B. Rezim perlindungan pengungsi di dalam
3. Penerapan prinsip Non-refoulement: antara Jus
Prinsip non-refoulement adalah prinsip paling utama di dalam konvensi 1951 dan protokol 1967 mengenai status pengungsi. Prinsip tersebut memuat aturan bahwa tidak diperbolehkan seorang pun melakukan pengusiran atau mengembalikan (refoule) seorang pengungsi di luar kemauannya, dengan cara apapun, menuju wilayah di mana pengungsi tersebut dapat terancam kehidupan dan kebebasannya. Oleh karena prinsip tersebut merupakan hal yang fundamental di dalam hukum internasional tentang status pengungsi, maka tidak diperbolehkan adanya pengecualian
41 Loescher, Betts, dan Milner, The Politics and Practice of Refugee Protection, 118 – 120; David Forsythe, „UNHCR‟s Mandate: The Politics of Being Non-political‟, Working Paper No. 33 New Issue s in Refugee Research, Maret 2001; Daniele Joly (ed.), Global Change in Asylum Regimes, (New York:
Palgrave MacMillan, 2002); M.R. Alborzi, Evaluating the Effectiveness of International Refugee Law: The Protection of Iraqi Refugees, (Leiden:
Martinus Nijhoff Publishers, 2006), 270; Gil Loescher, The UNHCR and World Politics: A Perilous Path, (Oxford: Oxford Univeristy Press, 2001).
36
(reservation) atau pengurangan (derogation) atas muatan kekuatan prinsip tersebut.42 Prinsip non-refoulement tidak hanya dimuat di dalam konvensi tentang status pengungsi, namun juga terkandung di dalam beberapa konvensi internasional lainnya yang membahas tentang hak-hak dasar kemanusiaan, misalnya pada Konvensi Menentang Penyiksaan dan Perlakuan atau Penghukuman lain yang Kejam, Tidak Manusiawi, atau Merendahkan Martabat Manusia (convention againts Torture and other, cruel, inhuman or degrading treatment or punishment) atau disebut Convention Againts Torture (CAT) yang disahkan melalui resolusi PBB No. 39/46 dan disetujui Majelis Umum PBB pada 10 Desember 1984.43 Prinsip non-refoulement juga dimuat di dalam Kovenan Internasional tenttang Hak-hak Sipil dan Politik (International Covenant on Civil and Political Rights) dalam konteks apabila orang tersebut secara sah memasuki wilayah negara tertentu.44
Perdebatan tentang berlakunya prinsip non-refoulement di dalam aturan nasional terletak pada, atas dasar apa prinsip non-refoulement mampu memaksa negara untuk menerapkannya apabila negara tersebut bukan sebagai anggota konvensi yang mmeuat prinsip non-refoulement. Sebagian berpendapat bahwa prinsip non-refoulement adalah bagian dari hukum kebiasaan internasional, sehingga ia merupakan norma yang patut dipatuhi oleh setiap negara. Pendapat lain mengatakan bahwa prinsip non-refoulement memiliki karakteristik doktrin jus cogens yang memiliki daya paksa, sehingga setiap negara harus menerapkannya tanpa pengecualian.
42 Pasal 33 Konvensi tahun 1951 dan Protokol 1967 mengenai status pengungsi.
43 Pasal 3 ayat 1 Konvensi Menentang Penyiksaan dan Perlakuan atau Penghukuman lain yang Kejam, Tidak Manusiawi, atau Merendahkan Martabat Manusia menyatakan, bahwa: Tidak ada satu Negara pihak pun yang boleh mengusir, mengembalikan (refouler) atau mengekstradisikan seseorang ke Negara lain apabila terdapat alasan yang cukup kuat untuk menduga bahwa orang itu berada dalam bahaya karena dapat menjadi sasaran penyiksaan.
44 Pasal 13 Kovenan Internasional tentang Hak-hak Sipil dan Politik.
37
Lauterpacht, Bethlehem, dan banyak ahli hukum internasional lain berpendapat bahwa prinsip non-refoulement merupakan bagian dari prinsip yang bersumber dari hukum kebiasaan internasional.45 Pendapat tersebut juga didukung oleh intitut hukum humaniter internasional (The International Institute of Humanitarian Law) yang menetapkan bahwa prinsip non-refoulement adalah bagian dari hukum kebiasaan internasional. Negara-negara pihak dari Konvensi 1951 dan Protokol 1967 melalui menteri luar negeri mereka juga mendeklarasikan pada 12 – 13 Desember 2001 di Jenewa, bahwa prinsip larangan melakukan pengusiran (non-refoulement) adalah berlaku berdasarkan hukum kebiasaan internasional. Atas dasar deklarasi tersebut, Majelis Umum PBB mengeluarkan Resolusi nomor A/RES/57/187 yang menguatkan pendapat serupa diadopsi pada 18 Desember 2001.
Prinsip non-refoulement diposisikan oleh beberapa pendapat sebagai bagian dari hukum kebiasaan internasional karena dianggap telah memenuhi persyaratan dari norma hukum kebiasaan internasional, yaitu, memiliki norma mendasar yang menciptakan karakter, tersebar secara luas didukung oleh negara pihak konvensi dan negara yang terimbas oleh konvensi, serta terdapat konsistensi dari praktik negara-negara tersebut sebagai wujud dari penerimaan dan pengakuan mereka terhadap norma tersebut.46 Salah satu ciri yang melekat pada norma hukum kebiasaan internasional adalah, bahwa norma tersebut berlaku untuk semua negara dan subyek hukum internasional tanpa terkecuali, contoh lain dari hukum kebiasaan internasional adalah pertukaran perwakilan negara dan kekebalan diplomatik yang dimiliki oleh setiap individu yang secara formal mewakili suatu negara. Oleh karena
45 Lauterpacht & Bethlehem, „The Scope and content of the principle of non-refoulement: Opinion‟, 87 – 170; G.S. Goodwin Gill & Jean Mac Adam, The Refugees in International Law, (Oxford: Oxford University Press, 2007); Jean Allain, „The Jus Cogens Nature of Non Refoulement‟, International Journal of Refugee Law, Vol. 13, 2001, 533 – 558.
46 Lauterpacht & Bethlehem, „The Scope and content of the principle of non-refoulement: Opinion‟, 141 – 149.
38
luasnya pengaruh dari penerapan prinsip non-refoulement bila dikategorikan sebagai hukum kebiasaan internasional, terdapat pendapat lain menolak memposisikan prinsip non-refoulement sebagai hukum kebiasaan internasional. Argumentasi dari penolakan tersebut adalah bahwa ketiga persyaratan dari pembentukan norma hukum kebiasaan internasional sebagaimana dinyatakan oleh Lauterpacht tersebut tidak terpenuhi di dalam praktik negara-negara dunia secara umum, dan penempatan prinsip non-refoulement sebagai hukum kebiasaan internasional lebih dipengaruhi oleh faktor politik dari pada faktor hukum yang melandasinya.47
Upaya untuk menerapkan prinsip non-refoulement terhadap seluruh negara, baik anggota konvensi tentang pengungsi maupun negara bukan anggota juga didukung oleh pendapat lain yang menempatkan prinsip non-refoulement sebagai norma yang memiliki daya paksa (jus cogens).
Pendapat ini lebih bersifat sebagai penguatan terhadap pendapat sebelumnya, namun ditujukan kepada subyek dari hukum internasional yang menolak memasukkan prinsip non-refoulement sebagai hukum kebiasaan internasional, Alhasil prinsip larangan pengusiran tetap harus diberlakukan didasari oleh kekuatan memaksa yang dimilikinya sebagaimana dimiliki oleh norma jus cogens.48 Norma jus cogens memiliki implikasi penerapan yang lebih luas dibandingkan dengan norma hukum kebiasaan internasional. Konvensi Vienna tahun 1969 tentang aturan perjanjian internasional menyatakan bahwa suatu norma dianggap memiliki daya paksa secara internasional apabila memenuhi beberapa kriteria, yaitu diakui oleh seluruh negara dan subyek hukum internasional tanpa terkecuali sehingga tidak diperbolehkan menolak atau hanya mengadopsi sebagian
47 Dina Imam Supaat, „Escaping the Principle of Non-Refoulement‟, International Journal of Bussiness, Economics, and Law, Vol. 2, Issue 3, Juni 2013, 86 – 97.
48 Jean Allain, „The Jus Cogens Nature of Non-Refoulement‟, International Journal of Refugee Law, Vol. 13, 2001, 533 – 558; Alice Farmer, „Non-refoulement and jus cogens: Limiting anti-terror measures that threaten refugee protection‟, New York University, 9 September 2008, 1 – 44.
39
dari norma tersebut sesuai dengan prinsip non-derogability.49 Allain dan Fitzpatrick berpendapat bahwa prinsip non-refoulement memiliki landasan kuat untuk dikategorikan sebagai norma jus cogens yang memiliki daya paksa pemberlakuannya terhadap seluruh subyek hukum internasional. Bahwa prinsip tersebut telah diakui secara luar dibuktikan oleh pengakuan negara anggota konvensi dan keputusan Komite Eksekutif UNHCR yang terdiri dari 79 negara.50 Penolakan oleh satu dari subyek hukum internasional atau pengadopsian sebagaian saja dari norma dapat menggugurkan status daya paksa yang dimilikinya, namun praktiknya apabila terdapat penolakan maka hal tersebut tidak dianggap sebagai pengguguran dari norma jus cogens, tetapi sebagai kegagalan suatu negara dalam menempatkan norma yang telah diakui secara luas di ranah internasional.51
Prinsip non-refoulement juga dapat diberlakukan kepada negara bukan anggota konvensi ketika negara tersebut secara sukarela melakukan inkorporasi terhadap konvensi yang memuat prinsip non-refoulement di dalam regulasi nasionalnya dan apabila suatu negara melakukan ratifikasi terhadap konvensi tersebut serta mengesahkannya di dalam hirarki kebijakan hukum nasional. Prinsip non-refoulement termuat di dalam beberapa konvensi internasional yang memiliki keterkaitan dengan perlindungan hak asasi manusia, seperti konvensi 1951 dan protokol 1967 tentang pengungsi, konvensi 1984 tentang menentang penyiksaan, dan kovenan tentang hak sipil dan politik yang berlaku mulai maret 1976. Negara dianggap mengakui prinsip non-refoulement apabila telah melakukan reatifikasi terhadap konvensi tersebut atau melakukan inkorporasi dengan mengadopsi muatan aturan dari konvensi tersebut di dalam aturan nasional.
49 Pasal 53 Konvensi Vienna tahun 1969 tentang Hukum Perjanjian (Vienna Convention on the Law of Treaties)
50 Allain, „The Jus Cogens Nature of Non-Refoulement‟, 533 – 558; Joan Fitzpatrick, „Temporary protection of refugees: Element of formalized regime‟, American Journal of International Law,Vol. 94, 2000, 279 – 306.
51 Allain, „The Jus Cogens Nature of Non-Refoulement‟, 544.
40
C. Penanganan pengungsi dalam konteks perlindungan Hak