Skripsi
Diajukan kepada Fakultas Syariah dan Hukum Untuk Memenuhi Persyaratan Memperoleh
Gelar Sarjana Hukum (S.H)
OLEH :
NANDA NARENDRA PUTRA
NIM : 1111048000045
K O N S E N T R A S I H U K U M B I S N I S P R O G R A M S T U D I I L M U H U K U M
FAKULTAS SYARIAH DAN HUKUM UNIVERSITAS ISLAM NEGERI
SYARIF HIDAYATULLAH J A K A R T A
Skripsi
Diajukan kepada Fakultas Syariah dan Hukum Untuk Memenuhi Persyaratan Memperoleh
Gelar Sarjana Hukum (S.H)
Oleh :
Nanda Narendra Putra
Nim : 1111048000045
Pembimbing I Pembimbing II
Drs. Abu Tamrin, S.H., M.Hum Nur Habibi, S.HI., M.H.
NIP. 196509081995031001 NIP.197608172009121005
K O N S E N T R A S I H U K U M B I S N I S P R O G R A M S T U D I I L M U H U K U M
FAKULTAS SYARIAH DAN HUKUM UNIVERSITAS ISLAM NEGERI
SYARIF HIDAYATULLAH J A K A R T A
1. Skripsi ini merupakan hasil karya saya yang diajukan untuk memenuhi salah
satu syarat memperoleh gelar strata I (S1) di Universitas Islam Negeri (UIN)
Syarif Hidayatullah Jakarta.
2. Semua sumber yang saya gunakan dalam penulisan ini telah saya cantumkan
dengan ketentuan yang berlaku di Universitas Islam Negeri (UIN) Syarif
Hidayatullah Jakarta.
3. Jika di kemudian hari terbukti hasil karya ini bukan hasil karya asli saya atau
merupakan hasil jiplakan orang lain, maka saya bersedia menerima sanksi
yang berlaku di Universitas Islam Negeri (UIN) Syarif Hidayatullah Jakarta.
Jakarta, 19 Februari 2015
Konsentrasi Hukum Bisnis, Fakultas Syariah dan Hukum, Universitas Islam Negeri Syarif Hidayatullah Jakarta. 1436H/ 2015M. xii + 87 halaman + 5 halaman Daftar Pustaka + Lampiran.
Penelitian ini bertujuan untuk mengetahui tentang disparitas sanksi denda administratif pada kasus persekongkolan tender di Indonesia, khususnya pada upaya hukum Keberatan pada Pengadilan Negeri hingga Kasasi pada Mahkamah Agung dalam Putusan Mahkamah Agung Perkara Nomor 118 K/Pdt.Sus-KPPU/2013. Dalam penelitian ini akan dibahas faktor-faktor apa yang menyebabkan terjadinya disparitas dalam menjatuhkan sanksi denda administratif mulai dari penanganan perkara oleh Komisi Pengawas Perasaingan Usaha (KPPU), upaya Keberatan pada Pengadilan Negeri, dan upaya Kasasi pada Mahkamah Agung.
Metode penelitian yang digunakan dalam penelitian adalah Yuridis Normatif, yaitu penelitian yang mengacu pada norma-norma hukum yang terdapat dalam peraturan perundang-undangan. Pendekatan yang digunakan dalam
penelitian ini, diantaranya Pendekatan Perundang-Undangan (Statute Approach),
Pendekatan Sejarah (Historycal Approach) dan Pendekatan Kasus (Case
Approach). Undang-undang yang digunakan, diantaranya Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999 Tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat.
Hasil penelitian ini menunjukkan bahwa selama ini disparitas besaran nilai sanksi denda administratif dalam kasus Persekongkolan Tender terjadi karena perbedaan pendapat Majelis Komisoner KPPU dan Majelis Hakim pada Mahkamah Agung dalam memberikan pertimbangan . Selain itu juga secara yuridis rumusan norma dalam Pasal 47 ayat (2) UU No. 5 Tahun 1999 tentang sanksi denda administratif membuat potensi penjatuhan sanksi denda yang bervariasi (disparitas).
Kata kunci : Disparitas, Sanksi Denda, Persekongkolan Tender, KPPU,
Putusan Mahkamah Agung.
Pembimbing : Drs. Abu Tamrin, SH., M.Hum. Nur Habibi, SH.I., MH.
Assalamu’alaikum Wr. Wb
Segala puji bagi Allah Swt. Tuhan semesta alam yang hanya dengan
hidayah dan nikmat dari-Nya lah skripsi penulis yang berjudul ”DISPARITAS
PUTUSAN SANKSI DENDA PADA PERSEKONGKOLAN TENDER (Studi
Putusan MA Nomor 118 K/Pdt.Sus-KPPU/2013)” dapat terselesaikan dengan
baik. Ini merupakan salah satu syarat guna memperoleh gelar Sarjana Hukum pada Fakultas Syariah dan Hukum Universitas Islam Negeri Syarif Hidayatullah Jakarta. Shalawat serta salam semoga selalu tercurahkan pada Nabi Muhammad Saw. beserta keluarga, sahabat serta para pengikutnya hingga akhir zaman.
Tidak mudah bagi penulis untuk membuat membuat karya seperti ini dikarenakan berbagai keterbatasan yang dimiliki, namun hal ini penulis jadikan motivasi rangkaian pengalaman hidup yang berharga. Selesainya penelitian ini tidak terlepas dari elaborasi keilmuan yang penulis dapatkan dari kontribusi banyak pihak. Oleh karena itu, dalam kesempatan ini penulis ingin sampaikan setulus hati ucapan terima kasih kepada yang terhormat:
1. Dr. Asep Saepudin Jahar, MA., Ph.D, Dekan Fakultas Syariah dan Hukum
UIN Syarif Hidayatullah Jakarta periode tahun 2015-2018 dan Dr. J.M. Muslimin, MA., Ph.D., Dekan Fakultas Syariah dan Hukum UIN Syarif Hidayatullah Jakarta periode tahun 2014-2015.
2. Dr. Djawahir Hejazziey, SH., MA., MH., Ketua Program Studi Ilmu Hukum
dan Arip Purkon, MA., Sekretaris Program Studi Ilmu Hukum UIN Syarif Hidayatullah Jakarta yang sudah memberikan waktu luang, saran, dan masukan dalam kelancaran proses penyusunan skripsi ini.
3. Drs. Abu Tamrin, SH., M.Hum., Dosen Pembimbing I dan Nur Habibi, SH.I.,
MH., Dosen Pembimbing II yang dengan sabar telah memberikan bimbingan, arahan, saran, kritik dan masukan serta persetujuan terhadap skripsi ini dan dalam proses penyusunan skripsi ini. Terima kasih banyak atas kesediaan meluangkan waktu, tenaga, dan perhatiannya kepada Penulis, semoga Allah Swt. membalas kebaikan beliau.
4. Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU) yang telah bersedia memberikan
data dan juga wawancara untuk kepentingan penulisan skripsi ini.
5. Pimpinan Perpustakaan Utama UIN Syarif Hidayatullah Jakarta dan Pimpinan
Perpustakaan Fakultas Syariah dan Hukum UIN Syarif Hidayatullah yang telah memudahkan Penulis dalam mencari informasi berupa buku-buku serta penelitian selama proses penulisan skripsi ini.
6. Ahmad Bahtiar, M.Hum., Dosen Pembimbing Akademik yang selalu ramah
8. Kedua orang tua Penulis, (Almarhum) Papa Raden Mas Sudarendro Nawanto, semoga tenang disana dan Mama Nining Martiningsih agar selalu diberi kesehatan dan selalu mendoakan dan memberikan dukungan sekaligus menjadi inspirasi penulis dalam menulis tulisan ini. Tanpa mereka Penulis tidak bisa menjadi seperti sekarang ini. Tidak lupa untuk kakak dan adik penulis, (Almarhumah) Nian Rhenanda Ayu, semoga tenang disana dan Nandini Anugerah Ramadani Putri, yang semoga juga bisa menjadi sarjana.
9. Muhammad Yasin, S.H., M.H selaku Redaktur Media Hukumonline.com yang
telah banyak berkontribusi dalam penulisan skripsi ini. Mulai dari pemberian atas saran isu yang akan diteliti hingga sampai pada proses teknis penulisan skripsi ini. Berkat bimibingan, saran, dan motivasi darinya, Penulis juga akhirnya dapat menyelesaikan skripsi ini.
10.Abdul Razak Asri, S.H selaku Pemimpin Redaksi Media Hukumonline.com
yang memberikan kesempatan kepada Penulis untuk belajar menjadi Reporter atau Jurnalis. Dimana atas kesempatan itu, Penulis bisa mendapatkan akses berupa kemudahan-kemudahan dalam bertemu narasumber yang terkait dengan skripsi ini. Selain itu, mendapat akses untuk memperoleh buku-buku atau daftar bacaan koleksi milik Hukumonline.com dan koleksi Daniel S Lev Law Library.
11.Mochamad Isnaeni dan Vini selaku Humas KPPU serta Pak Dendy R.
Sutrisno, selaku Kepala Bagian Kerjasama Dalam Negeri yang telah membantu Penulis dalam meminta data dan wawancara ditengah kesibukan yang penulis ketahui dan masih menyempatkan untuk bisa wawancara secara pribadi di luar KPPU, terima kasih atas perhatiannya selama ini.
12.Pimpinan Perpustakaan Daniel S. Lev Law Library, beserta staf dan
jajarannya yang telah memberikan kemudahan pada Penulis dalam mengakses buku, Jurnal, dan bacaan lainnya serta membolehkan meminjam buku-buku kepada Penulis dalam waktu yang relatif lama.
13.Erista Kurnia Putri, S.H selaku teman, sahabat, terkadang rival bagi Penulis
yang telah memberikan motivasi, semangat, dan dorongan agar cepat-cepat menyelesaian skripsi ini agar memperoleh gelar Sarjana Hukum (S.H). Penulis berjanji dengannya agar bisa menjadi Jaksa Penuntut Umum yang sukses dan
bisa menjadi calon kuat the next Jaksa Agung, Amin yaa rabbal allamin.
14.Dwi Puji Apriyantok selaku teman dan sahabat dalam melakukan
persekongkolan tender. Terima kasih sejak dafar ulang, OPAK/Ospek, hingga saat ini masih menjadi teman berdebat dan bermain. Sukses bareng-bareng pak!.
15.Teman-teman yang tergabung dalam Skripsweet (group whatsapp menjelang
skripsi), Azhar Nur, Dwi Puji, Ridwan Ardy, Rizky Firdaus, Ayu Eza, Ade Putra, Gari Ichsan, Mazda Hamdi, Ahmad Bustomi, dan Rizki Arisandi yang
Banun, Afwan, Andrio, Angga, Ian, Lisan, Rifki, Hambali, Nevo, Matsyah, Rudi, Syawal, dll yang tidak bisa disebutkan satu-persatu. Semoga kita semua menjadi lulusan yang sukses!
17.Teman-teman Redaksi di Hukumonline.com, kakak dan abang Ali, Jimi,
Abon, Hasyri, Fitri, Kartini, Riri, Rofiq, Fathan, Agus, Reza, Eni, Amrie.
18.Semua pihak yang membantu penulis dalam menyelesaikan skripsi ini yang
tidak bisa Penulis sebutkan namanya satu persatu. Semoga Allah Swt.
memberikan berkah serta karunia dan membalas kebaikan mereka, amin yaa
raball allamin.
Akhirnya Penulis mengucapkan terima kasih dan maaf yang
sebesar-besarnya apabila terdapat kata-kata di dalam penulisan skripsi ini yang membuat
tidak berkenan bagi pihak tertentu. Semoga skripsi ini bermanfaat bagi semua
pihak, khususnya bagi penulis dan umumnya bagi para pembaca. Sekian dan
terima kasih.
Wassalamu’alaikum. Wr. Wb.
Jakarta, 19 Februari 2015
LEMBAR PERTANYAAN
ABSTRAK
KATA PENGANTAR...vi
DAFTAR ISI...ix
BAB I PENDAHULUAN ... 1
A. Latar Belakang Masalah ... 1
B. Pembatasan dan Perumusan Masalah ... 7
C. Tujuan dan Manfaat Penelitian ... 8
D. Tinjauan (Review) Kajian Terdahulu ... 8
F. Kerangka Konseptual ... 10
G. Metode Penelitian ... 12
H. Sistematika Penulisan ... 17
BAB II KAJIAN TEORI MENGENAI PERSEKONGKOLAN TENDER .. 21
A. Pemahaman Persekongkolan Tender dalam Hukum Persaingan Usaha20 1. Pengertian Tender Secara Umum dan Berdasarkan UU Nomor 5 Tahun 1999 ... 20
2. Ruang Lingkup Persekongkolan Tender Secara Umum dan Berdasarkan UU Nomor 5 Tahun 1999 ... 22
3. Dampak Persekongkolan Tender Pada Persaingan Usaha ... 27
B. Penanganan Persekongkolan Tender di KPPU ... 30
1. Alat Bukti Pemeriksaan di KPPU ... 30
2. Pembuktian Persekongkolan Tender di KPPU ... 33
B. Sanksi Denda Administratif ... 45
C. Sanksi Pidana Denda ... 48
D. Sanksi Pidana Tambahan ... 51
BAB IV ANALISIS PUTUSAN SANKSI DENDA PADA PERSEKONGKOLAN TENDER DI PROVINSI SUMATERA SELATAN ... 53
A. Putusan Mahkamah Agung Perkara Nomor 118 K/Pdt.Sus-KPPU/2013 Kasus Lelang Pekerjaan di Dinas Pekerjaan Umum Bina Marga Kabupaten Ogan Komering Ulu Provinsi Sumatera Selatan. .. 53
1. Kasus Posisi ... 53
2. Argumen Para Pihak ... 56
3. Pendapat Majelis Hakim ... 57
B. Analisis Disparitas Sanksi Denda dalam Putusan Mahkamah Agung Perkara Nomor 118 K/Pdt.Sus-KPPU/2013... 59
1. Eksekusi Putusan dan Sikap Para Pihak Terhadap Putusan ... 59
2. Analisis Disparitas Penerapan Sanksi Denda ... 61
BAB V PENUTUP ... 85
A. Kesimpulan ... 85
B. Saran ... 86
DAFTAR PUSTAKA ... 88
Persaingan Usaha (KPPU)
2. Surat Keterangan telah melakukan wawancara di KPPU
3. Hasil wawancara dengan pihak KPPU
Indonesia merupakan Negara yang berdasarkan atas hukum
sebagaimana termaktub dalam Pasal 1 ayat (3) Undang-undang Dasar
Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (selanjutnya disebut UUD 1945)
yang berbunyi: ―Negara Indonesia adalah negara hukum‖. Oleh sebab itu,
segala aspek kehidupan baik pada sektor pelayanan publik, pendidikan,
ekonomi, sosial-budaya, dan sebagainya haruslah tetap berpegang teguh
terhadap hukum yang berlaku di Indonesia. Segala bentuk atau tindakan
yang melanggar atau menodai kemurnian hukum yang berlaku di
Indonesia, maka disanalah ditegakkan kedaulatan hukum.
Berdasarkan pertimbangan untuk memulai penegakan hukum pada
suatu sistem ekonomi yang demokratis tanpa adanya pihak yang
menguasai, pada tanggal 5 Maret 1999 telah diundangkan Undang-undang
Nomor 5 Tahun 1999 Tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan
Usaha Tidak Sehat (Lembaran Negara 1999-33) (selanjutnya disebut UU
No. 5 Tahun 1999).1 Sejarah pembentukan UU No. 5 Tahun 1999 kala itu
dibentuk berdasarkan hasil inisiatif DPR Indoneisa sejak NKRI terbentuk.2
1
Tim Dosen Pengajar FHUI, Pengantar Hukum Persaingan Usaha, tanpa cetakan, (Depok: Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2008), h. 3.
2
Pemerintah Indonesia saat ini berusaha mewujudkan
penyelenggaraan negara yang bersih sebagai upaya mewujudkan sistem
pemerintahan yang bebas korupsi, kolusi dan nepotisme, sehingga
menimbulkan kewibawaan di sektor lainnya terutama dalam hal
penegakan hukum. Salah satu upaya mewujudkan keinginan tersebut,
pemerintah menetapkan Keputusan Presiden Nomor 80 Tahun 2003
tentang Pedoman Pelaksanaan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah
(selanjutnya disebut Keppres No. 80 Tahun 2003).
Pembentukan peraturan ini bertujuan agar pengadaan barang/jasa
instansi Pemerintah dapat dilaksanakan dengan efektif dan efisien, dengan
prinsip persaingan sehat, transparan, terbuka, dan perlakuan yang adil dan
layak bagi pihak, sehingga hasilnya dapat dipertanggungjawabkan baik
dari segi fisik, keuangan maupun manfaatnya bagi kelancaran tugas
Pemerintah dan pelayanan masyarakat.
Istilah manipulasi sering dipersamakan dengan persekongkolan
dalam ranah kegiatan tender di Indonesia. Hal tersebut (manipulasi atau
persekongkolan) oleh masyarakat hampir selalu berkonotasi negatif. Hal
ini terlihat dari berbagai kamus, salah satunya Kamus Besar Bahasa
Indonesia yang mengartikan kata ‘persekongkolan’ sebagai permufakatan
atau kesepakatan untuk melakukan kejahatan.3
Hal serupa juga disebutkan dalam Black’s Law Dictionary,
persekongkolan atau conspiracy didefinisikan sebagai penyatuan (maksud)
3
antara dua orang atau lebih yang bertujuan untuk menyepakati tindakan
melanggar hukum atau kriminal melalui upaya kerjasama.4 Manipulasi
atau persekongkolan penawaran tender (bid rigging) termasuk salah satu
perbuatan yang dianggap merugikan negara, karena terdapat unsur
manipulasi harga penawaran, dan cenderung menguntungkan pihak yang
terlibat dalam persekongkolan.
Persekongkolan tender sendiri di Indonesia akan mengakibatkan
kegiatan pembangunan yang berasal dari dana Anggaran Pendapatan dan
Belanja Negara (APBN) dikeluarkan secara tidak bertanggung jawab dan
pemenang tender yang bersekongkol mendapatkan keuntungan jauh di atas
harga normal, namun kerugian tersebut dibebankan kepada masyarakat
luas. Dalam cabang ilmu Sosiologi, tipe kejahatan ini merupakan ekses
dari perkembangan ekonomi yang terlalu cepat dan hanya menekankan
pada aspek material-finansial belaka.5
Penegakan hukum persaingan usaha salah satunya dapat dilakukan
oleh lembaga yang berwenang di bidang persaingan usaha, yaitu Komisi
Pengawas Persaingan Usaha (KPPU). KPPU memiliki kewenangan yang
setara dengan penegak hukum lainnya (Kepolisian, Kejaksaan Agung, dan
Mahkamah Agung) akan tetapi KPPU hanya dapat menjatuhkan sanksi
administratif. Hal tersebut disebutkan pada Pasal 47 UU No. 5 Tahun
1999, bahwa KPPU memiliki kewenangan untuk menjatuhkan sanksi
4Black’s Law Dictionary, Fifth Edition
(St. Paul Minn.: West Publishing, 1979), p. 280.
5
administratif.
Walaupun KPPU hanya memiliki otoritas menjatuhkan sanksi
administratif terhadap para pihak akan tetapi UU No. 5 Tahun 1999
mengatur mengenai pemberian sanksi berupa denda administratif yang
dicantumkan dalam diktum atau amar putusan.6 Hal tersebut diatur dalam
Pasal 47 ayat (2) huruf g UU No. 5 Tahun 1999, yaitu:
―Pengenaan denda serendah-rendahnya Rp. 1.000.000.000,00 (satu miliar rupiah) dan setinggi-tingginya Rp. 25.000.000.000,00 (dua
puluh miliar rupiah).‖
KPPU dapat menjatuhkan sanksi administratif berupa denda
administratif tersebut secara kumulatif ataupun alternatif. Namun
demikian terdapat ketidakjelasan mengenai sanksi tersebut sehingga pada
tanggal 31 Juli 2008, KPPU menerbitkan aturan teknis soal denda dan
ganti rugi yang diatur dalam Keputusan KPPU Nomor
252/KPPU/Kep/VII/2008 tentang Pedoman Pelaksanaan Ketentuan Pasal
47 UU No. 5 Tahun 1999 (selanjutnya disebut Pedoman Pelaksanaan Pasal
47 UU No. 5 Tahun 1999).7
Namun mengenai besaran pembebanan sanksi denda tersebut
belum ada standar yang secara baku menjadi rujukan oleh Majelis
Komisioner di KPPU meskipun telah ada Pedoman Pelaksanaan Pasal 47
UU No. 5 Tahun 1999. Sehingga memerlukan pedoman pelaksanaan yang
lebih rinci karena tidak cukup jika hanya dibentuk pedoman untuk
6
Andi Fahmi Lubis, Hukum Persaingan Usaha Antara Teks dan Kontex, tanpa cetakan, (Jakarta: Deutsche Gesellschaft fur Lechnische Zusammenarbeit (GTZ) GMBH, 2009), h. 343.
7
menetapkan ukuran mengenai besaran nilai sanksi denda tersebut.
Kaitannya dengan hal tersebut, penjatuhan sanksi denda administratif
merupakan suatu upaya penegakan hukum persaingan usaha yang
dilakukan oleh KPPU selaku lembaga yang berwenang melakukan
pemeriksaan dan memberi putusan awal.
Berkaitan dengan hal itu, maka penulis memfokuskan pada aspek
sanksi denda administratif dalam pelanggaran terhadap persekongkolan
tender. Sebab menurut penulis terjadi suatu disparitas atas putusan sanksi
denda adminsitratif tersebut. Dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia, kata
’disparitas’ berarti perbedaan atau jarak.8 Sedangkan menurut Black’s Law
Dictionary, kata ‘disparitas’ diartikan sebagai ketidaksetaraan atau
perbedaan kuantitas atau kualitas antara dua atau lebih dari sesuatu.9
Secara yuridis formal, kondisi ini (diparitas) tidak dapat dianggap
telah melanggar hukum, meskipun demikian seringkali orang melupakan
bahwa elemen ‘keadilan’ pada dasarnya harus melekat pada putusan yang
diberikan oleh hakim.10
Pada kasus yang coba penulis angkat adalah disparitas atas penjatuhan
sanksi denda administratif pada persekongkolan tender. Hal ini menjadi
sesuatu yang perlu dilakukan penelitian lebih lanjut sebab beberapa
8
Hasan Alwi, Kamus Besar Bahasa Indonesia, (Jakarta: Balai Pustaka, 2005), h. 270.
9Black’s L
aw Dictionary, Fifth Edition (St. Paul Minn.: West Publishing, 1979), P. 482.
10
putusan KPPU pada kasus persekongkolan tender diputus dan dijatuhkan
sanksi denda administratif yang bervariasi (disparitas). Sehingga
disparitas putusan sanksi denda yang dilakukan KPPU perlu dikaji agar
memperoleh suatu kepastian hukum bagi para pihak serta sejalan dengan
tujuan penjatuhan sanksi denda administratif.
Selain itu berdasarkan Laporan Tahunan KPPU Tahun 2013,
sebanyak 150 laporan (78,5%) yang masukdi KPPU merupakan kasus
persekongkolan tender. Sisanya sebesar 41 laporan (21,5%) dari total 191
laporan yang ditangani KPPU adalah laporan non-tender.11 Sehingga aspek
persekongkolan tender begitu menarik untuk dibahas dan dilakukan
penelitian lebih mendalam.
Berdasarkan uraian permasalahan di atas, penulis tertarik untuk
melakukan kajian mendalam terkait dengan disparitas penjatuhan sanksi
administratif berupa sanksi denda pada kasus persekongkolan tender di
Indonesia yang ditangani oleh KPPU dengan menerapkan dalam kasus
persekongkolan tender yang diputus oleh Mahkamah Agung, yakni
Putusan MA Nomor 118 K/Pdt.Sus-KPPU/2013. Penelitian ini diberi judul
sebagai berikut:
“DISPARITAS PUTUSAN SANKSI DENDA PADA
PERSEKONGKOLAN TENDER (Studi Putusan MA Nomor 118
K/Pdt.Sus-KPPU/2013)”
11
B. Pembatasan Dan Perumusan Masalah
1. Pembatasan Masalah
Penelitian ini tidak membahas aspek Hukum Persaingan Usaha
secara umum melainkan hanya membahas pada salah satu aspek,
yaitu Persekongkolan Tender. Kemudian pada aspek Persekongkolan
Tender ini yang digali oleh penulis juga menyempit kepada ranah
penegakan hukum pada penegakan Hukum Persaingan Usaha, yaitu
fokus terhadap penjatuhan sanksi berupa sanksi denda administratif.
Sebagai bahan penelitian juga penulis hanya berfokus melakukan
analisis pada Putusan Mahkamah Agung terkait dengan kegiatan
Persekongkolan Tender pada tahun 2010, yaitu Putusan MA Nomor
118 K/Pdt.Sus-KPPU/2013.
2. Perumusan Masalah
Sesuai dengan latar belakang masalah dan pembatasan masalah
sebagaimana diuraikan di atas, maka rumusan permasalahan yang
dibahas dalam proposal skripsi ini adalah sebagai berikut:
a. Bagaimana KPPU menerapkan dan merumuskan sanksi denda
serta melaksanakan eksekusi pada kasus persekongkolan tender?
b. Apakah disparitas sanksi denda administratif pada Putusan
Mahkamah Agung Nomor 118 K/Pdt.Sus-KPPU/2013 telah
sesuai dengan tujuan penjatuhan sanksi denda dan memenuhi
C. Tujuan Dan Manfaat Penelitian
1. Tujuan Penelitian:
a. Untuk mengetahui KPPU menerapkan sanksi denda dan
melaksankan eksekusi dalam Persekongkolan Tender.
b. Untuk mengetahui disparitas sanksi denda pada Putusan
Mahkamah Agung Nomor 118 K/Pdt.Sus-KPPU/2013.
2. Manfaat
a. Memberikan sumbangan pikiran bagi keilmuan khususnya ilmu
yang berkaitan dengan Hukum Persaingan Usaha.
b. Untuk memberikan masukan kepada lembaga-lembaga Negara
dalam hal ini Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU),
Kepolisian Republik Indonesia, Kejaksaan Republik Indonesia, dan
Mahkamah
Agung dalam menegakkan hukum berkaitan dengan persaingan
usaha.
c. Hasil penelitian ini diharapkan bisa memberikan kontribusi positif
terhadap upaya-upaya penegakkan terhadap persaingan usaha yang
baik dan berkeadilan.
D. Tinjauan (Review) Kajian Terdahulu
Penelitian yang terkait dengan skripsi ini berjudul ‖Analisis
Yuridis Putusan KPPU Nomor 16/KPPU-L/2009 Tentang Persekongkolan
yang disusun oleh Maulana Ichsan Setiadi, Mahasiswa Program Studi
Ilmu Hukum Universitas Islam Negeri Syarif Hidayatullah Jakarta. Skripsi
tersebut memberikan penjelasan mengenai prakek persekongkolan tender
dalam pengadaan jasa kebersihan di lingkungan Bandara Soekarno Hatta.
Skripsi tersebut lebih menitik beratkan pada aspek undang-undang, yaitu
dengan melihat rumusan pasal-pasal terhadap kasus yang terjadi di
lapangan.
Adapun skripsi lainnya yang berjudul ‖Analisis Perilaku Conscious
Parallelism dalam Pembuktian Persekongkolan Tender‖, yang disusun oleh Kristiono Utomo, Mahasiswa Program Studi Ilmu Hukum Universitas
Indonesia. Skripsi tersebut menjelaskan tentang doktrin Conscious
Pararllelism yang membantu proses pembuktian pelanggaran dalam praktek persekongkolan tender yang ditangani oleh KPPU. Skripsi tersebut
lebih menitik beratkan pada aspek pelaksanaan doktrin hukum, yaitu
melakukan pembuktian dengan melihat fakta hukum yang dikaitkan juga
dengan doktrin hukum.
Adapun buku terkait yang berjudul ‖Larangan Persekongkolan
Tender (Perspektif Hukum Persaingan Usaha)‖, yang ditulis oleh L. Budi
Kagramanto yang dicetak oleh Penerbit Srikandi tahun 2008. Buku
tersebut membahas aspek persekongkolan tender yang dilihat dari
perspektif hukum persaingan usaha di Indonesia. Sehingga yang
membedakan skripsi dan buku tersebut dengan skripsi yang sedang penulis
sanksi denda yang akan dijatuhi apabila tindakan persekongkolan tender
terbukti, sehingga penulis merasa tidak ada kesamaan antara skripsi dan
buku tersebut dengan skripsi yang penulis sedang teliti.
E. Kerangka Konseptual
Kerangka konseptual adalah pedoman yang lebih konkrit dari teori,
yang berisikan definisi operasional yang menjadi pegangan dalam proses
penelitian yaitu pengumpulan, pengelolaan, analisis dan kontruksi data
dalam skripsi ini. Adapun beberapa pengertian yang menjadi konseptual
skripsi ini akan dijabarkan dalam uraian dibawah ini:
a. Pelaku usaha adalah setiap orang perorangan atau badan hukum,
baik yang berbentuk badan hukum atau bukan badan hukum yang
didirikan dan berkedudukan atau melakukan kegiatan dalam
wilayah hukum Negara Republik Indonesia, baik sendiri maupun
bersama-sama melalui perjanjian menyelenggarakan berbagai
kegiatan usaha ekonomi.
b. Persaingan usaha tidak sehat adalah persaingan antar pelaku usaha
dalam menjalankan kegiatan produksi dan atau pemasaran barang,
dan atau jasa yang dilakukan dengan cara tidak jujur atau melawan
hukum atau menghambat persaingan usaha.
c. Persekongkolan atau konspirasi usaha adalah bentuk kerjasama
yang dilakukan oleh pelaku usaha dengan pelaku usaha lain dengan
kepentingan pelaku usaha yang bersekongkol. Konsep
persekongkolan selalu melibatkan dua pihak atau lebih untuk
melakukan kerjasama. Pembentuk UU memberi tujuan
persekongkolan secara limitatif, yaitu untuk menguasai pasar bagi
kepentingan pihak-pihak yang bersekongkol.
d. Pasar bersangkutan adalah pasar yang terkait dengan jangkauan
atau daerah pemasaran tertentu oleh pelaku usaha atas barang dan
atau jasa yang sama atau sejenis atau substitusi dari barang, dan
atau jasa tersebut. Penguasaan pasar merupakan perbuatan yang
diantisipasi dalam persekongkolan, termasuk dalam kegiatan
tender.12
e. Persekongkolan dalam kegiatan tender menurut pengertian di
beberapa Negara merupakan perjanjian beberapa pihak untuk
memenangkan pesaing dalam suatu kegiatan tender.
f. Tender adalah tawaran untuk mengajukan harga untuk memborong
suatu pekerjaan, untuk mengadakan barang-barang atau untuk
menyediakan jasa. Pengertian tender mencakup tawaran untuk
mengajukan harga untuk memborong atau melaksanakan suatu
pekerjaan, mengadakan barang dan atau jasa, membeli suatu
barang dan atau jasa, menjual suatu barang dan atau jasa.13
12Yakub Adi Krisanto, ―Analisis Pasal 22 UU Nomor 5 Tahun 1999 dan Karakteristik
Putusan tentang Persekongkolan Tender‖, Jurnal Hukum Bisnis, vol. 24 No. 2, 2005, h. 42.
13
g. Barang adalah setiap benda, baik berujud maupun tidak berujud,
baik bergerak maupun tidak bergerak yang dapat diperdagangkan,
dipakai, dipergunakan, atau dimanfaatkan oleh konsumen atau
pelaku usaha. Sedangkan barang tidak berujud diartikan sebagai
jasa.
h. Jasa adalah setiap layanan yang berbentuk pekerjaan atau prestasi
yang diperdagangkan dalam masyarakat untuk dimanfaatkan oleh
konsumen atau pelaku usaha.
F. Metode Penelitian
Penulis memperhatikan metode penulisan penelitian dengan
berpedoman pada Buku Pedoman Penulisan Skripsi Fakultas Syariah dan
Hukum UIN Syarif Hidayatullah Jakarta yang dirancang oleh Pusat
Pengembangan dan Penjaminan Mutu (PPJM) pada tahun 2012.
1. Tipe Penelitian
Penelitian merupakan suatu kegiatan ilmiah yang berkaitan dengan
analisis dan konstruksi yang dilakukan secara metodologis, sistematis,
dan konsisten. Metodologis berarti sesuai dengan metode atau cara
tertentu; sistematis adalah berdasarkan suatu sistem, sedangkan
konsisten berarti tidak adanya hal-hal yang bertentangan dalam suatu
karangan tertentu.14
Adapun penelitian hukum merupakan kegiatan ilmiah yang
14
didasarkan pada metode, sistematika, dan pemikiran tertentu yang
bertujuan untuk mempelajari satu atau beberapa gejala hukum tertentu
dengan jalan menganalisisnya.
Tipe penelitian yang digunakan dalam penulisan skripsi ini adalah
penelitian yang bersifat yuridis-normatif, yaitu penelitian yang
dilakukan dengan mengacu pada norma hukum dalam ketentuan
perundang-undangan dan keputusan pengadilan serta norma-norma
yang berlaku dalam masyarakat.15
2. Pendekatan Penelitian
Penelitian ini merupakan tipe penelitian yang bersifat
yuridis-normatif.
Pendekatan yuridis digunakan untuk menganalisis berbagai peraturan
perundang-undangan terkait dengan persekongkolan tender pada
hukum persaingan usaha. Sedangkan pendekatan normatif digunakan
untuk permasalahan berdasarkan konsep-konsep hukum.
Untuk lebih tajam dalam megupas teori-teori terkait dengan judul
yang diangkat, maka penulis memakai beberapa bentuk pendeketan,
diantaranya:
a. Pendekatan Perundang-Undangan (Statute Approach)
Dengan pendekatan perundang-undangan ini, penulis dapat
mengupas permasalahan dengan menggunakan peraturan
15
perundang-undangan yang berlaku.16 Diantaranya UU
Nomor 5 Tahun 1999, Keppres Nomor 80 Tahun 2003, dsb.
b. Pendekatan Sejarah (Historycal Approach)
Dengan pendekatan sejarah, penulis dapat membandingkan
penanganan kasus serupa yang telah lampau.17 Diharapkan
dengan mengetahui sejarah penanganan kasus pada masa
lalu, dapat ditemukannya suatu gagasan baru yang dapat
dilakukan untuk menyelesaikan kasus-kasus serupa dengan
judul yang diangkat.
c. Pendekatan Kasus (Case Approach)
Dengan pendekatan kasus, penulis dapat mengetahui
putusan-putusan yang telah memiliki kekuatan hukum tetap
untuk dianalisis. Dan kemudian dikembangkan serta
dikolaborasikan dengan permasalahan kekinian yang
mungkin dapat dilakukan dengan berpedoman kepada
putusan-putusan.18 Dalam hal ini putusan yang dimaksud
tidak hanya berupa putusan pengadilan melainkan berupa
putusan dari lembaga KPPU, yakni Putusan KPPU Perkara
Nomor 26/LKPPU-L/2010 dan Putusan MA Nomor 118
K/Pdt.Sus-KPPU/2013.
16
Peter Mahmud Marzuki, Penelitian Hukum, (Jakarta: Kencana, 2009 Ed. 1. Cet.5), h. 96.
17
Peter Mahmud Marzuki, Penelitian Hukum, h. 126
18
3. Sumber dan Kriteria Data Penelitian
Mengenai sumber data yang dipergunakan dalam penulisan skripsi
ini adalah:
a. Data Primer
Data primer yang dipergunakan dalam penulisan skripsi ini
adalah data hasil wawancara dengan pejabat pemerintah yang
terkait dengan masalah persaingan usaha, yaitu Humas KPPU.
b. Data Sekunder
Menurut kekuatan mengikatnya, data sekunder dapat
digolongkan
menjadi tiga golongan, yaitu:
a. Sumber Bahan Hukum Primer
Sumber bahan hukum primer yang dipergunakan dalam
penulisan skripsi ini yaitu bahan-bahan hukum yang
mengikat19 seperti Undang-undang Nomor 5 Tahun
1999 tentang Larangan Praktik Monopoli dan
Persaingan Usaha Tidak Sehat, Keppres No. 80 Tahun
2003, Putusan Perkara Nomor 26/LKPPU-L/2010 dan
Putusan MA Nomor 118 K/Pdt.Sus-KPPU/2013 dan
ketentuan-ketentuan lain yang berkaitan mengenai
Persaingan usaha.
b. Sumber Bahan Hukum Sekunder
19
Sumber bahan hukum sekunder yang dipergunakan
dalam penulisan skripsi ini yaitu bahan-bahan yang
membahas atau menjelaskan sumber bahan hukum
primer yang berupa buku teks, jurnal hukum, majalah
hukum, pendapat para pakar serta berbagai macam
referensi yang berkaitan mengenai Persaingan usaha.
c. Sumber Bahan Hukum Tersier
Sumber bahan hukum tersier yang dipergunakan dalam
penulisan skripsi ini yaitu bahan-bahan penunjang yang
menjelaskan dan memberikan informasi bahan hukum
primer dan bahan hukum sekunder, berupa
kamus-kamus hukum, media internet, buku petunjuk atau buku
pegangan, ensiklopedia serta buku mengenai
istilah-istilah yang sering dipergunakan mengenai hukum
persaingan usaha.
4. Teknik Pengumpulan Data
Penelitian ini menggunakan 2 (dua) jenis alat pengumpulan data,
yaitu studi dokumen atau bahan pustaka dan wawancara atau
interview.20 Penulis mencoba menggabungkan kedua alat pengumpulan data tersebut dalam menganalisis suatu kasus yang
hendak dilakukan penelitian. Studi dokumen merupakan suatu alat
pengumpulan data yang dilakukan melalui data tertulis dengan
20
mempergunakan ‖content analysis‖. Sedangkan wawancara digunakan
oleh penulis sebagai deskripsi tambahan dengan mengeksplorasi dari
hasil wawancara dengan pihak-pihak terkait, yaitu Humas KPPU.
5. Pengolahan dan Analisis Data
Adapun bahan hukum, baik bahan hukum primer, bahan hukum
sekunder, bahan hukum tersier diuraikan dan dihubungkan sedemikian
rupa sehingga ditampilkan dalam penulisan yang lebih sistematis
untuk menjawab permasalahan yang telah dirumuskan. Adapun
setelah bahan hukum terkumpul, bahan hukum tersebut dianalisis
untuk mendapatkan kesimpulan dengan mempergunakan ‖content
analysis‖.
Content Analysis adalah teknik untuk menganalisa tulisan atau dokumen dengan cara mengidentifikasi secara sistematis ciri atau
karakter dan pesan atau maksud yang terkandung dalam tulisan dalam
suatu dokumen. Selain itu menganalisis dengan content analysis
membantu penulis dalam membaca serta memahami gagasan dalam
suatu tulisan. Selain itu cara mengolah data dilakukan dengan cara
deduktif, yaitu menarik kesimpulan dari suatu permasalahan yang
bersifat umum terhadap permasalhan konkret yang dihadapi.21
7. Sistematika Penulisan
Adapun dalam penulisan proposal skripsi ini, Penulis membaginya ke
21
dalam lima bab sebagai berikut:
BAB I : PENDAHULUAN
Dalam Bab I ini terdiri dari uraian mengenai latar
belakang permasalahan, pokok permasalahan,
maksud dan tujuan penulisan, manfaat penulisan,
kerangka teori dan kerangka konseptual, metodologi
penulisan dan sistematika penulisan skripsi.
BAB II : KAJIAN TEORI MENGENAI HUKUM
PERSAINGAN USAHA
Dalam Bab II ini terdiri dari uraian yang
menjelaskan kajian konsepsi yang merupakan dasar
dari Persekongkolan tender.
BAB III : TINJAUAN UMUM MENGENAI SANKSI
DALAM HUKUM PERSAINGAN USAHA DI
INDONESIA
Dalam Bab III ini terdiri dari uraian mengenai
sanksi hukum denda dalam Hukum Persaingan
Usaha di Indonesia. Uraian tentang Sanksi-sanksi
denda yang diatur dalam UU No. 5 Tahun 1999.
BAB IV : ANALISIS PUTUSAN SANKSI DENDA PADA
PERSEKONGKOLAN TENDER DI PROVINSI
Dalam Bab IV ini terdiri dari uraian hasil analisis
yang dikembangkan serta berkaitan dengan teori
pada Bab II dan Bab III. Kemudian analisis atas
Putusan MA Nomor 118 K/Pdt.Sus-KPPU/2013
dikaitkan dengan sanksi denda dalam Hukum
Persaingan Usaha di Indonesia.
BAB V : PENUTUP
Dalam Bab V ini penulis akan menyimpulkan
materi karya ilmiah dari pokok permasalahan dan
memberikan saran-saran yang berguna bagi negara
Indonesia, lembaga atau instansi terkait serta
A. Pemahaman Persekongkolan Tender dalam Hukum Persaingan Usaha
1. Pengertian Tender Secara Umum dan Berdasarkan UU Nomor 5
Tahun 1999
Tender dalam hukum persaingan usaha Indonesia mempunyai
pengertian tawaran untuk mengajukan harga untuk memborong suatu
pekerjaan, untuk mengadakan barang-barang atau untuk menyediakan jasa.
Pengertian tender mencakup tawaran untuk mengajukan harga untuk
memborong atau melaksanakan suatu pekerjaan, mengadakan barang dan
atau jasa, membeli suatu barang dan atau jasa, menjual suatu barang dan
atau jasa.1 Tawaran dilakukan oleh pemilik kegiatan atau proyek, dimana
pemilik dengan alasan keefektifan dan keefisienan apabila proyek
dilaksanakan sendiri maka lebih baik diserahkan pihak lain yang
mempunyai kapabilitas untuk melaksanakan proyek atau kegiatan.
Permasalahan Tender merupakan salah satu hal yang menjadi
objek dalam Hukum Persaingan Usaha. Tender atau lelang itu sendiri
menurut peraturan perundang-undangan, yaitu:
1) Perpres No. 95 Tahun 2007 Tentang Perubahan Ketujuh Atas Keppres
No. 80 Tahun 2003 tentang Pedoman Pelaksanaan Pengadaan Barang/
Jasa Pemerintah
1
Tender atau Pengadaan Barang / Jasa adalah kegiatan pengadaan
barang / jasa yang dibiayai dengan APBN atau APBD, baik yang
diselenggarakan secara swakelola
maupun oleh penyedia barang / jasa.
2) Penjelasan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999
Tender adalah mengajukan harga untuk memborong suatu
pekerjaan, untuk mengadakan barang-barang atau menyediakan jasa.
Jika pengertian tender atau lelang tersebut disimpulkan, maka
tender sendiri memiliki cakupan yang lebih luas karena tender merupakan
serangkaian kegiatan berupa penawaran mengajukan harga untuk:
1) Memborong atau melaksanakan suatu pekerjaan;
2) Mengadakan atau menyediakan barang dan atau jasa;
3) Membeli barang dan atau jasa;
4) Menjual barang dan/atau jasa, menyediakan kebutuhan barang
dan/atau jasa secara seimbang dengan berbagai dengan syarat yang harus dipenuhi, berdasarkan peraturan tertentu yang ditetapkan pihak terkait.
Berdasarkan definisi tersebut, maka cakupan dasar penerapan Pasal
22 UU Nomor 5 Tahun 1999 adalah tender atau tawaran mengajukan
harga yang dapat dilakukan melalui:
1) tender terbuka;
2) tender terbatas;
3) pelelangan umum;
4) pelelangan terbatas.
Mekanisme yang diberikan oleh UU Nomor 5 Tahun 1999
terhadap Keputusan Presiden (Keppres) Nomor 80 Tahun 2003 merupakan
pihak lain guna mengatur dan atau menentukan pemenang tender yang
dapat mengakibatkan persaingan usaha tidak sehat. Larangan tersebut
mencakup proses pelaksanaan tender secara keseluruhan yang diawali dari
prosedur perencanaan, pembukaan penawaran, sampai dengan penetapan
pemenang tender. Mekanisme tersebut merupakan payung hukum UU
Nomor 5 Tahun 1999 terhadap Keppres Nomor 80 Tahun 2003, meskipun
Keppres tersebut tidak menempatkan UU Nomor 5 Tahun 1999 sebagai
salah satu landasan hukumnya.
2. Ruang Lingkup Persekongkolan Tender Secara Umum dan
Berdasarkan UU Nomor 5 Tahun 1999
Persekongkolan (conspiracy) dalam Black’s Law Dictionary
diartikan sebagai berikut:
“A combination or confederacy between two or persons formed for
the purpose of commiting by their joint efforts, some unlawful or criminal act or some act, which is innocent itself, but becomes unlawful when done concerted action of the conspirators or for the purpose of using criminal or unlawful means to be commision of
an act not in itself unlawful”.2
Definisi tersebut menegaskan bahwa persekongkolan harus
dilakukan oleh dua pihak atau lebih yang bertujuan untuk melakukan
suatu tindakan atau kegiatan kriminal atau melawan hukum secara
bersama-sama. Termasuk dalam hal ini adalah persekongkolan dalam
penawaran tender, baik untuk pengadaan barang dan atau jasa di sektor
2Henry Campbell Black, Black’s Law Dictionary, 5th
publik maupun di perusahaan swasta, karena dianggap dapat menghambat
upaya pembangunan suatu negara.
Istilah persekongkolan selalu berkonotasi negatif. Hal ini terlihat
dari berbagai kamus yang selalu mengartikan sebagai permufakatan atau
kesepakatan untuk melakukan kejahatan.3Demikian pula menurut Black’s
Law Dictionary, kata ’persekongkolan’ atau conspiracy didefinisikan
sebagai penyatuan (maksud) antara dua orang atau lebih yang bertujuan
untuk menyepakati tindakan melanggar hukum atau kriminal melalui
upaya kerjasama.4
Hal tersebut terbukti melalui perumusan-perumusan dalam
berbagai kamus yang selalu mengartikan sebagai permufakatan atau
kesepakatan melakukan kejahatan. Berikut merupakan pengertian tentang
persekongkolan, yaitu:
Dalam kamus Dictionary of Law – L.B. Curzon, persekongkolan diartikan
sebagai conspiracy, yakni:
―conspiracy is if person agrees with any other person that a course of conduct shall be pursued which if the agreement is carried out in accordance with their intentions, either can will necessarily amount to or involve the commision af any offences by one or more of the parties to the agreement or be would do so but for the existence of the facts which render any of the offences impossible, he is guilty of conspiracy to commit the offence or offence question.‖5
3Tim Penyusun Kamus Pusat Pembinaan dan Pengembangan Bahasa, Kamus Besar Bahasa Indonesia (Jakarta: Balai Pustaka, 1996), h. 893.
4Black’s Law Dictionary, Fifth Edition, (St. Paul Minn.: West Publishing, 1979), p. 280.
5
Dari definisi-definisi di atas dapat disimpulkan bahwa
persekongkolan harus dilakukan oleh dua pihak atau lebih dengan tujuan
melakukan tindakan atau kegiatan bersama (joint efforts) suatu perilaku
yang melawan hukum. Sehingga terdapat dua unsur persekongkolan, yaitu:
Pertama, adanya dua pihak atau lebih yang secara bersama-sama (in
concert) melakukan perbuatan tertentu, kedua, perbuatan yang dilakukan
tersebut merupakan perbuatan melanggar hukum.6
Dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia, Persekongkolan berasal
dari kata ‘sekongkol’. Kata ‘sekongkol’ diartikan sebagai orang-orang
yang bersama-sama melakukan kejahatan.7 Dari pengertian tersebut, unsur
‘sekongkol’, yang pertama adalah ada dua pihak atau lebih; kedua,
bersama-sama melakukan kejahatan. Hal ini terdapat dalam Al-quran Surat
An-Nisaa ayat 29, Allah Swt. berfirman:
ً ﺮ ﺠﺘ ﻜﺘ ﱠﻻ ﻞﻄ ﻠ ﻢﻜ ﻴ ﻢﻜﻠ ﻤ ﻠﻜ ﺘﻻ ﻤٰ ﻴﺬﻠ ﻴ ٰﻴ
ﻤﻴﺤﺮ ﻢﻜ ﻜ ﷲ ﺇ ۚﻢﻜﺴﻔ ﻠﺘﻘﺘﻻ ۚ ﻢﻜ ﻤ ﺾ ﺮﺘ ﻋ
“ Wahai orang-orang yang beriman, janganlah kamu memakan harta kamu di antara kamu dengan jalan yang bathil kecuali dengan jalan perniagaan yang berdasarkan kerelaan di antara kamu. Dan janganlah kamu membunuh diri kamu, sesungguhnya
Allah Maha Penyayang Kepadamu.”(Q.S. An Nisa [4]:29).
6 Yakub Adi Krisanto, ―Analisis Pasal 22 UU Nomor 5 Tahun 1999 dan Karakteristik
Putusan tentang Persekongkolan Tender‖, Jurnal Hukum Bisnis, vol. 24 No. 2, 2005, h. 41.
7
Persekongkolan kerap kali dipersamakan dengan Kolusi
(collusion), yaitu sebagai ―A secret agreement between two or more people for deceitful or produlent purpose‖, diartikan bahwa dalam hal Kolusi ini
ada suatu perjanjian rahasia yang dibuat oleh 2 (dua) pihak atau lebih
dengan tujuan penipuan atau penggelapan yang serupa dengan istilah
konspirasi yang cenderung memiliki konotasi negatif.8
Pasal 1 angka 8 UU No. 5 Tahun 1999 memberikan definisi
persekongkolan atau konspirasi usaha adalah bentuk kerja sama yang
dilakukan oleh pelaku usaha dengan pelaku usaha lain dengan maksud
untuk menguasai pasar bersangkutan bagi kepentingan pelaku usaha yang
bersekongkol. Dalam persekongkolan selalu melibatkan dua pihak atau
lebih untuk melakukan kerjasama. Berdasarkan ketentuan dalam Pasal 1
The Sherman Act 1890 menyatakan bahwa, ―Every contract, combination in the form of trust or otherwise, or conspiracy in restraint of trade commerce among the several states or with foreign nations, is declared to be illegal…‖.9
UU No. 5 Tahun 1999 membagi 3 bentuk persekongkolan yaitu:
1) Persekongkolan untuk mengatur dan atau menentukan pemenang
tender;
2) Persekongkolan untuk memperoleh informasi yang dapat
diklasifikasikan sebagai rahasia perusahaan;
8
Asril Sitompul, Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat, (Bandung: PT. Citra Aditya Bakti, 1999), h. 31.
9Lihat Pasal 1 The Sherman Act: ―Every contract, combination in the form of trust or
3) Persekongkolan untuk menghambat produksi atau pemasaran barang/jasa.
Persekongkolan tender diatur pada Pasal 22 UU No. 5 Tahun 1999,
yang selengkapnya berbunyi:
‖Pelaku usaha dilarang bersekongkol dengan pihak lain untuk
mengatur dan atau menentukan pemenang tender sehingga dapat
mengakibatkan terjadinya persaingan usaha tidak sehat.‖
KPPU memberikan definisi persekongkolan tender ketika memeriksa
perkara Tender PT. Indomobil Sukses Internasional, Tbk – Putusan No.
03/KPPU-I/2003 – yaitu kerjasama antara dua pihak atau lebih, secara
terang-terangan maupun diam-diam melalui tindakan penyesuaian
(concerted action) dan atau membandingkan dokumen tender sebelum
penyerahan (comparing Bid prior to submission) dan atau menciptakan
persaingan semu (sham competition) dan atau menyetujui dan atau
memfasilitasi dan atau tidak menolak melakukan suatu tindakan meskipun
mengetahui atau sepatutnya mengetahui bahwa tindakan tersebut
dilakukan untuk mengatur dalam rangka memenangkan peserta tender
tertentu.10
Dalam Pedoman Tentang Larangan Persekongolan Dalam Tender
Berdasarkan UU No. 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli
Dan Persaingan Usaha Tidak Sehat dikemukakan bentuk-bentuk
persengkongkolan antara lain:
10
1) Melakukan pendekatan dan kesepakatan-kesepakatan dengan penyelenggara sebelum pelaksanaan tender;
2) Tindakan saling memperlihatkan harga penawaran yang akan
diajukan dalam pembukaan tender di antara peserta;
3) Saling melakukan pertukaran informasi;
4) Pemberian kesempatan secara eksklusif oleh panitia atau pihak
terkait;
5) secara langsung maupun tidak langsung kepada peserta tertentu;
6) Menciptakan persaingan semu antarpeserta;
7) Tindakan saling menyesuaikan antarpeserta;
8) Menciptakan pergiliran waktu pemenang;
9) Melakukan manipulasi persyaratan teknis dan administratif.
3. Dampak Persekongkolan Tender Pada Persaingan Usaha
Pada hakikatnya keberadaan hukum persaingan usaha adalah
mengupayaka secara optimal persaingan usaha yang sehat dan efektif pada
suatu pasar tertentu yang mendorong agar pelaku usaha melakukan
efisiensi agar mampu bersaing dengan pesaingnya. UU No. 5 Tahun 1999
dibentuk dengan tujuan memelihara pasar agar kompetitif dan terhindar
dari kesepakatan dan konspirasi yang cenderung mengurangi dan atau
menghilangkan persaingan.
Secara teori, dengan berjalannya prinsip-prinsip persaingan usaha
yang sehat pada suatu pasar akan membawa dampak yang positif kepada
baik bagi produsen atau pelaku usaha maupun konsumen pada pasar yang
bersangkutan. Secara langsung dengan adanya persaingan usaha yang
sehat antar pelaku usaha akan memaksa pelaku usaha untuk dapat menjual
produk barang atau jasanya dengan harga serendah mungkin dengan tetap
mempertahankan mutu atau bahkan meningkatkan mutu dari produk
Hal ini tentunya akan menguntungkan bagi konsumen disamping
itu konsumen juga akan memperoleh keuntungan berupa kemampuan
untuk memilih barang atau jasa yang dipasarkan karena banyaknya pelaku
usaha yang menawarkan produk sejenis yang dipasarkan. Sehingga secara
tidak langsung dalam kondisi pasar persaingan murni, pelaku usaha agar
tetap bertahan harus mampu meningkatkan efisiensi dan produktivitasnya
agar mampu bersaing dengan pelaku usaha lainnya. Pelaku usaha pada
konteks ini dituntut untuk dapat berinovasi dalam menciptakan poduk
yang memiliki kualitas pembeda atau nilai lebih dengan produk
sejenisnya.
Eksistensi dan orientasi dari undang-undang antimonopoli adalah
jelas menciptakan persaingan usaha yang sehat dengan cara mencegah
monopoli dan persaingan usaha yang tidak sehat serta menciptakan
ekonomi pasar yang efektif dan efisien demi peningkatan kesejahteraan
rakyat. Selain itu, undang-undang antimonopoli juga memastikan bahwa
sistem ekonomi yang berdasarkan persaingan usaha dapat memotivasi para
pelaku usaha untuk menghasilkan produk barang dan/ atau jasa yang
berkualitas dan harga yang terjangkau oleh konsumen dengan
memanfaatkan sumber-sumber produksi seminimal mungkin.
Persekongkolan tender adalah suatu hambatan bagi terciptanya
persaingan usaha yang sehat, sehingga dapat menimbulkan kerugian yang
signifikan dalam kegiatan usaha terutama bagi para pihak yang berkaitan
usaha, persekongkolan tender menciptakan hambatan masuk (barrier to entry) ke pasar bagi peserta tender lainnya. Persoalan ini merupakan persoalan serius yang dihadapi dalam rangka melakukan kegiatan
usahanya secara lancar.
Barrier to entry merupakan suatu keadaan dimana pelaku usaha pesaing tidak dapat memasuki bidang usaha tertentu pada pasar
bersangkutan karena adanya penguasaan dan kekuatan pasar yang lebih
besar yang dilakukan oleh perusahaan-perusahaan yang memiliki
kedudukan lebih kuat. Sehingga bagi para pelaku usaha, hal tersebut
merupakan masalah serius yang akan dihadapi dalam menjalankan
kegiatan usahanya.
Pada hakikatnya setiap pelaku usaha memiliki kesempatan yang
sama untuk melakukan kegiatan usahanya tanpa adanya persaingan usaha
yang tidak sehat, berupa praktek monopoli, tindakan diskrimintaif dan
halangan dari siapapun untuk menjalankan kegiatan usaha. Padahal dengan
adanya persaingan usaha yang sehat, membuat barang dan/ atau jasa yang
tersedia di pasar semakin beraneka ragam dan membuat konsumen
memiliki alternatif pilihan barang dan/atau jasa.
Tanpa adanya barrier to entry yang diciptakan oleh pemerintah,
maka perusahaan besar pada pasar yang terkonsentrasi terpaksa harus
kehadiran pelaku usaha baru yang mampu menembus pasar tersebut.11
Dalam proses tender, para peserta tender mempunyai kesempatan
yang sama untuk menjadi pemenang tender. Persekongkolan tender yang
dilakukan oleh para pihak yang terlibat dalam proses tender akan
mengakibatkan peserta tender lainnya menjadi terhalang untuk menjadi
pemenang tender karena pemenangnya sudah diatur oleh pihak tertentu
yang melakukan persekongkolan.
B. Penanganan Persekongkolan Tender di KPPU
1. Alat Bukti Pemeriksaan di KPPU
Prosedur penegakan hukum persaingan usaha dalam UU No. 5
Tahun 1999 yang
dilakukan oleh komisi memiliki beberapa tahap.12 Tahapan prosedur
penanganan perkara dalam persaingan usaha terutama kegiatan
persekongkolan tender tercakup dalam UU No. 5 Tahun 1999, Bab VII
pada Pasal 38 sampai Pasal 46 mengatur tentang tata cara penanganan
perkara termasuk alat bukti dalam pembuktian dugaan pelanggaran.
Komisi dalam rangka membuktikan dapat menggunakan alat bukti
yang secara limitatif ditentukan dalam Pasal 42 UU No. 5 Tahun 1999.
Pada Pasal tersebut, alat-alat bukti yang digunakan oleh KPPU dalam
11
L Budi Kagramanto, Larangan Persekongkolan Tender (Perspektif Hukum Persaingan Usaha, Cet-ke-1, (Jakarta: Srikandi, 2007), h. 203.
12
melakukan permeriksaan, adalah:13
1) Keterangan saksi
Yang dimaksud saksi adalah setiap orang atau pihak yang
mengetahui terjadinya pelanggaran dan memberikan keterangan
guna kepentingan pemeriksaan.
2) Keterangan ahli
Yang dimaksud saksi ahli adalah orang yang memiliki keahlian
dibidang terkait dengan dugaan pelanggaran dan memberikan
keterangan guna kepentingan pemeriksaan.
3) Surat atau dokumen
Sebagai pembanding dalam hukum acara pidana, surat menurut
Pasal 187 KUHAP dinyatakan bahwa surat sebagaimana dalam
Pasal 187 ayat (1) huruf c, dibuat diatas sumpah jabatan atau
dikuatkan dengan sumpah, yaitu:
a. Berita acara dan surat lain dalam bentuk resmi yang dibuat oleh
pejabat umum
yang berwenang atau dibuat dihadapannya, yang dimuat
keterangan tentang kejadian atau keadaan yang didengar,
dilihat atau dialami sendiri, disertai dengan alasan yang jelas
dan tegas tentang keterangannya itu;
b. Surat yang dibuat menurut ketentuan peraturan perundang-
13
undangan atau surat yang dibuat oleh pejabat umum mengenai
hal yang termasuk dalam tata laksana yang menjadi tanggung
jawabnya dan diperuntukkan bagi pembuktian sesuatu hal/
sesuatu keadaan;
c. Surat keterangan dari seorang ahli yang memuat pendapat
berdasarkan keahliannya mengenai sesuatu keadaan yang
diminta secara resmi daripadanya;
d. Surat lain yang hanya dapat diperlakukan jika ada
hubungannya dengan isi dari alat pembuktian yang lain.
4) Petunjuk
Bandingan dengan hukum acara pidana, petunjuk menurut Pasal
188 ayat (1) KUHAP menyatakan bahwa petunjuk adalah
perbuatan, kejadian atau keadaan yang karena persesuaiannya, baik
antara yang satu dengan yang lain, maupun dengan tindak pidana
itu sendiri, menandakan bahwa telah terjadi tindak pidana dan
siapa pelakunya.14 Pasal 188 ayat (2) KUHAP menyatakan bahwa
petunjuk hanya dapat diperoleh dari: (a) keterangan saksi; (b) surat;
(c) keterangan terdakwa. Keterangan terdakwa dalam UU Nomor
5Tahun 1999 digantikan menjadi keterangan terlapor.
5) Keterangan pelaku usaha
Yang dimaksud dengan pelaku usaha adalah setiap orang
14
perseorangan atau badan usaha, baik yang berbentuk badan hukum
atau bukan badan hukum yang didirikan dan berkedudukan atau
melakukan kegiatan dalam wilayah hukum negara Republik
Indonesia, baik sendiri maupun bersama-sama melalui perjanjian
menyelenggarakan berbagai kegiatan dalam bidang ekonomi.
Pembuktian termasuk juga pada suatu dugaan yang belum tentu
dilakukan dan dapat cara melakukan monitoring pasar, harga, ataupun
perjanjian dengan pihak ketiga. Ada suatu pendekatan yang
komprehensif untuk memutuskan apakah suatu perusahaan melakukan
tindakan yang rasional dalam menghadapi pasar atau dalam rangka
menghadapi persaingan atau sebagai konsekuensi keikutsertaan dalam
konspirasi yang bersifat anti-persaingan.15
Komisi memusatkan perhatian ketika melakukan penyelidikan
pada dokumen usaha yang bersifat objektif dan memiliki kekuatan
pembuktian yang khusus. Dalam melihat kebenaran dan menentukan
sah atau tidaknya suatu alat bukti dengan memperhatikan perseuaian
antara alat butki yang satu dengan alat bukti lainnya yang ditentukan
oleh Majelis Komisi.
2. Pembuktian Persekongkolan Tender di KPPU
Dalam memutuskan perkara persekongkolan tender, KPPU
menggunakan dasar hukum Pasal 22 UU Nomor 5/1999. Berdasarkan
15
Pasal 22 tersebut, ketentuan tentang persekongkolan tender terdiri atas
beberapa unsur, yakni unsur pelaku usaha, bersekongkol, adanya pihak
lain, mengatur dan menentukan pemenang tender, serta persaingan
usaha tidak sehat.
Istilah ―pelaku usaha‖ diatur dalam Pasal 1 angka 5 UU No. 5
Tahun1999. Adapun istilah ―bersekongkol‖ diartikan sebagai
kerjasama yang dilakukan oleh pelaku usaha dengan pihak lain atas
inisiatif siapapun dan dengan cara apapun dalam upaya memenangkan
peserta tender tertentu.16Di samping itu, unsur ―bersekongkol‖
dapat pula berupa:
1) kerjasama antara dua pihak atau lebih;
2) secara terang-terangan maupun diam-diam melakukan tindakan
penyesuaian dokumen dengan peserta lainnya;
3) membandingkan dokumen tender sebelum penyerahan;
4) menciptakan persaingan semu;
5) menyetujui dan atau memfasilitasi terjadinya persekongkolan;
6) tidak menolak melakukan suatu tindakan meskipun mengetahui
atau sepatutnya mengetahui bahwa tindakan tersebut dilakukan untuk mengatur dalam rangka memenangkan peserta tender tertentu;
7) pemberian kesempatan eksklusif oleh penyelenggara tender atau
pihak terkait secara langsung maupun tidak langsung kepada pelaku usaha yang mengikuti tender, dengan cara melawan hukum.
Kerjasama antara dua pihak atau lebih dengan diam-diam biasanya
dilakukan secara lisan, sehingga membutuhkan pengalaman dari
lembaga pengawas persaingan guna membuktikan adanya kesepakatan
yang dilakukan secara diam-diam. Adanya unsur ―pihak lain‖
menunjukkan bahwa persekongkolan selalu melibatkan lebih dari satu
pelaku usaha. Pengertian pihak lain dalam hal ini meliputi para pihak
yang terlibat, baik secara horisontal maupun vertikal dalam proses
penawaran tender.
Pola pertama adalah persekongkolan horisontal, yakni tindakan
kerjasama yang dilakukan oleh para penawar tender, misalnya
mengupayakan agar salah satu pihak ditentukan sebagai pemenang
dengan cara bertukar informasi harga serta menaikkan atau
menurunkan harga penawaran. Dalam kerjasama semacam ini, pihak
yang kalah diperjanjikan akan mendapatkan sub kontraktor dari pihak
yang menang. Namun demikian, KPPU kadangkala menemukan unsur
―pihak lain‖ yang bukan merupakan pihak yang terkait langsung dalam
proses penawaran tender, seperti pemasok atau distributor barang dan
atau jasa bersangkutan.
Unsur Pasal 22 selanjutnya adalah ―mengatur dan atau menentukan
pemenang tender‖. Unsur ini diartikan sebagai suatu perbuatan para
pihak yang terlibat dalam proses tender secara bersekongkol, yang
bertujuan untuk menyingkirkan pelaku usaha lain sebagai pesaingnya
dan/atau untuk memenangkan peserta tender tertentu dengan berbagai
cara. Pengaturan dan/atau penentuan pemenang tender tersebut
meliputi, antara lain menetapkan kriteria pemenang, persyaratan
teknik, keuangan, spesifikasi, proses tender, dan sebagainya.
horisontal maupun vertikal, artinya baik dilakukan oleh para pelaku
usaha atau panitia pelaksana.
Unsur yang terakhir dari ketentuan tentang persekongkolan adalah
terjadinya ―persaingan usaha tidak sehat‖. Unsur ini menunjukkan,
bahwa persekongkolan menggunakan pendekatan rule of reason,
karena dapat dilihat dari kalimat ―…sehingga dapat mengakibatkan
terjadinya persaingan usaha tidak sehat‖. Pendekatan rule of reason
merupakan suatu pendekatan hukum yang digunakan lembaga
pengawas persaingan untuk mempertimbangkan faktor-faktor
kompetitif dan menetapkan layak atau tidaknya suatu hambatan
perdagangan. Artinya untuk mengetahui apakah hambatan tersebut
bersifat mencampuri, mempengaruhi, atau bahkan mengganggu proses
persaingan.17
3. Upaya Hukum Keberatan, Kasasi, dan Eksekusi Putusan
a. Pengajuan Keberatan Sebagai Upaya Hukum
Terhadap Putusan KPPU yang telah dibacakan dalam suatu sidang
yang dinyatakan terbuka untuk umum sebagaimana ditentukan pada
Pasal 43 ayat (4) UU No. 5 Tahun 1999, pelaku usaha dapat
menentukan sikapnya, yaitu tidak menerima isi putusan tersebut
dengan cara mengajukan keberatan atau menerima isi putusan tersebut,
dalam arti pelaku usaha tidak mengajukan keberatan kepada
Pengadilan Negeri.
Pengajuan keberatan kepada Pengadilan Negeri dapat diajukan
oleh pelaku usaha paling lambat 14 (empat belas) hari setelah
menerima pemberitahuan putusan tersebut. Keberatan sendiri
merupakan upaya hukum bagi pelaku usaha yang tidak menerima
putusan KPPU sebagaimana diatur dalam Pasal 1 ayat (1) Perma No.
01 Tahun 2003. Selanjutnya Pasal 2 ayat (1) Perma No. 01 Tahun 2003
menentukan bahwa keberatan terhadap Putusan KPPU hanya dapat
diajukan kepada Pengadilan Negeri.
Terhadap upaya keberatan tersebut, berlaku hukum acara perdata
yang dalam pemeriksaan keberatan berlaku terhadap Pengadilan
Negeri sebagaimana diatur dalam Pasal 8 Perma No. 01 Tahun 2003.
Penggunaan hukum acara perdata dalam pemeriksaan keberatan sangat
tepat karena mengingat sifat keberatan yang diajukan pelaku usaha
terhadap Putusan KPPU termasuk dalam kategori peradilan kontentius
(contentieuse jurisdictie) dan merupakan perkara perdata sesuai
dengan Pasal 393 ayat (1) HIR/RBg.18
b. Alasan-alasan Kasasi
Setelah Pengadilan Negeri menjatuhkan putusannya terhadap
keberatan pelaku usaha, pihak yang tidak setuju atas putusan
Pengadilan Negeri berhak mengajukan langsung upaya Kasasi kepada
Mahkamah Agung Republik Indonesia. Sebagaimana ditentukan dalam
Pasal 45 ayat (3) UU No. 5 Tahun 1999 yang menentukan dalam
18
waktu 14 (empat belas) haru, pihak yang keberatan terhadap Putusan
Pengadilan Negeri dapat mengajukan Kasasi ke Mahkamah Agung.
Dalam tingkat Kasasi, tidak diperiksa lagi tentang duduk perkara
atau fakta-fakta sehingga tentang terbukti atau tidaknya peristiwa tidak
akan diperiksa. Pemeriksaan pada tingkat Kasasi hanya berkenaan
dengan tidak dilaksanakan atau ada kesalahan dalam pelaksanaan
hukum.19 Tidak semua putusan judex facti dapat dimohonkan Kasasi,
menurut ketentuan Pasal 30 UU Nomor 14 Tahun 1985 Tentang
Mahkamah Agung (selanjutnya disebut UU No. 14 Tahun 1985),
permohonan Kasasi dibatasi terhadap alasan-alasan, yaitu dalam hal:
i. Judex facti tidak berwenang atau melampaui batas wewenang; dan/atau;
ii. Judex facti salah menerapkan atau melanggar hukum yang berlaku; dan/atau;
iii. Judex facti lalai memenuhi syarat-syarat yang diwajibkan oleh peraturan perundang-undangan yang mengancam kelalaian itu dengan batalnya putusan yang bersangkutan.
Alasan-alasan atau keberatan tersebut dituangkan dalam Memori
Kasasi. Berdasarkan Pasal 47 ayat (1) UU No. 14 Tahun 1985,
pemohon Kasasi wajib menyerahkan Memori Kasasi dalam tenggang
waktu 14 (empat belas) hari setelah permohonan Kasasi diajukan.
Dikatakan ―wajib‖ karena pemohon Kasasi yang tidak menyerahkan
Memori Kasasi akan mengakibatkan permohonan Kasasi tersebut tidak
memenuhi persyaratan formil sehingga permohonan Kasasi tersebut
19
tidak diperiksa dan ditolak.20
c. Eksekusi Putusan
1) Sifat-sifat Putusan yang Dapat Dieksekusi
Eksekusi adalah upaya paksa untuk melaksanakan suatu
putusan yang telah berkekuatan hukum tetap (in kracht van
gewijsde). Tidak semua putusan yang telah mempunyai kekuatan hukum yang tetap mempunyai kekuatan untuk di eksekusi. Dalam
kerangka UU No. 5 Tahun 1999, Putusan KPPU yang menyatakan
pelaku usaha melanggar ketentuan undang-undang tersebut,
mempunyai kekuatan eksekusi. Dalam konteks ini termasuk juga
Putusan KPPU yang dimintakan keberatan kepada Pengadilan
Negeri atau Kasasi kepada Mahkamah Agung, tetapi terhadap
Keberatan dan Kasasi tersebut ditolak, maka
juga memiliki kekuatan eksekusi.21
Karena putusan Pengadilan Negeri atau Mahkamah Agung
yang mengabulkan keberatan pelaku usaha tidak mempunyai
kekuatan eksekusi. Sehingga KPPU serta merta tidak dapat
meminta pelaksanaan eksekusi kepada Pengadilan Negeri (fiat
eksekusi). Pada prinsipnya, ada tiga faktor yang mengakibatkan
suatu Putusan KPPU mempunyai kekuatan hukum tetap, yaitu:22
20
Harjon Sinaga, Hukum Acara Persaingan Usaha, h. 104.
21
Harjon Sinaga, Hukum Acara Persaingan Usaha, h. 106.
22
a) Apabila pelaku usaha tidak mengajukan keberatan terhadap Putusan KPPU dalam tenggang waktu yang diberikan undang-undang (Pasal 46 ayat (1) UU No. 5 Tahun 1999); atau
b) Apabila Pengadilan Negeri menolak alasan-alasan
keberatan yang diajukan oleh pelaku usaha dan tidak ada permohonan Kasasi dalam tenggang waktu yang ditentukan undang-undang (Pasal 45 ayat (3) UU No. 5 Tahun 1999); atau
c) Apabila Mahkamah Agung dalam tingkat Kasasi menolak
alasan-alasan Keberatan yang diajukan oleh pelaku usaha.
Putusan KPPU yang berisi sanksi administratif disebut
dengan condemnatoir atau putusan yang bersifat menghukum.
Sedangkan putusan yang isinya menyatakan bahwa pelaku usaha
tertentu secara sah dan meyakinkan melanggar Pasal 22 UU Nomor
5 Tahun 1999 disebut putusan declaratoir atau bersifat
menerangkan.23 Setiap putusan condemnatoir mengandung
kekuatan eksekusi.24 Putusan yang telah mempunyai kekuatan
hukum tetap dan bersifat condemnatoir wajib dilaksanakan oleh
pelaku usaha. Ada dua cara melaksanakan putusan, yaitu:
a) Secara sukarela; atau
b) Dengan cara upaya paksa.
Pelaksaan putusan secara sukarela berarti pelaku usaha memenuhi
sendiri dengan sempurnya segala kewajibannya sesuai dengan
amar putusan KPPU. Dalam tenggang waktu 30
