu
posisi dan peranan organisasi (Wehmeyer et al. 2001; Colman & Han 2005; Hasibuan 2008; McNamara 2010), jaringan koordinasi antar organisasi (Ulrich 1997; Wehmeyer et al. 2001; Hasibuan 2008), dan efektivitas organisasi (Brown & Harvey 2006; Philbin & Mikush 2008). Kondisi kebakaran hutan/lahan sampai sekarang yang mengindikasikan adanya kelemahan sistem pengorganisasian mungkin disebabkan oleh masih belum optimalnya ketiga komponen pengorganisasian tersebut. Penelitian ini menganalisis masing-masing dari ketiga komponen tersebut.
Hasil analisis terhadap posisi dan peranan organisasi, jaringan koordinasi antar organisasi dan efektivitas organisasi tersebut selanjutnya digunakan untuk merancang bangun sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan cocok untuk Indonesia. Di samping itu, perancangan sistem pengorganisasian tersebut juga memperhatikan peraturan perundang-undangan yang berlaku dan hasil analisis terhadap sistem-sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan yang berlaku di beberapa negara lain.
Selanjutnya, penerapan sistem pengorganisasian yang dirancang tersebut tentunya memerlukan beberapa langkah integrasi dan koordinasi serta strategi- strategi untuk menjalankannya. Harapannya adalah bahwa dengan sistem pengorganisasian yang dirancang oleh penelitian ini kebakaran hutan/lahan di Indonesia dapat dikendalikan dengan baik sehingga tidak menimbulkan dampak yang merugikan terhadap kehidupan seluruh makhluk baik di tingkat lokal, nasional maupun global. Kerangka berfikir tersebut di atas secara skematis digambarkan seperti pada Gambar 1 di halaman berikut.
Gambar 1 Kerangka pemikiran penelitian (Sumber: Wehmeyer et al. 2001; Ulrich 1997; Philbin & Mikush 2008).