BAB II TINJAUAN TEORITIS
C. Pelayanan Kesehatan Masyarakat
1. Pengertian Pelayanan Kesehatan Masyarakat
Pengertian pelayanan kesehatan banyak macamnya. Menjabarkan pendapat Levey dan Loomba (1973) maka yang dimaksud dengan pelayanan kesehatan ialah setiap upaya yang diselenggarakan sendiri atau secara bersama- sama dalam suatu organisasi untuk memelihara dan meningkatkan kesehatan, mencegah dan menyembuhkan penyakit serta memulihkan kesehatan perseorangan, keluarga, kelompok dan ataupun masyarakat. 7
Secara umum pelayanan kesehatan masyarakat (public health services) adalah merupakan sub sistem pelayanan kesehatan yang tujuan utamanya adalah pelayanan preventif (pencegahan) dan promotif (peningkatan kesehatan) dengan sasaran masyarakat. Meskipun demikian, tidak berarti bahwa pelayanan kesehatan masyarakat tidak melakukan pelayanan kuratif (pengobatan) dan rehabilitatif
(pemulihan).8
Pelayanan kesehatan masyarakat, baik yang diselenggarakan oleh pemerintah maupun swasta perlu memperhatikan beberapa ketentuan, antara lain :9
7
Azrul Azwar, Pengantar Administrasi Kesehatan (Jakarta: Binarupa Aksara, 1996), Edisi III, h. 35
8
Ibid, h. 115
9
a). Penanggung Jawab
Suatu sistem pelayanan kesehatan masyarakat harus ada penanggung jawab oleh pemerintah maupun oleh swasta. Namun demikian di Indonesia, pemerintah (dalam hal ini Departemen Kesehatan) merupakan penanggung jawab yang paling tinggi. Artinya pengawasan, standar pelayanan dan sebagainya bagi pelayanan kesehatan masyarakat baik pemerintah (puskesmas) maupun swasta (balkesmas) adalah di bawah koordinasi Departemen Kesehatan.
b). Standar Pelayanan.
Sistem pelayanan kesehatan masyarakat, baik pemerintah maupun swasta harus berdasarkan pada suatu standar tertentu. Di Indonesia, standar ini telah ditetapkan oleh Departemen Kesehatan dengan adanya buku Pedoman Puskesmas.
c). Hubungan Kerja.
Sistem pelayanan kesehatan masyarakat harus mempunyai pembagian kerja yang jelas antara bagian satu dengan yang lain. Artinya fasilitas kesehatan tersebut harus mempunyai struktur organisasi yang jelas dan menggambarkan hubungan kerja, baik horizontal maupun vertikal.
d). Pengorganisasian Potensi Masyarakat.
Ciri khas dari sistem pelayanan kesehatan masyarakat adalah keikutsertaan masyarakat atau pengorganisasian masyarakat. Upaya ini penting (terutama di Indonesia) karena adanya keterbatasan sumber-sumber daya dari penyelenggara pelayanan kesehatan masyarakat, perlu keikutsertaan masyarakat ini.
25
2. Ruang Lingkup Pelayanan Kesehatan Masyarakat
Sekalipun bentuk dan jenis pelayanan kesehatan banyak macamnya, namun jika disederhanakan secara umum dapat dibedakan atas dua macam. Bentuk dan jenis pelayanan kesehatan tersebut, jika dijabarkan dari pendapat Hodgetts dan Cascio (1983) adalah : 10
a. Pelayanan kedokteran
Pelayanan kesehatan yang termasuk dalam kelompok pelayanan kedokteran (medical services) ditandai dengan cara pengorganisasian yang dapat bersifat sendiri (solo practice) atau secara bersama-sama dalam satu organisasi
(institusion), tujuan utamanya untuk menyembuhkan penyakit dan memulihkan
kesehatan serta sasarannya terutama untuk perseorangan dan keluarga. b. Pelayanan kesehatan masyarakat
Pelayanan kesehatan yang termasuk dalam kelompok pelayanan kesehatan masyarakat (public health services) ditandai dengan cara pengorganisasian yang umumnya secara bersama-sama dalam satu organisasi, tujuan utamanya untuk memelihara dan meningkatkan kesehatan serta mencegah penyakit, serta sasarannya terutama untuk kelompok dan masyarakat.
Karena ruang lingkup pelayanan kesehatan masyarakat menyangkut kepentingan masyarakat banyak, maka peranan pemerintah dalam pelayanan kesehatan masyarakat umumnya adalah besar. Hanya saja karena masalah kesehatan masyarakat pada dasarnya adalah masalah masyarakat sendiri, maka
10
dalam menyediakan serta menyelenggarakan pelayanan kesehatan masyarakat, potensi masyarakat sering diikut-sertakan.
Jika ditinjau dari batasan ilmu kesehatan masyarakat, sebagaimana yang dikemukakan oleh Winslow (1920), pengikut-sertaan potensi masyarakat ini telah merupakan prinsip pokok yang harus diikuti.
3. Sistem Pelayanan Kesehatan Masyarakat di Indonesia
Jumlah penduduk yang besar dengan pertumbuhan yang cukup tinggi serta distribusi yang tidak merata, merupakan tantangan berat bagi pembangunan kesehatan di Indonesia. Keadaan lain yang dapat mempengaruhi derajat kesehatan adalah tingkat pendidikan umum yang belum memadai, terutama pada golongan wanita. Di samping itu adat-istiadat, sikap, tingkah laku, dan kebiasaan-kebiasaan warga masyarakat untuk hidup sehat dan berperan serta aktif dalam pembangunan kesehatan, masih belum seperti apa yang diharapkan.
Tingkat ekonomi yang masih rendah menyebabkan banyak warga masyarakat belum mampu memperoleh upaya pelayanan kesehatan. Pembiayaan untuk pembangunan kesehatan, baik yang berasal dari pemerintah maupun dari masyarakat, dirasakan masih terbatas jumlahnya. Meskipun telah terdapat berbagai peningkatan kerja sama lintas-sektoral, tetapi pelaksanaannya masih belum berjalan dengan lancar.11
Untuk Indonesia penanggung jawab pelayanan kesehatan masyarakat adalah Departemen Kesehatan yang menurut KEPRES No. 15 tahun 1984
11
Koentjaraningrat, Ilmu-ilmun Sosial dalam Pembangunan Kesehatan, (Jakarta: PT Gramedia, 1985), h. 3
27
memang diserahkan tugas sebagai penyelenggara sebagian dari tugas umum pemerintahan dan pembangunan dibidang kesehatan. Untuk ini, Depatemen Kesehatan melalui segenap aparatnya yang tersebar di seluruh tanah air, aktif menyelenggarakan pelayanan kesehatan masyarakat. Aparat yang dimaksud ialah Kantor Wilayah Departemen Kesehatan yang terdapat di setiap propinsi serta Kantor Departemen Kesehatan yang terdapat di setiap Kabupaten.
Hanya saja sesuai dengan UU Pokok Pemerintah Daerah No. 5 tahun 1974 dimana tanggung jawab kesehatan berada pada pemerintah Daerah maka ditingkat pemerintah daerah juga ditemukan aparat pemerintah yang bertanggung jawab dalam bidang kesehatan. Aparat yang dimaksud ialah Kantor Dinas Kesehatan Propinsi untuk tingkat propinsi, Kantor Dinas Kesehatan Kabupaten/Kotamadya untuk tingkat Kabupaten/Kotamadya serta Kantor Dinas Kesehatan Kecamatan untuk tingkat Kecamatan (masih dalam tahap perencanaan).
Dari uraian yang seperti ini jelaslah bahwa peranan kantor dalam Sistem Kesehatan di Indonesia, tidak hanya sebagai pelaksana fungsi administrasi saja, tetapi juga sebagai pelaksana fungsi pelayanan kesehatan. Dengan perkataan lain Kantor Departemen Kesehatan dan atau Kantor Dinas Kesehatan yang terdapat di kabupaten juga bertanggung jawab menyelenggarakan pelayanan kesehatan, yang dalam hal ini adalah pelayanan kesehatan masyarakat seperti misalnya mengatasi keadaan wabah yang terjangkit di wilayah kerjanya.
Tentu mudah dipahami bahwa fungsi pelayanan kesehatan masyarakat yang dimiliki oleh berbagai ‘kantor’ ini sifatnya hanya merupakan pelayanan rujukan saja. Sedangkan sebagai pelaksana pelayanan kesehatan masyarakat
sehari-hari, dipercayakan kepada PUSKESMAS, yang oleh pemerintah memang didirikan di semua kecamatan di Indonesia.
Untuk lebih memperluas cakupan pelayanan kesehatan masyarakat tersebut, pada beberapa kecamatan yang jumlah penduduknya lebih dari 30.000 dan yang wilayah kerjanya terlalu luas, didirikan PUSKESMAS pembantu. Kecuali itu untuk lebih mendekatkan pelayanan kesehatan kepada masyarakat yang bertempat tinggal jauh dari PUSKESMAS diselenggarakan PUSKESMAS keliling.
Selanjutnya sesuai dengan prinsip perlunya melibatkan potensi masyarakat, pada saat ini pemerintah berupaya secara maksimal untuk mengikutsertakan potensi masyarakat yang dimaksud. Peran serta masyarakat dalam bidang kesehatan secara keseluruhan disebut dengan nama Pembangunan Kesehatan Masyarakat Desa (PKMD) yang pengorganisasiannya berada dalam naungan Lembaga Ketahanan Masyarakat Desa (LKMD). Sedangkan wadah peran serta masyarakat dalam program kesehatan masyarakat dikenal dengan nama Pos Pelayanan Terpadu (Posyandu). Pada saat ini Posyandu direncanakan akan didirikan di setiap desa. Sedangkan kegiatan utama Posyandu yang dikelola dengan prinsip “dari dan oleh untuk masyarakat” ini, secara umum dapat dibedakan atas lima macam yakni (1) pelayanan KIA, (2) pelayanan gizi, (3) pelayanan keluaraga, (4) pemberian oralit, serta (5) imunisasi.12
Sejak reformasi nasional pada 1998, terjadi perubahan yang sangat mendasar pada hampir seluruh organisasi di Indonesia. Demikian pula pada
12
Azrul Azwar, Pengantar Administrasi Kesehatan (Jakarta : Binarupa Aksara, 1996), Edisi III, h. 117-118
29
organisasi pelayanan kesehatan. Perubahan yang mendasar dalam sektor kesehatan adalah terjadinya perubahan paradigma pembangunan kesehatan menjadi ‘Paradigma Sehat’. Paradigma baru ini mendorong terjadinya perubahan konsep yang sangat mendasar dalam pembangunan kesehatan, antara lain: 13
a. Pembangunan kesehatan yang semula lebih menekankan pada upaya kuratif dan rehabilitatif, menjadi lebih fokus pada upaya preventif dan kuratif tanpa mengabaikan kuratif-rehabilitatif,
b. Pelaksanaan upaya kesehatan yang semula lebih bersifat terpilah-pilah (fragmented) berubah menjadi kegiatan yang terpadu (integrated),
c. Sumber pembiayaan kesehatan yang semula lebih banyak dari pemerintah, berubah menjadi pembiayaan kesehatan lebih banyak dari masyarakat, d. Pergeseran pola pembayaran dalam pelayanan kesehatan yang semula free
for service menjadi pembayaran secara pra-upaya,
e. Pergeseran pemahaman tentang kesehatan dari pandangan konsumtif menjadi investasi,
f. Upaya kesehatan yang semula lebih banyak dilakukan oleh pemerintah, akan bergeser lebih banyak dilakukan oleh masyarakat sebagai mitra pemerintah (partnership),
g. Pembangunan kesehatan yang semula bersifat terpusat (centralized), menjadi otonomi daerah (decentralized)
h. Pergeseran proses perencanaan dari top down menjadi bottom up seiring berjalannya era desentralisasi.
13
C. Kemiskinan
1. Pengertian Kemiskinan
Miskin adalah bentuk kata dasar dari kemiskinan, dalam kamus besar Bahasa Indonesia, kata “miskin” memiliki arti tidak berharta benda, sebab kekurangan (berpenghasilan sangat rendah). Sedangkan “kemiskinan” mempunyai arti hal miskin, keadaan miskin, situasi penduduk atau sebagian penduduk yang hanya dapat memenuhi makanan, pakaian, dan perumahan yang sangat diperlukan untuk mempertahankan tingkat kebutuhan yang minimum.14
Dalam bahasa Arab kata “miskin” diambil dari kata sakana yang berarti tenang atau diam. Kata miskin biasanya berkaitan dengan kata fakir yang berasal dari kata faqr yang artinya orang yang patah tulang punggungnya, dalam arti bahwa beban yang dipikulnya sedemikian berat sehingga mematahkan tulang punggungnya.15
KH. Ali Yafie berpendapat bahwa miskin adalah barang siapa yang memiliki harta benda atau mata pencaharian tetap, akan tetapi salah satunya atau kedua-duanya hanya menutupi seperdua atau lebih dari kebutuhan pokoknya.16
Kemiskinan dari sudut sosiologi dapat dibedakan menjadi tiga pengertian: kemiskinan absolut, kemiskinan relatif, dan kemiskinan kultural. Seseorang termasuk golongan miskin absolut apabila hasil pendapatannya berada di bawah garis kemiskinan, tidak cukup untuk memenuhi kebutuhan hidup minimum, seperti pangan, sandang, kesehatan, papan, pendidikan. Seseorang yang tergolong
14
Departemen Pendidikan dan Kebudayaan, Kamus Besar Bahasa Indonesia, (Jakarta: Balai Pustaka, 1998), Cet. Ke-1, h. 587
15
M. Quraish Shihab, Wawasan Al-Qur’an, (Bandung: Mizan, 1994), h. 449
16
31
miskin relatif sebenarnya telah hidup di atas garis kemiskinan, namun masih berada di bawah kemampuan masyarakat sekitarnya. Sedangkan kemiskinan kultural berkaitan erat dengan sikap seseorang atau sekelompok masyarakat yang tidak mau berusaha memperbaiki tingkat kehidupannya sekalipun ada usaha dari pihak lain yang membantunya.
Soerjono Soekanto merumuskan: ”kemiskinan sebagai suatu keadaan di mana seseorang tidak sanggup memelihara dirinya sendiri sesuai dengan taraf kehidupan kelompok dan juga tidak mampu memanfaatkan tenaga mental maupun fisiknya dalam kelompok tersebut”.17
Dari beberapa pendapat di atas dapatlah diambil kesimpulan, bahwa kemiskinan merupakan keadaan yang dialami oleh sebagian penduduk yang hidup dalam keadaan serba kekurangan untuk memperoleh kebutuhan hidupnya yang pokok disebabkan kurangnya kemampuan ekonomi.
Secara umum, yang dimaksud dengan orang miskin dalam buku Planning
And Management of Social Sector Programme, didefinisikan sebagai orang yang
hidupnya berada di bawah garis kemiskinan, yakni orang yang tertutup baginya kesempatan untuk mendapatkan nafkah untuk makan dan kebutuhan lainnya seperti pakaian, pendidikan, lapangan kerja dan sebagainya.18
Kemiskinan adalah ketidakmampuan individu dalam memenuhi kebutuhan dasar minimal untuk hidup layak.19 Dalam kehidupan di masyarakat, kemiskinan adalah suatu hal yang nyata adanya. Bagi mereka yang tergolong miskin, mereka
17
Soerjono Soekanto, Sosiologi Suatu Pengantar, (Jakarta: Rajawali Pers, 1987), h. 365
18
Parsudi Suparlan, Kemiskinan Diperkotaan (Jakarta: Yayasan Obor Indonesia, 1993) Cet. Ke-2, h. 20
19
Departemen Sosial (Depsos), Penduduk Fakir Miskin Indonesia Tahun 2002 (Jakarta: Depsos, 2002)
sendiri merasakan dan menjalankan kehidupan dalam kemiskinan tersebut. Tetapi kesadaran akan kemiskinan mereka itu baru terasa bila mereka membandingkan kehidupan yang mereka jalani dengan kehidupan orang lain yang lebih tinggi tingkat kehidupannya.20
2. Faktor Penyebab Kemiskinan
Di Indonesia, masalah kemiskinan merupakan masalah sosial yang senantiasa relevan untuk dikaji terus meneus. Ini bukan saja karena masalah kemiskinan telah ada sejak lama dan masih hadir di tengah-tengah kita saat ini, melainkan pula karena kini gejalanya semakin meningkat sejalan dengan krisis multidimensional yang masih dihadapi oleh Bangsa Indonesia.21
Kemiskinan adalah sesuatu yang tidak dikehendaki oleh setiap orang, namun demikian seperti yang telah dibahas sebelumnya, kemiskinan ini pun banyak terjadi dalam masyarakat. Terdapat banyak faktor yang menyebabkan kemiskinan ini. Dr. M. Quraish Shihab berpendapat bahwa faktor utama penyebab kemiskinan adalah sikap berdiam diri, enggan atau tidak dapat bergerak atau berusaha. Keengganan berusaha adalah penganiayaan terhadap diri sendiri, sedang ketidakmampuan berusaha antara lain disebabkan oleh penganiayaan orang lain. Ketidakmampuan berusaha yang disebabkan orang lain ini diistilahkan pula dengan kemiskinan struktural. Kemiskinan ini terjadi akibat adanya
20
Soekanto, Sosiologi Suatu Pengantar, h. 366
21
Edi Suharto, Membangun Masyarakat Memberdayakan Rakyat (Bandung: Refika Aditama, 2005), Cet. Ke-1, h. 131
33
ketidakseimbangan dalam perolehan atau penggunaan sumber daya alam yang telah diberikan oleh Allah Swt kepada makhluknya.22
Seseorang yang hidupnya selalu diam atau tidak mau berusaha atau tidak dapar berusaha, tidaka akan dapat memiliki sesuatu, padahal Allah Swt telah menyediakan sumber daya alam yang bias dikelola oleh manusia yang tidak terbatas jumlahnya. Sebagaimana Firman Allah Swt: (Q.S. Ibrahim : 34)
KH. Ali Yafie mengemukakan ada 6 (enam) hal yang menjadi penyebab terjadinya kemiskinan : 23
1. Kelemahan, yang meliputi kelemahan hati dan semangat, kelemahan akal dan ilmu atau kelemahan fisik.
2. Kemalasan, sifat ini merupakan pangkal utama dari kemiskinan.
3. Ketakutan, merupakan penghambat untuk mencapai sukses atau usaha. Keberhasilan pekerjaan tergantung pada keberanian pelakunya.
4. Kepelitan, hal ini bersangkutan dengan pihak si kaya. Karena dengan sifat ini tanpa disadari, pelitnya itu membantu untuk tidak mengurangi
kemiskinan, sehingga kemiskinan terus terpelihara.
5. Tertindih hutang, orang yang sudah terbiasa berhutang, maka ia akan tersulit lepas dari jeratannya, sehingga dia tidak bias keluar dari kemiskinan.
22
M. Quraish Shihab, Op. Cit., h. 449-450
23
6. Diperas atau dikuasai oleh sesame manusia. Pemerasan terhadap manusia ini sangat rentan untuk menimbulkan perbudakan.
Dari enam hal di atas, ada tiga hal yang merupakan penyebab kemiskinan yang disebabkan oleh faktor intern yang muncul dari individu itu sendiri, hal tersebut adalah: kelemahan, kemalasan dan ketakutan. Ketiga faktor ini merupakan faktor utama penyebab kemiskinan. Sedangkan tiga faktor lain dimunculkan oleh faktor ekstern yang oleh orang lain faktor ini merupakan faktor penunjang terciptanya kemiskinan.
Sedangkan Dr. Musthofa Husni Assiba’I berpendapat bahwa kemiskinan itu disebabkan karena salah satu dari dua sebab, yaitu kemalasan dan ketidakmampuan bekerja atau karena kehilangan syarat-syarat untuk bekerja.24
3. Dimensi Kemiskinan
Kemiskinan merupakan fenomena yang berwayuh wajah. Kemiskinan dapat dibagi kedalam beberapa dimensi:
a. Kemiskinan yang diakibatkan globalisasi. Globalisasi menghasilkan pemenang dan pengkalah. Pemenang umumnya adalah negara-negara maju sedangkan negara-negara berkembang seringkali semakin terpinggirkan oleh persaingan dan pasar bebas yang merupakan prasyarat globalisasi.
24
Musthofa Husni Assiba’i, Kehidupan Sosial Menurut Islam, Tuntutan Hidup Bermasyarakat, alih bahasa M. Adhi Ratomi, (Bandung: CV Diponegoro, 1993), Cet. Ke-4, h. 155.
35
b. Kemiskinan yang berkaitan dengan pembangunan. Kemiskinan subsisten (kemiskinan akibat rendahnya pembangunan), kemiskinan pedesaan (kemiskinan akibat peminggiran pedesaan dalam proses pembangunan), kemiskinan perkotaan (kemiskinan yang disebabkan oleh hakekat dan kecepatan pertumbuhan perkotaan).
c. Kemiskinan sosial. Kemiskinan yang dialami oleh perempuan, anak- anak, dan kelompok minoritas.
d. Kemiskinan konsekuensional. Kemiskinan yang terjadi akibat
