II. TINJAUAN PUSTAKA
2.1.6. Pengeluaran Pemerintah dan Ketimpangan Gender di Pasar
Pengeluaran pemerintah merupakan kebijakan fiskal yang mampu meningkatkan permintaan barang dan jasa nasional, dan selanjutnya meningkatkan sejumlah tenaga kerja untuk memproduksi tambahan permintaan barang dan jasa tersebut. Oleh karena itu, pengeluaran pemerintah dapat mempengaruhi ketimpangan gender di pasar tenaga kerja.
a. Hubungan Antara Pengeluaran Pemerintah dan Ketimpangan Gender di Pasar Tenaga Kerja
Hubungan antara pengeluaran pemerintah dan penyerapan tenaga kerja diawali dari perubahan realisasi pengeluaran pemerintah (G) pada perpotongan Keynesian. Misalkan yang terjadi adalah peningkatan G. Peningkatan G sama artinya dengan peningkatan permintaan barang dan jasa yang dibeli oleh pemerintah, yang selanjutnya akan meningkatkan total permintaan barang dan jasa nasional. Karena permintaan meningkat, maka produsen akan merekrut tenaga kerja baru untuk memproduksi tambahan permintaan tersebut.
Perpotongan Keynesian
Model dasar perpotongan Keynesian (Keynesian cross) ini adalah interpretasi paling mudah dari teori pendapatan Keynes (Mankiw, 2003). Perpotongan Keynesian akan menjelaskan bagaimana konsumsi, investasi, dan pengeluaran pemerintah mempengaruhi pendapatan. Ekuilibrium dari perpotongan Keynesian terjadi ketika pengeluaran aktual (AE) sama dengan pengeluaran yang direncanakan (PE). Ekuilibrium dari perpotongan Keynesian merupakan pendapatan nasional atau produk domestik bruto (PDB). Teori pendapatan nasional Keynesian dalam Mankiw (2002) dituliskan kembali sebagai berikut:
Y = C + I + G ... (2.1) Gambar 5 menunjukkan bahwa apabila terjadi peningkatan pengeluaran pemerintah (G) sebesar G, maka AE akan bergeser dari AE1 ke AE2 sehingga output akan meningkat dari Y1 ke Y2. Pengganda pengeluaran pemerintah dituliskan kembali sebagai berikut:
MPC G Y 1 1 ... (2.2)
Sumber: Mankiw (2002)
Gambar 9. Kurva Perpotongan Keynesian
Gambar 9 adalah kurva perpotongan Keynesian yang merupakan kerangka dasar terbentuknya keseimbangan di pasar barang dan jasa. Apabila keseimbangan di pasar barang dan jasa berinteraksi dengan keseimbangan di pasar uang, maka akan terbentuk kurva permintaan agregat (AD). Peningkatan G akan menggeser kurva AD ke kanan atas pada level Y yang lebih tinggi.
Dampak Pengeluaran Pemerintah terhadap Keseimbangan Pemintaan Agregat, Penawaran Agregat dan Penyerapan Tenaga Kerja
Apabila pemerintah meningkatkan pengeluarannya (G), maka dalam jangka pendek akan meningkatkan jumlah permintaan barang dalam negeri.
Selanjutnya, peningkatan permintaan barang dan jasa berdampak pada meningkatkan output dari Y1 ke Y2 seperti pada Gambar 10. Peningkatan output tersebut kemudian mendorong permintaan jumlah tenaga kerja untuk memproduksi output sehingga tenaga kerja meningkat dari L1 menjadi L2.
Uraian di atas menjalaskan bahwa peningkatan pengeluaran pemerintah mampu memberikan pengganda penyerapan tenaga kerja. Tetapi, peningkatan penyerapan tenaga kerja tersebut tidak bisa menggambarkan distribusi yang merata antara laki-laki dan perempuan. Hal ini disebabkan karena pengambil kebijakan cenderung melihat anggaran sebagai instrumen yang netral gender. Anggaran yang netral gender mengabaikan efek penganggaran pembangunan yang berbeda antara laki-laki dan perempuan (Budlender dan Sharp, 1998). Padahal menurut Mosse (1993), inisiatif pembangunan apapun akan
mempengaruhi kehidupan kaum laki-laki dan perempuan dengan cara yang berbeda, termasuk juga dalam hal penyerapan tenaga kerja.
Output, Y
Y=F(L)
L1 L2 Tenaga Kerja, L Sumber: Mankiw (2003)
Gambar 10. Dampak Pengeluaran Pemerintah dalam Jangka Pendek dan Penyerapan Tenaga Kerja
Apabila realisasi pengeluaran pemerintah tersebut netral gender maka ketimpangan antara laki-laki dan perempuan di suatu negara akan semakin besar. Menurut Balmori (2003), gap ini tidak hanya mengurangi kualitas hidup setengah penduduk suatu negara tetapi juga memiliki risiko pertumbuhan ekonomi jangka panjang karena negara yang tidak menggunakan setengah dari potensi sumber daya manusianya akan mengurangi daya saing negaranya. Biaya dari ketimpangan
Y2
gender tersebut terlihat dari rendahnya produktifitas, daya saing dan level kehidupan.
b. Pengarusutamaan Gender Mendukung Pengeluaran Pemerintah
Responsif Gender
Upaya pemerintah untuk memperbaiki ketimpangan gender melalui kebijakan anggarannya tampak dari dikeluarkannya kebijakan pengarusutamaan gender dan dipertegas dengan kebijakan anggaran responsif gender. Kebijakan pengarusutamaan gender diatur dalam Instruksi Presiden Nomor 9 Tahun 2000 (Lampiran 6). Kebijakan anggaran responsif gender diatur dalam Peraturan Menteri Keuangan (PMK) No. 104 Tahun 2010.
Kebijakan Pengarusutamaan Gender
Menurut Instruksi Presiden Nomor 9 Tahun 2000, pengarusutamaan gender (gender mainstreaming) adalah strategi yang dibangun untuk mengintegrasikan gender menjadi satu dimensi integral dari perencanaan, penyusunan, pelaksanaan, pemantauan, dan evaluasi atas kebijakan dan program pembangunan nasional.
Pengarusutamaan gender dilaksanakan dengan dua cara: analisis dan upaya komunikasi, informasi, dan edukasi (KIE) tentang pengarusutamaan gender pada instansi dan lembaga pemerintah di tingkat Pusat dan Daerah. Analisis gender dilaksanakan untuk mengidentifikasi dan memahami ada atau tidak adanya dan sebab-sebab terjadinya ketidaksetaraan dan ketidakadilan gender, termasuk pemecahan permasalahannya. Sedangkan upaya komunikasi, informasi, dan edukasi (KIE) dilaksanakan untuk menumbuhkan dan meningkatkan kemampuan instansi dan lembaga pemerintah di tingkat pusat dan daerah tentang gender.
Kegiatan analisis gender meliputi: 1) identifikasi ketimpangan antara laki- laki dan perempuan dalam memperoleh hasil dari kebijakan dan program pembangunan dalam berbagai aspek kehidupan, 2) identifikasi dan memahami sebab-sebab terjadinya ketidaksetaraan dan ketidakadilan gender dan menghimpun faktor-faktor penyebabnya, 3) menyusun langkah-langkah yang diperlukan untuk mewujudkan kesetaraan dan keadilan gender, 4) menetapkan indikator gender untuk mengukur capaian dari upaya-upaya mewujudkan kesetaraan dan keadilan gender.
Pimpinan instansi dan lembaga pemerintah baik pusat maupun daerah melaksanakan dan bertanggung jawab atas pemantauan dan evaluasi terhadap pelaksanaan pengarusutamaan gender di lingkungannya. Hasil pemantauan dan evaluasi pelaksanaan pengarusutamaan gender, oleh pimpinan instansi dan lembaga pemerintah baik pusat maupun daerah dilaporkan kepada Presiden dengan tembusan kepada Menteri Negara Pemberdayaan Perempuan.
Segala pembiayaan yang diperlukan bagi pelaksaaan pengarusutamaan gender dibebankan kepada: (1) anggaran Pendapatan dan Pengeluaran Negara (APBN) untuk masing-masing instansi dan lembaga pemerintah di tingkat Pusat, (2) Anggaran Pendapatan dan Pengeluaran Negara (APBD) untuk masing-masing instansi dan lembaga pemerintah di tingkat Daerah.
Menteri Negara Pemberdayaan Perempuan melaporkan hasil pelaksanaan pengarusutamaan gender secara berkala kepada Presiden. Laporan hasil pelaksanaan pengarusutamaan gender meliputi: 1) hambatan-hambatan yang tejadi, 2) upaya-upaya yang telah dilakukan, dalam mengatasi hambatan yang terjadi, dan 3) hasil-hasil yang telah dicapai dalam pelaksanaan pengarusutamaan gender.
Anggaran Responsif Gender
Dalam rangka mempertegas pengarusutamaan gender dalam pembangunan, maka dikeluarkanlah Peraturan Menteri Keuangan (PMK) No. 104 Tahun 2010. Berdasarkan Peraturan Menteri Keuangan Tahun 2010, Anggaran Responsif Gender (ARG) adalah anggaran yang memberi/mengakomodasi terhadap 2 (dua) hal:
1. Keadilan bagi perempuan dan laki-laki (dengan mempertimbangkan peran dan hubungan gendernya) dalam memperoleh akses, manfaat (dari program pembangunan), berpartisipasi dalam proses pengambilan keputusan dan mempunyai kontrol terhadap sumber-sumber daya;
2. Kesetaraan bagi perempuan dan laki-laki terhadap kesempatan/peluang dalam memilih dan menikmati hasil pembangunan.
ARG bukan suatu pendekatan yang berfokus pada klasifikasi anggaran. ARG lebih menekankan pada masalah kesetaraan dalam penganggaran. Kesetaraan tersebut berupa proses maupun dampak alokasi anggaran dalam
program/kegiatan yang bertujuan menurunkan tingkat ketimpangan gender. ARG bekerja dengan cara menelaah dampak dari belanja suatu kegiatan terhadap perempuan dan laki-laki, dan kemudian menganalisa apakah alokasi anggaran tersebut telah menjawab kebutuhan perempuan serta kebutuhan laki-laki. Oleh karena itu ARG melekat pada struktur anggaran (program, kegiatan, dan output) yang ada dalam RKA-KL. Suatu output yang dihasilkan oleh kegiatan akan mendukung pencapaian hasil (outcome) program. Hanya saja muatan subtansi/materi output yang dihasilkan tersebut dilihat dari sudut pandang (perspektif) gender.
Ada beberapa hal yang perlu diperhatikan dalam penyusunan anggaran responsif gender yaitu:
1. ARG merupakan penyusunan anggaran guna menjawab secara adil kebutuhan setiap warga negara dari berbagai kelompok yang berbeda, baik laki-laki maupun perempuan (keadilan dan kesetaraan gender)
2. Bukan fokus pada penyediaan anggaran dengan jumlah tertentu untuk pengarusutamaan gender, tapi lebih luas lagi, bagaimana anggaran keseluruhan dapat memberikan manfaat yang adil untuk laki-laki dan perempuan. Prinsip tersebut mempunyai arti:
a. ARG bukanlah anggaran yang terpisah untuk laki-laki dan perempuan b. ARG sebagai pola anggaran yang akan menjembatani ketimpangan status
peran dan tanggung jawab laki-laki, perempuan serta kelompok lain c. ARG bukanlah dasar yang “valid” untuk meminta tambahan alokasi
anggaran
d. Adanya ARG tidak berarti adanya penambahan dana yang dikhususkan untuk program perempuan
e. Bukan berarti bahwa alokasi ARG berada dalam program khusus pemberdayaan perempuan
f. ARG bukan berarti ada alokasi dana 50% laki-laki – 50% perempuan untuk setiap kegiatan
g. Tidak harus semua program dan kegiatan perlu mendapat koreksi agar menjadi responsif gender
c. Desentralisasi Fiskal
Sebelum otonomi daerah tahun 2001, Indonesia menganut sistem pemerintahan sentralistik. Sistem pemerintahan sentralistik tersebut tercermin dari dominasi pemerintah pusat dalam merencanakan dan menetapkan prioritas pembangunan (top down) di daerah, dan kurang melibatkan stakeholders di daerah. Selain itu, pemerintah daerah juga harus tunduk kepada berbagai arahan berupa petunjuk pelaksanaan maupun petunjuk teknis dari pemerintah pusat. Menurut Said (2004), sebelum desentralisasi fiskal, pemerintah daerah tidak terlibat banyak dalam menentukan sektor-sektor pembangunannya termasuk sektor-sektor penting di daerah.
Besarnya peran pemerintah pusat dalam mengatur rumah tangga pemerintah daerah menyebabkan besarnya kewenangan keuangan yang dikelola oleh pemerintah pusat. Pemerintah daerah tidak diberikan keleluasaan untuk memperoleh pendapatan daerah. Sumber pendapatan daerah relatif terbatas, yakni hanya mengandalkan pendapatan asli daerah dan persentase bagi hasil yang relatif sedikit. Salah satu dana bantuan pusat berupa subsidi daerah otonom yang digunakan untuk membiayai pegawai pemerintah di daerah dan instruksi presiden yang digunakan untuk kegiatan pembangunan di daerah.
Peranan pemerintah daerah dalam mengelola daerahnya sendiri semakin meningkat pada tahun 2001 ketika diberlakukan Undang-Undang Otonomi Daerah yang terdiri dari Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah (telah diganti dengan Undang-Undang RI No. 34 Tahun 2004) dan Undang-Undang No. 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah (telah diganti dengan Undang-Undang RI No. 33 Tahun 2004).
Menurut Undang-Undang No. 34 Tahun 2004, otonomi daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Konsekuensi otonomi daerah tersebut adalah
penyerahan sebagian wewenang dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah untuk menjalankan otonomi seluas-luasnya dalam mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan (kecuali untuk beberapa urusan yang masih menjadi bagian pemerintah pusat, yaitu: urusan politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional, dan agama)
Otonomi daerah menyebabkan pemerintah daerah leluasa untuk menentukan sektor-sektor pembangunan yang paling tepat dan dibutuhkan masyarakat lokal, karena pemerintah daerah dianggap lebih mengerti kebutuhan masyarakatnya dibanding pemerintah pusat. Adanya penyerahan sebagian wewenang pusat ini menyebabkan semakin besarnya dana transfer ke daerah guna mendukung penyerahan wewenang tersebut.
Desentralisasi fiskal merupakan bagian penting dari otonomi daerah. Desentralisasi fiskal ditandai dengan meningkatnya alokasi dana transfer dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah (dana perimbangan), yaitu berupa: (1) peningkatan persentase bagi hasil bagi pemerintah daerah, (2) peningkatan dana alokasi umum yang sebelumnya dikenal dengan subsidi daerah otonom dan Instruksi presiden, dan (3) pelimpahan dana alokasi khusus.
Dana Bagi Hasil
Untuk mengurangi ketimpangan vertikal (vertical imbalance) antara pusat dan daerah dilakukan sistem bagi hasil. Pola bagi hasil ini dilakukan dengan persentase tertentu yang didasarkan atas daerah penghasil (by origin). Bagi hasil tersebut meliputi bagi hasil pajak bumi dan bangunan, bea perolehan hak atas tanah dan bangunan, dan bagi hasil sumber daya alam yang terdiri dari sektor kehutanan, pertambangan umum, minyak bumi dan gas alam, dan perikanan.
Dari Tabel 7 terlihat bahwa dana bagi hasil setelah desentralisasi fiskal telah mempertimbangkan daerah penghasil, seperti pos iuran hasil hutan (IHH), provisi sumber daya hutan (PSDH), royalti dan land rent sumber daya alam pertambangan umum, dan royalti sumber daya alam migas. Selain mempertimbangkan daerah penghasil, undang-undang yang baru ini memberikan persentase bagi hasil yang lebih besar dari pada undang-undang sebelumnya untuk beberapa pos.
Tabel 7. Proporsi Pembagian Dana Perimbangan Sebelum dan Sesudah Diberlakukannya Undang-Undang No. 25 Tahun 1999
No. Jenis Penerimaan
Lama (%) Baru (%) Pusat Prop Kab/ Kota Pusat Prop Semua Kab/ Kota Kab/ Kota Penghasil Kab/ Kota Lain I Bagian daerah
1.Pajak bumi & bangunan (PBB)
2.Bea perolehan atas tanah & bangunan (BPHTB) 3.Pajak penghasilan (PPh)
perorangan 4.SDA kehutanan:
- Iuran hasil hutan (IHH) - Provisi sumber daya
hutan (PSDH)
5. SDA pertambangan umum:
- royalti 3.3% dari 13.5% (batu bara + emas) - landrent (iuran tetap) 6.SDA migas: - royalti migas a. Minyak bumi b. gas alam 7. Agraria 8. Royalti perikanan - pungutan pengusaha perikanan (PPP) & pungutan hasil perikanan (PHP) 10 20 80 55 30 20 20 100 100 40 - 16.2 16 20 30 70 16 16 - - 40 - 64.8 64 - 15 - 64 64 - - 20 - 10 20 80 20 20 20 20 85 70 100 20 16.2 16 20 16 16 16 16 3 6 - - 64.8 64 - - - - - - - - 80 - - - 64 32 32 64 6 12 - - - - - - 32 32 - 6 12 - -
II (DAU) SDO dan Inpres 75 2.5 22.5 - -
III DAK Dialokasikan tergantung pada kebutuhan
Sumber: Tambunan ( 2001)
Dana Alokasi Umum
Pola sistem bagi hasil berhasil mengurangi ketimpangan fiskal antara pusat dan daerah karena sebagian keuangan pusat telah di limpahkan ke daerah untuk mendukung desentralisasi tetapi akan menimbulkan ketimpangan horizontal (horizontal imbalance) antara daerah penghasil dan non penghasil. Hal ini
disebabkan hanya beberapa daerah di Indonesia yang memiliki potensi sumber daya alam secara signifikan, seperti minyak bumi dan gas alam, pertambangan, dan kehutanan. Demikian pula halnya dengan potensi penerimaan daerah dari pajak bumi dan bangunan, bea perolehan atas tanah & bangunan, dan pajak penghasilan perorangan, dimana potensi yang cukup signifikan hanya dimiliki oleh beberapa daerah saja. Dana alokasi umum merupakan dana transfer dari pemerintah pusat ke daerah yang dimaksudkan untuk mengurangi ketimpangan fiskal antar daerah.
Menurut Tambunan (2001), setelah otonomi dana alokasi umum (sebelumnya dikenal dengan istilah dana rutin daerah dan dana pembangunan daerah) meningkat signifikan dibanding dengan pola lama karena jumlahnya paling tidak 25 persen dari penerimaan dalam negeri pemerintah sesudah dikurangi bagian dari pajak dan sumber daya alam yang diserahkan ke daerah. Jadi tujuannya lebih kepada pemerataan.
Dana Alokasi Khusus
Pada hakikatnya pengertian dana alokasi khusus adalah dana yang berasal dari anggaran pendapatan dan belanja negara, yang dialokasikan kepada daerah untuk membantu membiayai kebutuhan khusus. Pengalokasian dana alokasi khusus ditentukan dengan memperhatikan tersedianya dana dalam anggaran pendapatan dan belanja negara.
Sesuai dengan Undang-Undang No. 25 Tahun 1999, yang dimaksud dengan kebutuhan khusus adalah: (1) kebutuhan yang tidak dapat diperkirakan dengan menggunakan rumus alokasi umum, dalam pengertian kebutuhan yang tidak sama dengan kebutuhan Daerah lain, misalnya: kebutuhan di kawasan transmigrasi, kebutuhan beberapa jenis investasi/prasarana baru, pembangunan jalan di kawasan terpencil, saluran irigasi primer, dan saluran drainase primer; dan (2) kebutuhan yang merupakan komitmen atau prioritas nasional.
Peningkatan yang cukup signifikan pada transfer dana ke daerah melalui dana perimbangan menyebabkan pengelolaan fiskal pemerintah pusat dalam pengelolaan fiskal pemerintah secara umum telah berkurang. Sebaliknya proporsi fiskal dalam penyelenggaraan pemerintahan yang menjadi tanggung jawab daerah sepenuhnya melalui anggaran pendapatan dan belanja daerah (APBD) akan meningkat tajam. Perubahan peta pengelolaan fiskal ini juga diikuti dengan
kenyataan bahwa pemerintah daerah akan mempunyai fleksibilitas yang cukup tinggi, atau bahkan diskresi penuh dalam pemanfaatkan sumber-sumber utama pembiayaan tersebut (Sidik, 2002).
Desentralisasi fiskal menyebabkan dana transfer dari pemerintah pusat dan daerah meningkat cukup tinggi. Akhmad (2012) menunjukkan bahwa DBH dan DAU meningkat sekitar Rp 22 triliun dan Rp 61 miliar dari sebelumnya sebesar Rp 4 triliun dan Rp 15 triliun. Meskipun DAK mengalami penurunan menjadi Rp 1 triliun dari sebelumnya sebesar Rp 10 triliun, tetapi secara keseluruhan total dana perimbangan mengalami peningkatan sebesar 184 persen.
Peningkatan dana perimbangan tersebut terjadi di seluruh kabupaten dan kota di Indonesia. Barbara (2008) menunjukkan bahwa setelah desentralisasi fiskal, dana perimbangan kabupaten dan kota di Kalimantan Tengah meningkat menjadi Rp 544 miliar dari sebelumnya sebesar Rp 246 miliar, atau naik sebesar 121.32 persen. Rindayati (2009) menunjukkan bahwa desentralisasi fiskal menyebabkan rata-rata dana perimbangan daerah Jawa Barat meningkat menjadi Rp 3 triliun (2001-2005) dari sebelumnya sebesar Rp 0.4 triliunr (1995-2000), atau dengan kata lain terjadi kenaikan sebesar 571 persen.
Berikutnya, Astuti (2007) menggambarkan bahwa kebijkan desentralisasi fiskal menyebabkan rata-rata penerimaan dana perimbangan kabupaten dan kota di Bengkulu meningkat dari Rp 129 miliar (1998-2000), menjadi Rp 372 miliar (2001-2003), atau dengan kata lain terjadi kenaikan sebesar 190 persen. Terakhir, Panjaitan (2006) menunjukkan bahwa desentralisasi fiskal menyebabkan dana perimbangan pemerintah daerah Sumatera Utara naik sekitar 41 persen.