Pembentukan pemerintahan daerah sesuai dengan amanat Pasal 18 UUD 1945 menjadi dasar dari berbagai produk undang-undang dan peraturan perundang-undangan lainnya yang mengatur mengenai pemerintah daerah.61 Tujuan pembentukan daerah pada dasarnya dimaksudkan untuk meningkatkan pelayanan publik guna mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat disamping sebagai sarana pendidikan politik di tingkat lokal.
Pemerintah Daerah menurut W. Riawan Tjandra adalah:
“Pemerintah (government) ditinjau dari pengertiannya adalah the authoritative direction and administration of the affairs of men/women in a nation state, city, ect, dalam bahasa Indonesia sebagai pengarahan dan administrasi yang berwenang atas kegiatan masyarakat dalam sebuah Negara, kota dan sebagainya. Pemerintahan dapat juga diartikan sebagai the governing body of a nation, state, city, etc yaitu lembaga atau badan yang menyelenggarakan pemerintahan Negara, Negara bagian, atau kota dan sebagainya. Pengertian pemerintah dilihat dari sifatnya yaitu pemerintah dalam arti luas meliputi seluruh kekuasaan yaitu kekuasaan legislatif, kekuasaan eksekutif, dan kekuasaan yudikatif. Sedangkan pemerintah dalam arti sempit hanya meliputi cabang kekuasaan eksekutif saja”.62
61 Siswanto Sunarno, 2008, Hukum pemerintahann Daerah di Indonesia, Jakarta, Sinar Grafika, Hlm.54
62 W. Riawan Tjandra. 2009. Peradilan Tata Usaha Negara, Mendorong Terwujudnya Pemerintah yang Bersih dan Berwibawa. Yogjakarta: Universitas Atma Jaya, hal 197
Berdasarkan Pasal 1 angka 2 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2015 tentang Pemerintahan Daerah, bahwa pemerintahan daerah adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh Pemerintah Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah menurut asas otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam UUD 1945. Dari pengertian tersebut dapat diketahui bahwa pemerintahan daerah, pada hakikatnya diberikan kewenangan untuk mengatur rumah tangganya sendiri. Itu berarti suatu pemerintahan daerah baik itu pemerintah daerah maupun Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD), berhak untuk melakukan kebijakan apa saja dalam daerah tersebut sepanjang tidak bertentangan dengan semua yang telah ditetapkan oleh pemerintah pusat baik yang ditetapkan melalui suatu peraturan ataupun yang lainya.
Penyelenggaraan pemerintah daerah pada hakikatnya berbeda dengan penyelenggaraan pemerintahan di pusat. Penyelenggaraan pemerintahan di pusat itu diselenggarakan oleh suatu lembaga eksekutif, legislatif dan yudikatif. Sedangkan penyelenggaraan pemerintahan daerah diselenggarakan oleh kepala daerah yang dibantu oleh perangkat-perangkat daerah lainnya dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD).
Sebagai unsur dari pada penyelenggaraan pemerintahan daerah, Antara Kepala Daerah dan DPRD mempunyai tugas yang berbeda, yang hal
tersebut sudah diatur dalam peraturan perundang-undangan tentang pemerintah daerah.
Kemudian disisi lain, Menurut Harson, pemerintah daerah memiliki eksistensi sebagai :63
1. Pemerintah lokal daerah atau Local Self Government dalam sistem pemerintah daerah di Indoneisa adalah semua daerah dengan berbagai urusan otonom bagi local self government tentunya harus berada dalam kerangka sistem pemerintahan negara. Dalam mengurus rumah tangganya sendiri pemerintah lokal mempunyai hak inisiatif sendiri, mempunyai wewenang untuk menyelenggarakan urusan rumah tangga sendiri atas kebijaksanaannya sendiri. Selain diserahi urusan-urusan tertentu oleh pemerintah pusat, dapat juga diserahi tugas-tugas pembantuan dalam lapangan pemerintahan (tugas medebewind).
Tugas ini adalah untuk turut serta (made) melaksanakan peraturan perundang-undangan, bukan hanya yang ditetapkan oleh pemerintah pusat saja, melainkan juga yang ditentukan oleh pemerintah lokal yang mengurus rumah tangga sendiri tingkat diatasnya.
2. Pemerintahan lokal administratif atau Local State Government dibentuk karena penyelenggaraan seluruh urusan pemerintahan
63 Sarundajang, Arus Balik Pemerintahan Pusat Ke Daerah, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, Hlm.77
negara yang tidak dapat dilakukan sendiri oleh pemerintah pusat. Penyelenggaraan pemerintahan semacam ini disebabkan karena sangat luasnya wilayah dan banyaknya urusan pemerintahan. Pejabat-pejabat yang memimpin pemerintah lokal administratif itu diangkat dan diberhentikan oleh pemerintah pusat, bekerja menurut aturan-aturan dan kehendak dari pemerintah pusat, berdasarkan hierarki kepegawaian, ditempatkan di wilayah-wilayah administratif yang bersangkutan dibantu oleh pegawai-pegawai yang juga diangkat dan diberhentikan oleh pemerintah pusat. Segala pembiayaan pemerintah lokal administratif dikeluarkan oleh pemerintah pusat.
Secara teori, pemberian kewenangan pemerintah daerah untuk menyelenggarakan pemerintahannya, pada dasarnya dilaksanakan melalui suatu proses yang disebut desentralisasi kepada daerah-daerah otonom atau dikenal dengan otonomi daerah. Desentralisasi memiliki dua bentuk yaitu politik dan administratif. Desentralisasi politik yaitu wewenang untuk membuat keputusan dan melakukan kontrol tertentu terhadap sumber daya yang diberikan kepada pemerintah lokal dan regional. Desentralisasi adminitratif adalah suatu delegasi wewenang pelaksanaan yang diberikan kepada pejabat pusat di tingkat lokal.
Kewenangannya mulai dari penetapan peraturan sampai keputusan substansial.64
Pada prinsipnya, penyelenggaraan pemerintahan di daerah tidak lepas dari adanya peran desentralisasi yang merupakan bentuk dari penyerahan segala urusan, baik pengaturan dalam arti pembuatan peraturan perundang–undangan, maupun penyelenggaraan pemerintahan itu sendiri, dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah, untuk selanjutnya menjadi urusan rumah tangga pemerintah daerah tersebut.
Desentralisasi pemerintahan yang pelaksanaannya diwujudkan dengan pemberian otonomi kepada daerah-daerah ini bertujuan untuk memungkinkan daerah-daerah tersebut untuk meningkatkan daya guna dan hasil guna penyelenggaraan pemerintahan dalam rangka pelayanan terhadap masyarakat dan pelaksanaan pembangunan.
Urusan-urusan yang tidak diserahkan kepada daerah dalam rangka pelaksanaan asas desentralisasi merupakan kewenangan dan bertanggungjawab daerah sepenuhnya. Dalam hal ini sepenuhnya diserahkan ke daerah, baik yang menyangkut penentuan kebijaksanaan,
64 La Ode Bariun, Hakikat Kewenangan Mahkamah Konstitusi Dalam Penyelesaian Sengketa Hasil Pemilihan Kepala Daerah Yang Berkeadilan. Disertasi. Program Pasca Sarjana.
Universitas Hasanuddin. Makassar, 2015, Hlm. 136
pelaksanaan, maupun segi-segi pembiayaan, demikian juga perangkat daerah itu sendiri, yaitu terutama dinas-dinas daerah.65
Selain itu, peran pemerintah daerah juga dimaksudkan dalam rangka melaksanakan desentralisasi, dekonsentrasi, dan tugas perbantuan sebagai wakil pemerintah di daerah otonom yaitu untuk melakukan :66
1. Desentralisasi yaitu melaksanakan semua urusan yang semula adalah kewewenang pemerintahan menjadi kewenangan pemerintah daerah untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.
2. Dekonsentrasi yaitu menerima pelimpahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada instansi vertikal di wilayah tertentu untuk dilaksanakan; dan
3. Tugas pembantuan yaitu melaksanakan semua penugasan dari Pemerintah kepada daerah dan/atau desa dari pemerintah provinsi kepada kabupaten/kota dan/atau desa serta dari pemerintah kabupaten/kota kepada desa untuk melaksanakan tugas tertentu.
Dalam rangka melaksanakan peran desentralisasi, dekonsentrasi dan tugas pembantuan, Pemerintah daerah menjalankan urusan
65 Daan Suganda, 1992, Sistem Pemerintahan Republik Indonesia, Pemerintahan di Daerah, Bandung : Sinar Baru hlm 87
66 Rianto Nugroho D, 2000, Otonomi Daerah (Desentalisasi Tanpa Revolusi), Jakarta, Elek media Komputindo Kelompok Gramedia, hlm. 90
pemerintah konkuren, berbeda dengan pemerintah pusat yang melaksanakan urusan pemerintahan absolut. Urusan Pemerintahan konkuren dibagi antara Pemerintah Pusat dan Daerah provinsi dan Daerah kabupaten/kota. pembagian urusan tersebut didasarkan pada prinsip akuntabilitas, efisiensi, dan eksternalitas, serta kepentingan strategis nasional urusan pemerintahan tersebutlah yang menjadi dasar pelaksanaan Otonomi Daerah. Urusan pemerintahan konkuren terdiri dari urusan pemerintahan wajib dan pilihan. Urusan pemerintahan wajib terbagi lagi menjadi urusan pemerintahan yang berkaitan dengan Pelayanan Dasar dan Urusan Pemerintahan yang tidak berkaitan dengan Pelayanan Dasar.67
Urusan wajib yang berkaitan dengan pelayanan dasar berdasarkan Pasal 12 ayat (1) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2015 tentang Pemerintahan Daerah, terdiri dari :
1. Pendidikan;
2. Kesehatan;
3. Kepentingan umum dan penataan ruang;
4. Perumahan rakyat dan kawasan pemukiman;
5. Ketentraman, ketertiban umum dan perlindungan masyarakat;
6. Sosial.
67 Rizal Faozi Pradana, 2016, Peran Pemerintah Daerah Dalam Meningkatkan Pendapatan Asli Daerah Di Kabupaten Cilacap . Skripsi. Universitas Muhammadiyah Yogyakarta, Hlm. 136
Sedangkan urusan wajib yang tidak berkaitan dengan pelayanan dasar disebutkan dalam ayat (2) adalah sebagai berikut :
1. Tenaga kerja;
2. Pemberdayaan perempuan dan perlindungan anak;
3. Pangan;
4. Pertahanan;
5. Lingkungan hidup;
6. Administrasi kependudukan dan pencatatan sipil;
7. Pemberdayaan masyarakat desa;
8. Pengendalian penduduk dan keluarga berencana;
9. Perhubungan;
10. Komunikasi dan informatika;
11. Koperasi, usaha kecil dan menengah;
12. Penanaman modal;
13. Kependudukan dan olahraga;
14. Statistic;
15. Persandian;
16. Kebudayaan;
17. Perpustakaan;
18. Kearsipan
Sementara itu di ayat (3), disebutkan urusan pilihan teridiri dari : 1. Kelautan dan perikanan;
2. Pariwisata;
3. Pertanian;
4. Kehutanan;
5. Energi dan sumber daya mineral;
6. Perdagangan;
7. Perindustrian;
8. Transmigrasi.
Penyelenggara pemerintahan daerah dalam menyelenggarakan pemerintahan daerah berpedoman pada asas penyelenggaraan pemerintahan negara yang terdiri atas:
1. Kepastian hukum adalah asas dalam negara hukum yang mengutamakan landasan ketentuan peraturan perundang-undangan dan keadilan dalam setiap kebijakan penyelenggaraan negara.
2. Tertib Penyelenggaraan Negara, asas yang menjadi landasan keteraturan, keserasian, dan keseimbangan dalam pengendalian penyelenggaraan negara.
3. Kepentingan umum adalah asas yang mendahulukan kesejahteraan umum dengan cara yang aspiratif, akomodatif dan selektif.
4. Keterbukaan adalah asas yang membuka diri terhadap hak masyarakat untuk memperoleh informasi yang benar, jujur dan tidak diskriminatif tentang penyelenggaraan negara dengan tetap memperhatikan perlindungan atas hak asasi pribadi, golongan, dan rahasia negara
5. Proporsionalitas; adalah asas yang mengutamakan keseimbangan hak dan kewajiban penyelenggaraan negara. adalah asas yang mengutamakan keseimbangan hak dan kewajiban penyelenggaraan negara.
6. Profesionalitas adalah asas yang mengutamakan keahlian yang berlandaskan kode etik dan ketentuan perundang-undangan
7. Akuntabilitas adalah asas yang menentukan bahwa setiap kegiatan dan hasil akhir dari kegiatan penyelenggaraan negara harus dapat dipertanggungjawabkan kepada masyarakat atau rakyat sebagai pemegang kedaulatan tertinggi negara sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
8. Efektivitas adalah asas yang berorientasi pada tujuan yang tepeat guna dan daya guna.
9. Keadilan adalah bahwa setiap tindakan dalam penyelenggaraan negara harus mencerminkan keadilan secara proposional bagi setiap warga negara.
B. Tinjauan mengenai Masyarakat Tidak Mampu / Masyarakat Miskin