Pengeluaran pemerintah di Indonesia dapat dikelompokkan ke dalam tiga tingkat pemerintahan. Pertama, pengeluaran pemerintah yang dilakukan tingkat pusat, yang tercermin dalam pengeluaran Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). APBN direalisasikan dalam berbagai pos pengeluaran yang dilaksanakan di berbagai wilayah Indonesia (sebagian dibelanjakan di luar negeri). Kedua, pengeluaran pemerintah yang dilakukan pemerintah propinsi yang tercermin dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) provinsi. APBD propinsi direalisasikan dalam berbagai pos pengeluaran dalam wilayah propinsi yang bersangkutan (sebagian dibelanjakan di luar wilayah propinsi). Ketiga, pengeluaran pemerintah yang dilakukan pemerintah kabupaten/kota. APBD kabupaten/kota direalisasikan dalam berbagai pos pengeluaran dalam wilayah kabupaten/kota yang bersangkutan (sebagian dibelanjakan di luar wilayah kabupaten/kota).
Format anggaran mengalami perubahan dalam rangka reformasi keuangan negara. Reformasi pengelolaan keuangan negara ini bertujuan untuk meningkatkan transparansi dan akuntabilitas dalam mengelola belanja negara, meningkatkan keterkaitan antara output dan outcome yang dicapai melalui penganggaran organisasi, dan menyesuaikan dengan standar klasifikasi yang digunakan secara internasional. Berikut uraian mengenai format laporan keuangan sebelum dan sesudah reformasi keuangan.
Format APBN diklasifikasikan berdasarkan sektor, tipe pengeluaran (klasifikasi ekonomi) serta berdasarkan organisasi. Klasifikasi sektoral diklasifikasikan ke dalam sektor, sub sektor, program dan kegiatan. Di dalam klasifikasi ini, terdiri dari 20 sektor dan 50 subsektor. Lalu beberapa program di
break-down dari beberapa sektor kepada belanja rutin dan belanja modal. Dengan 2.4.1 Sebelum Reformasi Anggaran
susunan klasifikasi seperti ini, mengakibatkan para stakeholder kesulitan dalam mengukur keberhasilan pemerintah dalam menjalankan tugas dan fungsinya.
Anggaran Belanja Negara masih memberlakukan pemisahan antara belanja rutin dan belanja modal (dual budgeting). Belanja rutin negara terdiri dari belanja pegawai, belanja barang, pembayaran bunga utang, subsidi, dan belanja lain-lain. Tujuan utama pemisahan belanja rutin dan belanja modal/pembangunan ini adalah untuk menekankan pentingnya peranan program pembangunan.
Pemerintah menyadari bahwa pengelolaan keuangan negara yang dilaksanakan sampai saat ini perlu diadakan penyempurnaan terutama dalam mengatasi kelemahan seperti kurangnya keterkaitan antara perencanaan nasional, penganggaran dan pelaksanaannya. Kemudian kelemahan dalam pelaksanaan penganggaran yang menggunakan line-item budget dimana usulan anggaran didasarkan perubahan tertentu (incremental) atas anggaran sebelumnya. Oleh karena itu, pemerintah merasa harus segera melakukan reformasi pengelolaan keuangan negara agar memenuhi syarat pengelolaan yang transparan, akuntabel, dapat diprediksi/predictability dan memperhatikan partisipasi.
2.4.2 Setelah Reformasi Anggaran
Sejak tahun 2003, reformasi keuangan negara mencapai babak baru dengan disahkannya Undang-undang nomor 17/2003 tentang Keuangan Negara. Setelah itu, pada tahun 2004 disahkan beberapa produk perundang-undangan yang merupakan satu kesatuan paket reformasi keuangan negara, diantaranya: UU no. 1/2004 tentang Perbendaharaan Negara; UU no. 15/2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara.; serta UU no.25/2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional. Munculnya peraturan perundang-undangan ini telah merubah cara pengelolaan keuangan Negara Republik Indonesia.
Implikasi dari reformasi keuangan negara ini merubah format dan struktur anggaran belanja negara, yaitu:
1. Pemisahan antara belanja pemerintah pusat dan pemerintah daerah
2. Semua belanja negara yang berhubungan dengan subsidi dan hibah harus dikategorikan sebagai subsidi
3. Semua “belanja lain-lain” yang tersebar di banyak komponen anggaran belanja pusat disatukan satu dalam “belanja lain-lain”.
4. Belanja modal dirubah menjadi format baru dan dibagi ke dalam semua jenis belanja.
Tabel 1 Perbedaan antara Format APBN Lama dan APBN Baru
Format Lama Format Baru
Klasifikasi Organisasi
Tidak dimasukkan dalam Nota Keuangan dan UU APBN, hanya diatur dalam Keppres
Klasifikasi Organisasi
Daftar pengguna anggaran, termasuk dalam Nota Keuangan dan UU APBN.Daftar itu sama dengan Kementrian/Lembaga (K/L) yang ada
Klasifikasi Sektoral
Terdiri dari 20 sektor dan 50 subsektor;
Program di break-down dari subsektor;
Nama program antara belanja rutin dan belanja modal berbeda
Klasifikasi Fungsional
Terdiri dari 11 fungsi dan 79 subfungsi;
Program di tiap K/L akan dikumpulkan sesuai fungsinya;
Nama program berdasarkan unified budget
Klasifikasi Ekonomi Dual Budgeting;
Belanja Negara terdiri dari 6 item (termasuk belanja modal)
Klasifikasi Ekonomi Unified Budgeting;
Belanja Negara terdiri dari 8 item
Basis Alokasi
Sektor, subsektor, dan program
Basis Alokasi
Alokasi berdasarkan pada program masing-masing K/L
Sumber: Badan Analisa Fiskal, 2005
2.4.3 Klasifikasi Anggaran Baru
Berdasarkan UU no. 17/2003 Bab III tentang Penyusunan dan Penetapan APBN pasal 11 ayat (5) dinyatakan bahwa: “Belanja negara dirinci menurut organisasi, fungsi dan jenis belanja”. Dan sesuai pasal 15 ayat (5) dinyatakan bahwa: APBN yang disetujui oleh DPR terinci sampai dengan Unit Organisasi, Fungsi, Program, Kegiatan dan Jenis Belanja.
Berdasarkan penjelasan pasal 11 ayat (5) UU No. 17/2003, disebutkan bahwa rincian belanja Negara menurut organisasi disesuaikan dengan susunan Kementrian Negara/Lembaga pemerintahan pusat yang disebut Bagian Anggaran 1. Klasifikasi Organisasi
(BA), terdiri dari 58 Kementrian Negara/ Lembaga. Dalam masing-masing kementrian Negara/lembaga dibagi dalam eselon I yang bertanggung jawab terhadap suatu pelaksanaan suatu program, unit eselon II dan unit eselon III yang bertanggung jawab terhadap suatu pelaksanaan kegiatan pendukung program. Pelaksanaan, monitoring dan pelaporan anggaran akan terjadi suatu sinergi yang positif apabila ada sinkronisasi antara struktur program dan kegiatan dengan struktur organisasinya. Tanggung jawab dan kewenangan akan lebih jelas bagi para manajer apabila dalam suatu unit organisasi walaupun tetap akan ada sedikit kesulitan apabila program dimaksud dilaksanakan secara lintas unit organisasi dan lintas kementrian Negara/ lembaga. Bagian Anggaran merupakan klasifikasi anggaran berdasarkan organisasi antara lain menurut kementrian/ lembaga.
Klasifikasi belanja menurut fungsi berdasarkan urusan pemerintahan disesuaikan menurut kewenangan pemerintah provinsi dan pemerintah 2. Klasifikasi Fungsional
Fungsi adalah perwujudan tugas kepemerintahan di bidang tertentu yang dilaksanakan dalam rangka mencapai tujuan pembangunan nasional. Penerapan klasifikasi fungsional mendukung performance-based budgeting dengan memberikan evaluasi kinerjanya. Tidak seperti klasifikasi sektoral yang cenderung mengalokasikan kepada sektor tertentu, klasifikasi fungsional lebih menekankan fungsi yang dilakukan pemerintah sehingga stakeholder dapat mengukur tingkat keberhasilan pemerintah. Klasifikasi fungsi dan subfungsi hanya akan digunakan sebagai alat analisis, sedangkan anggaran pengeluarannya disiapkan berdasarkan program-program yang telah diajukan oleh tiap Kementrian Negara/ Lembaga.
Seperti disebutkan di atas, penerapan klasifikasi fungsi oleh pemerintah mengacu pada GFS yang diperkenalkan oleh IMF seperti yang disebutkan dalam manual GFS dimana fungsi pemerintahan di breakdown ke dalam 10 fungsi (COFOG). Namun dalam pelaksanaan di Indonesia, pemerintah hanya mengadopsinya menjadi 11 fungsi dan 79 subfungsi. Fungsi-fungsi tersebut antara lain: pelayanan umum, pertahanan, ketertiban dan keamanan, ekonomi, lingkungan hidup, perumahan dan fasilitas umum, kesehatan, pariwisata, budaya agama, pendidikan, dan perlindungan sosial.
kabupaten/kota, yang meliputi klasifikasi belanja menurut belanja urusan wajib dan belanja urusan pilihan. Klasifikasi belanja urusan wajib mencakup pendidikan, kesehatan, pekerjaan umum, perumahan rakyat, penataan ruang, perencanaan pembangunan, perhubungan, lingkungan hidup, pertanahan, kependudukan dan catatan sipil, pemberdayaan perempuan, keluarga berencana dan keluarga sejahtera, sosial, tenaga kerja dan transmigrasi, koperasi dan usaha kecil dan menengah, penanaman modal, kebudayaan dan pariwisata, pemuda dan olahraga, kesatuan bangsa dan politik dalam negeri, pemerintahan umum dan kepegawaian, pemberdayaan masyarakat dan desa, statistik, arsip, dan komunikasi dan informatika. Sedangkan klasifikasi belanja menurut urusan pilihan mencakup pertanian, kehutanan, energi dan sumber daya mineral, kelautan dan perikanan, perdagangan, dan perindustrian (Depkeu, 2005). Penelitian ini menggunakan klasifikasi belanja berdasarkan urusan.
1
3. Klasifikasi Ekonomi
Di dalam APBN yang baru, belanja rincian belanja dibagi ke dalam 8 (delapan) kategori (Tabel 2). Dalam klasifikasi ekonomi ini, belanja pemerintah dibagi berdasarkan jenis-jenis pengeluaran yang berbeda seperti APBN sebelumnya. Belanja dalam klasifikasi ini terdiri dari belanja pegawai, belanja barang, belanja modal, beban bunga, subsidi, bantuan sosial, dan hibah.
Tabel 2 Klasifikasi Ekonomi Belanja Pemerintah Belanja
Pegawai
Merupakan kompensasi dalam bentuk uang maupun barang yang diberikan kepada pegawai pemerintah yang bertugas di dalam maupun di luar negeri sebagai imbalan atas pekerjaan yang telah dilaksanakan. Dikecualikan untuk pekerjaan yang berkaitan denan pembentukan modal. Belanja ini antara lain digunakan untuk gaji dan tunjangan, honorarium, vakasi, lembur dan kontribusi sosial.
2 Belanja Barang Pembelian barang atau jasa yang habis dipakai untuk memproduksi barang dan jasa yang dipasarkan maupun yang tidak dipasarkan maupun yang tidak dipasarkan. Belanja ini antara lain digunakan untuk pengadaan barang dan jasa, pemeliharaan dan perjalanan.
3 Belanja Modal Pengeluaran yang dilakukan dalam rangka pembentukan modal. Dalam belanja ini termasuk untuk tanah, peralatan dan mesin, gedung dan bangunan, jaringan, maupun dalam bentuk fisik lainnya, seperti buku, binatang, dan lainnya. 4 Beban Bunga Pembayaran yang dilakukan atas kewajiban pembangunan
pokok utang (principal outstanding), baik utang dalam negeri maupun utang luar negeri yang dihitung berdasarkan posisi pinjaman.
5 Subsidi Alokasi anggaran yang diberikan kepada perusahaan/ lembaga yang memproduksi, menjual, mengekspor atau mengimpor barang dan jasa untuk memenuhi hajat hidup orang banyak sedemikian rupa sehingga harga jualnya dapat terjangkau oleh masyarakat. Belanja ini antara lain digunakan untuk penyaluran subsidi kepada perusahaan Negara dan perusahaan swasta.
6 Bantuan Sosial Transfer uang atau barang yang diberikan kepada masyarakat guna melindungi dari kemungkinan terjadinya resiko social. Bantuan social ini dapat dibeerikan langsung kepada anggota masyarakat atau lembaga kemasyarakatan. 7 Hibah Transfer dana yang sifatnya tidak wajib kepada Negara lain
atau kepada organisasi internasional. 8 Belanja
Lain-lain
Pengeluaran/ belanja pemerintah pusat selain 1 sampai 7 di atas.
Sumber: Badan Analisa Fiskal, 2005