Dalam Bab V ini penulis akan menyimpulkan materi karya ilmiah dari pokok permasalahan dan memberikan saran-saran yang berguna bagi negara Indonesia, lembaga atau instansi terkait serta masyarakat luas.
A. Pemahaman Persekongkolan Tender dalam Hukum Persaingan Usaha 1. Pengertian Tender Secara Umum dan Berdasarkan UU Nomor 5
Tahun 1999
Tender dalam hukum persaingan usaha Indonesia mempunyai pengertian tawaran untuk mengajukan harga untuk memborong suatu pekerjaan, untuk mengadakan barang-barang atau untuk menyediakan jasa. Pengertian tender mencakup tawaran untuk mengajukan harga untuk memborong atau melaksanakan suatu pekerjaan, mengadakan barang dan atau jasa, membeli suatu barang dan atau jasa, menjual suatu barang dan
atau jasa.1 Tawaran dilakukan oleh pemilik kegiatan atau proyek, dimana
pemilik dengan alasan keefektifan dan keefisienan apabila proyek dilaksanakan sendiri maka lebih baik diserahkan pihak lain yang mempunyai kapabilitas untuk melaksanakan proyek atau kegiatan.
Permasalahan Tender merupakan salah satu hal yang menjadi objek dalam Hukum Persaingan Usaha. Tender atau lelang itu sendiri menurut peraturan perundang-undangan, yaitu:
1) Perpres No. 95 Tahun 2007 Tentang Perubahan Ketujuh Atas Keppres
No. 80 Tahun 2003 tentang Pedoman Pelaksanaan Pengadaan Barang/ Jasa Pemerintah
1
KPPU RI, Pedoman Pasal 22 tentang Larangan Persekongkolan dalam Tender, (Jakarta:KPPU, 2005), h. 7.
Tender atau Pengadaan Barang / Jasa adalah kegiatan pengadaan barang / jasa yang dibiayai dengan APBN atau APBD, baik yang diselenggarakan secara swakelola
maupun oleh penyedia barang / jasa.
2) Penjelasan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999
Tender adalah mengajukan harga untuk memborong suatu pekerjaan, untuk mengadakan barang-barang atau menyediakan jasa.
Jika pengertian tender atau lelang tersebut disimpulkan, maka tender sendiri memiliki cakupan yang lebih luas karena tender merupakan serangkaian kegiatan berupa penawaran mengajukan harga untuk:
1) Memborong atau melaksanakan suatu pekerjaan;
2) Mengadakan atau menyediakan barang dan atau jasa;
3) Membeli barang dan atau jasa;
4) Menjual barang dan/atau jasa, menyediakan kebutuhan barang
dan/atau jasa secara seimbang dengan berbagai dengan syarat yang harus dipenuhi, berdasarkan peraturan tertentu yang ditetapkan pihak terkait.
Berdasarkan definisi tersebut, maka cakupan dasar penerapan Pasal 22 UU Nomor 5 Tahun 1999 adalah tender atau tawaran mengajukan harga yang dapat dilakukan melalui:
1) tender terbuka;
2) tender terbatas;
3) pelelangan umum;
4) pelelangan terbatas.
Mekanisme yang diberikan oleh UU Nomor 5 Tahun 1999 terhadap Keputusan Presiden (Keppres) Nomor 80 Tahun 2003 merupakan ketentuan normatif yang melarang pelaku usaha bersekongkol dengan
pihak lain guna mengatur dan atau menentukan pemenang tender yang dapat mengakibatkan persaingan usaha tidak sehat. Larangan tersebut mencakup proses pelaksanaan tender secara keseluruhan yang diawali dari prosedur perencanaan, pembukaan penawaran, sampai dengan penetapan pemenang tender. Mekanisme tersebut merupakan payung hukum UU Nomor 5 Tahun 1999 terhadap Keppres Nomor 80 Tahun 2003, meskipun Keppres tersebut tidak menempatkan UU Nomor 5 Tahun 1999 sebagai salah satu landasan hukumnya.
2. Ruang Lingkup Persekongkolan Tender Secara Umum dan Berdasarkan UU Nomor 5 Tahun 1999
Persekongkolan (conspiracy) dalam Black’s Law Dictionary
diartikan sebagai berikut:
“A combination or confederacy between two or persons formed for
the purpose of commiting by their joint efforts, some unlawful or criminal act or some act, which is innocent itself, but becomes unlawful when done concerted action of the conspirators or for the purpose of using criminal or unlawful means to be commision of
an act not in itself unlawful”.2
Definisi tersebut menegaskan bahwa persekongkolan harus dilakukan oleh dua pihak atau lebih yang bertujuan untuk melakukan suatu tindakan atau kegiatan kriminal atau melawan hukum secara bersama-sama. Termasuk dalam hal ini adalah persekongkolan dalam penawaran tender, baik untuk pengadaan barang dan atau jasa di sektor
2Henry Campbell Black, Black’s Law Dictionary, 5th
Editon., (Minesota: West Publising, 1998), h. 382.
publik maupun di perusahaan swasta, karena dianggap dapat menghambat upaya pembangunan suatu negara.
Istilah persekongkolan selalu berkonotasi negatif. Hal ini terlihat dari berbagai kamus yang selalu mengartikan sebagai permufakatan atau
kesepakatan untuk melakukan kejahatan.3Demikian pula menurut Black’s
Law Dictionary, kata ’persekongkolan’ atau conspiracy didefinisikan
sebagai penyatuan (maksud) antara dua orang atau lebih yang bertujuan untuk menyepakati tindakan melanggar hukum atau kriminal melalui
upaya kerjasama.4
Hal tersebut terbukti melalui perumusan-perumusan dalam berbagai kamus yang selalu mengartikan sebagai permufakatan atau kesepakatan melakukan kejahatan. Berikut merupakan pengertian tentang persekongkolan, yaitu:
Dalam kamus Dictionary of Law – L.B. Curzon, persekongkolan diartikan
sebagai conspiracy, yakni:
―conspiracy is if person agrees with any other person that a course of conduct shall be pursued which if the agreement is carried out in accordance with their intentions, either can will necessarily amount to or involve the commision af any offences by one or more of the parties to the agreement or be would do so but for the existence of the facts which render any of the offences impossible, he is guilty of conspiracy to commit the offence or offence question.‖5
3Tim Penyusun Kamus Pusat Pembinaan dan Pengembangan Bahasa, Kamus Besar Bahasa Indonesia (Jakarta: Balai Pustaka, 1996), h. 893.
4Black’s Law Dictionary, Fifth Edition, (St. Paul Minn.: West Publishing, 1979), p. 280.
5
L.B Curzon, Conspiracy, sixth edition, (England: Pearson Education Limited, 2002), p. 88.
Dari definisi-definisi di atas dapat disimpulkan bahwa persekongkolan harus dilakukan oleh dua pihak atau lebih dengan tujuan
melakukan tindakan atau kegiatan bersama (joint efforts) suatu perilaku
yang melawan hukum. Sehingga terdapat dua unsur persekongkolan, yaitu:
Pertama, adanya dua pihak atau lebih yang secara bersama-sama (in
concert) melakukan perbuatan tertentu, kedua, perbuatan yang dilakukan
tersebut merupakan perbuatan melanggar hukum.6
Dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia, Persekongkolan berasal
dari kata ‘sekongkol’. Kata ‘sekongkol’ diartikan sebagai orang-orang
yang bersama-sama melakukan kejahatan.7 Dari pengertian tersebut, unsur
‘sekongkol’, yang pertama adalah ada dua pihak atau lebih; kedua,
bersama-sama melakukan kejahatan. Hal ini terdapat dalam Al-quran Surat An-Nisaa ayat 29, Allah Swt. berfirman:
ً ﺮ ﺠﺘ ﻜﺘ ﱠﻻ ﻞﻄ ﻠ ﻢﻜ ﻴ ﻢﻜﻠ ﻤ ﻠﻜ ﺘﻻ ﻤٰ ﻴﺬﻠ ﻴ ٰﻴ
ﻤﻴﺤﺮ ﻢﻜ ﻜ ﷲ ﺇ ۚﻢﻜﺴﻔ ﻠﺘﻘﺘﻻ ۚ ﻢﻜ ﻤ ﺾ ﺮﺘ ﻋ
“ Wahai orang-orang yang beriman, janganlah kamu memakan harta kamu di antara kamu dengan jalan yang bathil kecuali dengan jalan perniagaan yang berdasarkan kerelaan di antara kamu. Dan janganlah kamu membunuh diri kamu, sesungguhnya
Allah Maha Penyayang Kepadamu.”(Q.S. An Nisa [4]:29).
6 Yakub Adi Krisanto, ―Analisis Pasal 22 UU Nomor 5 Tahun 1999 dan Karakteristik Putusan tentang Persekongkolan Tender‖, Jurnal Hukum Bisnis, vol. 24 No. 2, 2005, h. 41.
7
Persekongkolan kerap kali dipersamakan dengan Kolusi (collusion), yaitu sebagai ―A secret agreement between two or more people for deceitful or produlent purpose‖, diartikan bahwa dalam hal Kolusi ini
ada suatu perjanjian rahasia yang dibuat oleh 2 (dua) pihak atau lebih dengan tujuan penipuan atau penggelapan yang serupa dengan istilah
konspirasi yang cenderung memiliki konotasi negatif.8
Pasal 1 angka 8 UU No. 5 Tahun 1999 memberikan definisi persekongkolan atau konspirasi usaha adalah bentuk kerja sama yang dilakukan oleh pelaku usaha dengan pelaku usaha lain dengan maksud untuk menguasai pasar bersangkutan bagi kepentingan pelaku usaha yang bersekongkol. Dalam persekongkolan selalu melibatkan dua pihak atau lebih untuk melakukan kerjasama. Berdasarkan ketentuan dalam Pasal 1
The Sherman Act 1890 menyatakan bahwa, ―Every contract, combination in the form of trust or otherwise, or conspiracy in restraint of trade commerce among the several states or with foreign nations, is declared to be illegal…‖.9
UU No. 5 Tahun 1999 membagi 3 bentuk persekongkolan yaitu:
1) Persekongkolan untuk mengatur dan atau menentukan pemenang
tender;
2) Persekongkolan untuk memperoleh informasi yang dapat
diklasifikasikan sebagai rahasia perusahaan;
8
Asril Sitompul, Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat, (Bandung: PT. Citra Aditya Bakti, 1999), h. 31.
9Lihat Pasal 1 The Sherman Act: ―Every contract, combination in the form of trust or otherwise, or conspiracy in restraint of trade commerce among the several states or with foreign nations, is declared to be illegal…‖
3) Persekongkolan untuk menghambat produksi atau pemasaran barang/jasa.
Persekongkolan tender diatur pada Pasal 22 UU No. 5 Tahun 1999, yang selengkapnya berbunyi:
‖Pelaku usaha dilarang bersekongkol dengan pihak lain untuk
mengatur dan atau menentukan pemenang tender sehingga dapat
mengakibatkan terjadinya persaingan usaha tidak sehat.‖
KPPU memberikan definisi persekongkolan tender ketika memeriksa
perkara Tender PT. Indomobil Sukses Internasional, Tbk – Putusan No.
03/KPPU-I/2003 – yaitu kerjasama antara dua pihak atau lebih, secara
terang-terangan maupun diam-diam melalui tindakan penyesuaian (concerted action) dan atau membandingkan dokumen tender sebelum
penyerahan (comparing Bid prior to submission) dan atau menciptakan
persaingan semu (sham competition) dan atau menyetujui dan atau
memfasilitasi dan atau tidak menolak melakukan suatu tindakan meskipun mengetahui atau sepatutnya mengetahui bahwa tindakan tersebut dilakukan untuk mengatur dalam rangka memenangkan peserta tender
tertentu.10
Dalam Pedoman Tentang Larangan Persekongolan Dalam Tender Berdasarkan UU No. 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli Dan Persaingan Usaha Tidak Sehat dikemukakan bentuk-bentuk persengkongkolan antara lain:
10
Yakub Adi Krisanto, Pelaksanaan Keppres No. 80 Tahun 2003 Tentang Pedoman Pelaksanaan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah Dan Indikasi Persekongkolan Tender Di Kota Salatiga, Jurnal Studi Pembangunan Interdisplin, (Volume XVIII No. 1 April – Juni 2006).
1) Melakukan pendekatan dan kesepakatan-kesepakatan dengan penyelenggara sebelum pelaksanaan tender;
2) Tindakan saling memperlihatkan harga penawaran yang akan
diajukan dalam pembukaan tender di antara peserta;
3) Saling melakukan pertukaran informasi;
4) Pemberian kesempatan secara eksklusif oleh panitia atau pihak
terkait;
5) secara langsung maupun tidak langsung kepada peserta tertentu;
6) Menciptakan persaingan semu antarpeserta;
7) Tindakan saling menyesuaikan antarpeserta;
8) Menciptakan pergiliran waktu pemenang;
9) Melakukan manipulasi persyaratan teknis dan administratif.
3. Dampak Persekongkolan Tender Pada Persaingan Usaha
Pada hakikatnya keberadaan hukum persaingan usaha adalah mengupayaka secara optimal persaingan usaha yang sehat dan efektif pada suatu pasar tertentu yang mendorong agar pelaku usaha melakukan efisiensi agar mampu bersaing dengan pesaingnya. UU No. 5 Tahun 1999 dibentuk dengan tujuan memelihara pasar agar kompetitif dan terhindar dari kesepakatan dan konspirasi yang cenderung mengurangi dan atau menghilangkan persaingan.
Secara teori, dengan berjalannya prinsip-prinsip persaingan usaha yang sehat pada suatu pasar akan membawa dampak yang positif kepada baik bagi produsen atau pelaku usaha maupun konsumen pada pasar yang bersangkutan. Secara langsung dengan adanya persaingan usaha yang sehat antar pelaku usaha akan memaksa pelaku usaha untuk dapat menjual produk barang atau jasanya dengan harga serendah mungkin dengan tetap mempertahankan mutu atau bahkan meningkatkan mutu dari produk barang dan jasanya.
Hal ini tentunya akan menguntungkan bagi konsumen disamping itu konsumen juga akan memperoleh keuntungan berupa kemampuan untuk memilih barang atau jasa yang dipasarkan karena banyaknya pelaku usaha yang menawarkan produk sejenis yang dipasarkan. Sehingga secara tidak langsung dalam kondisi pasar persaingan murni, pelaku usaha agar tetap bertahan harus mampu meningkatkan efisiensi dan produktivitasnya agar mampu bersaing dengan pelaku usaha lainnya. Pelaku usaha pada konteks ini dituntut untuk dapat berinovasi dalam menciptakan poduk yang memiliki kualitas pembeda atau nilai lebih dengan produk sejenisnya.
Eksistensi dan orientasi dari undang-undang antimonopoli adalah jelas menciptakan persaingan usaha yang sehat dengan cara mencegah monopoli dan persaingan usaha yang tidak sehat serta menciptakan ekonomi pasar yang efektif dan efisien demi peningkatan kesejahteraan rakyat. Selain itu, undang-undang antimonopoli juga memastikan bahwa sistem ekonomi yang berdasarkan persaingan usaha dapat memotivasi para pelaku usaha untuk menghasilkan produk barang dan/ atau jasa yang berkualitas dan harga yang terjangkau oleh konsumen dengan memanfaatkan sumber-sumber produksi seminimal mungkin.
Persekongkolan tender adalah suatu hambatan bagi terciptanya persaingan usaha yang sehat, sehingga dapat menimbulkan kerugian yang signifikan dalam kegiatan usaha terutama bagi para pihak yang berkaitan langsung dengan bidang-bidang usaha bersangkutan. Terhadap persaingan
usaha, persekongkolan tender menciptakan hambatan masuk (barrier to entry) ke pasar bagi peserta tender lainnya. Persoalan ini merupakan persoalan serius yang dihadapi dalam rangka melakukan kegiatan usahanya secara lancar.
Barrier to entry merupakan suatu keadaan dimana pelaku usaha pesaing tidak dapat memasuki bidang usaha tertentu pada pasar bersangkutan karena adanya penguasaan dan kekuatan pasar yang lebih besar yang dilakukan oleh perusahaan-perusahaan yang memiliki kedudukan lebih kuat. Sehingga bagi para pelaku usaha, hal tersebut merupakan masalah serius yang akan dihadapi dalam menjalankan kegiatan usahanya.
Pada hakikatnya setiap pelaku usaha memiliki kesempatan yang sama untuk melakukan kegiatan usahanya tanpa adanya persaingan usaha yang tidak sehat, berupa praktek monopoli, tindakan diskrimintaif dan halangan dari siapapun untuk menjalankan kegiatan usaha. Padahal dengan adanya persaingan usaha yang sehat, membuat barang dan/ atau jasa yang tersedia di pasar semakin beraneka ragam dan membuat konsumen memiliki alternatif pilihan barang dan/atau jasa.
Tanpa adanya barrier to entry yang diciptakan oleh pemerintah,
maka perusahaan besar pada pasar yang terkonsentrasi terpaksa harus melakukan efisiensi terhadap perubahan yang terjadi dalam pasar karena
kehadiran pelaku usaha baru yang mampu menembus pasar tersebut.11 Dalam proses tender, para peserta tender mempunyai kesempatan yang sama untuk menjadi pemenang tender. Persekongkolan tender yang dilakukan oleh para pihak yang terlibat dalam proses tender akan mengakibatkan peserta tender lainnya menjadi terhalang untuk menjadi pemenang tender karena pemenangnya sudah diatur oleh pihak tertentu yang melakukan persekongkolan.
B. Penanganan Persekongkolan Tender di KPPU 1. Alat Bukti Pemeriksaan di KPPU
Prosedur penegakan hukum persaingan usaha dalam UU No. 5 Tahun 1999 yang
dilakukan oleh komisi memiliki beberapa tahap.12 Tahapan prosedur
penanganan perkara dalam persaingan usaha terutama kegiatan persekongkolan tender tercakup dalam UU No. 5 Tahun 1999, Bab VII pada Pasal 38 sampai Pasal 46 mengatur tentang tata cara penanganan perkara termasuk alat bukti dalam pembuktian dugaan pelanggaran. Komisi dalam rangka membuktikan dapat menggunakan alat bukti yang secara limitatif ditentukan dalam Pasal 42 UU No. 5 Tahun 1999. Pada Pasal tersebut, alat-alat bukti yang digunakan oleh KPPU dalam
11
L Budi Kagramanto, Larangan Persekongkolan Tender (Perspektif Hukum Persaingan Usaha, Cet-ke-1, (Jakarta: Srikandi, 2007), h. 203.
12
Hikmahanto Juwana, Peran Lembaga Peradilan dalam Menangani Perkara Persaingan Usaha, (Jakarta: Partnership for Business Competition (PBC), 2003), h. 13.
melakukan permeriksaan, adalah:13
1) Keterangan saksi
Yang dimaksud saksi adalah setiap orang atau pihak yang mengetahui terjadinya pelanggaran dan memberikan keterangan guna kepentingan pemeriksaan.
2) Keterangan ahli
Yang dimaksud saksi ahli adalah orang yang memiliki keahlian dibidang terkait dengan dugaan pelanggaran dan memberikan keterangan guna kepentingan pemeriksaan.
3) Surat atau dokumen
Sebagai pembanding dalam hukum acara pidana, surat menurut Pasal 187 KUHAP dinyatakan bahwa surat sebagaimana dalam Pasal 187 ayat (1) huruf c, dibuat diatas sumpah jabatan atau dikuatkan dengan sumpah, yaitu:
a. Berita acara dan surat lain dalam bentuk resmi yang dibuat oleh
pejabat umum
yang berwenang atau dibuat dihadapannya, yang dimuat keterangan tentang kejadian atau keadaan yang didengar, dilihat atau dialami sendiri, disertai dengan alasan yang jelas dan tegas tentang keterangannya itu;
b. Surat yang dibuat menurut ketentuan peraturan perundang-
13
Ningrum Natasya Sirait, Hukum Persaingan Usaha UU No. 5/1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat, tanpa cetakan, (Medan: Pustaka Bangsa, 2004), h. 123.
undangan atau surat yang dibuat oleh pejabat umum mengenai hal yang termasuk dalam tata laksana yang menjadi tanggung jawabnya dan diperuntukkan bagi pembuktian sesuatu hal/ sesuatu keadaan;
c. Surat keterangan dari seorang ahli yang memuat pendapat
berdasarkan keahliannya mengenai sesuatu keadaan yang diminta secara resmi daripadanya;
d. Surat lain yang hanya dapat diperlakukan jika ada
hubungannya dengan isi dari alat pembuktian yang lain.
4) Petunjuk
Bandingan dengan hukum acara pidana, petunjuk menurut Pasal 188 ayat (1) KUHAP menyatakan bahwa petunjuk adalah perbuatan, kejadian atau keadaan yang karena persesuaiannya, baik antara yang satu dengan yang lain, maupun dengan tindak pidana itu sendiri, menandakan bahwa telah terjadi tindak pidana dan
siapa pelakunya.14 Pasal 188 ayat (2) KUHAP menyatakan bahwa
petunjuk hanya dapat diperoleh dari: (a) keterangan saksi; (b) surat; (c) keterangan terdakwa. Keterangan terdakwa dalam UU Nomor 5Tahun 1999 digantikan menjadi keterangan terlapor.
5) Keterangan pelaku usaha
Yang dimaksud dengan pelaku usaha adalah setiap orang
14
Harjon Sinaga, Hukum Acara Persaingan Usaha, Cet. Ke-1, (Jakarta: PT. Raja Grafindo Persada, 2005), h. 49.
perseorangan atau badan usaha, baik yang berbentuk badan hukum atau bukan badan hukum yang didirikan dan berkedudukan atau melakukan kegiatan dalam wilayah hukum negara Republik Indonesia, baik sendiri maupun bersama-sama melalui perjanjian menyelenggarakan berbagai kegiatan dalam bidang ekonomi. Pembuktian termasuk juga pada suatu dugaan yang belum tentu dilakukan dan dapat cara melakukan monitoring pasar, harga, ataupun perjanjian dengan pihak ketiga. Ada suatu pendekatan yang komprehensif untuk memutuskan apakah suatu perusahaan melakukan tindakan yang rasional dalam menghadapi pasar atau dalam rangka menghadapi persaingan atau sebagai konsekuensi keikutsertaan dalam
konspirasi yang bersifat anti-persaingan.15
Komisi memusatkan perhatian ketika melakukan penyelidikan pada dokumen usaha yang bersifat objektif dan memiliki kekuatan pembuktian yang khusus. Dalam melihat kebenaran dan menentukan sah atau tidaknya suatu alat bukti dengan memperhatikan perseuaian antara alat butki yang satu dengan alat bukti lainnya yang ditentukan oleh Majelis Komisi.
2. Pembuktian Persekongkolan Tender di KPPU
Dalam memutuskan perkara persekongkolan tender, KPPU menggunakan dasar hukum Pasal 22 UU Nomor 5/1999. Berdasarkan
15
Ningrum Natasya Sirait, Hukum Persaingan Usaha UU No. 5/1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat, h. 123
Pasal 22 tersebut, ketentuan tentang persekongkolan tender terdiri atas beberapa unsur, yakni unsur pelaku usaha, bersekongkol, adanya pihak lain, mengatur dan menentukan pemenang tender, serta persaingan usaha tidak sehat.
Istilah ―pelaku usaha‖ diatur dalam Pasal 1 angka 5 UU No. 5
Tahun1999. Adapun istilah ―bersekongkol‖ diartikan sebagai
kerjasama yang dilakukan oleh pelaku usaha dengan pihak lain atas inisiatif siapapun dan dengan cara apapun dalam upaya memenangkan
peserta tender tertentu.16Di samping itu, unsur ―bersekongkol‖
dapat pula berupa:
1) kerjasama antara dua pihak atau lebih;
2) secara terang-terangan maupun diam-diam melakukan tindakan
penyesuaian dokumen dengan peserta lainnya;
3) membandingkan dokumen tender sebelum penyerahan;
4) menciptakan persaingan semu;
5) menyetujui dan atau memfasilitasi terjadinya persekongkolan;
6) tidak menolak melakukan suatu tindakan meskipun mengetahui
atau sepatutnya mengetahui bahwa tindakan tersebut dilakukan untuk mengatur dalam rangka memenangkan peserta tender tertentu;
7) pemberian kesempatan eksklusif oleh penyelenggara tender atau
pihak terkait secara langsung maupun tidak langsung kepada pelaku usaha yang mengikuti tender, dengan cara melawan hukum.
Kerjasama antara dua pihak atau lebih dengan diam-diam biasanya dilakukan secara lisan, sehingga membutuhkan pengalaman dari lembaga pengawas persaingan guna membuktikan adanya kesepakatan
yang dilakukan secara diam-diam. Adanya unsur ―pihak lain‖
16 KPPU RI, Pedoman Pasal 22 tentang Larangan Persekongkolan dalam Tender, (Jakarta:KPPU, 2005), h. 8.
menunjukkan bahwa persekongkolan selalu melibatkan lebih dari satu pelaku usaha. Pengertian pihak lain dalam hal ini meliputi para pihak
yang terlibat, baik secara horisontal maupun vertikal dalam proses
penawaran tender.
Pola pertama adalah persekongkolan horisontal, yakni tindakan
kerjasama yang dilakukan oleh para penawar tender, misalnya mengupayakan agar salah satu pihak ditentukan sebagai pemenang dengan cara bertukar informasi harga serta menaikkan atau menurunkan harga penawaran. Dalam kerjasama semacam ini, pihak yang kalah diperjanjikan akan mendapatkan sub kontraktor dari pihak yang menang. Namun demikian, KPPU kadangkala menemukan unsur
―pihak lain‖ yang bukan merupakan pihak yang terkait langsung dalam
proses penawaran tender, seperti pemasok atau distributor barang dan atau jasa bersangkutan.
Unsur Pasal 22 selanjutnya adalah ―mengatur dan atau menentukan
pemenang tender‖. Unsur ini diartikan sebagai suatu perbuatan para
pihak yang terlibat dalam proses tender secara bersekongkol, yang bertujuan untuk menyingkirkan pelaku usaha lain sebagai pesaingnya dan/atau untuk memenangkan peserta tender tertentu dengan berbagai cara. Pengaturan dan/atau penentuan pemenang tender tersebut meliputi, antara lain menetapkan kriteria pemenang, persyaratan teknik, keuangan, spesifikasi, proses tender, dan sebagainya. Pengaturan dan penentuan pemenang tender dapat dilakukan secara
horisontal maupun vertikal, artinya baik dilakukan oleh para pelaku usaha atau panitia pelaksana.
Unsur yang terakhir dari ketentuan tentang persekongkolan adalah
terjadinya ―persaingan usaha tidak sehat‖. Unsur ini menunjukkan,
bahwa persekongkolan menggunakan pendekatan rule of reason,
karena dapat dilihat dari kalimat ―…sehingga dapat mengakibatkan
terjadinya persaingan usaha tidak sehat‖. Pendekatan rule of reason
merupakan suatu pendekatan hukum yang digunakan lembaga
pengawas persaingan untuk mempertimbangkan faktor-faktor
kompetitif dan menetapkan layak atau tidaknya suatu hambatan perdagangan. Artinya untuk mengetahui apakah hambatan tersebut bersifat mencampuri, mempengaruhi, atau bahkan mengganggu proses
persaingan.17
3. Upaya Hukum Keberatan, Kasasi, dan Eksekusi Putusan a. Pengajuan Keberatan Sebagai Upaya Hukum
Terhadap Putusan KPPU yang telah dibacakan dalam suatu sidang yang dinyatakan terbuka untuk umum sebagaimana ditentukan pada Pasal 43 ayat (4) UU No. 5 Tahun 1999, pelaku usaha dapat menentukan sikapnya, yaitu tidak menerima isi putusan tersebut dengan cara mengajukan keberatan atau menerima isi putusan tersebut,