BAB I: PENDAHULUAN
A. Konsepsi Umum Kebijakan Publik
4. Peraturan Daerah dan Islamisasi Ruang Publik
Perdebatan Perda sebagai sebuah kewenangan pasca demokratisasi dan reformasi dijalankan di Indonesia, tampaknya, lebih condong pada perdebatan pengaturan ruang publik yang diskriminatif dan melawan nalar universalisme hukum (baca; produk regulatif). Dan, hal yang paling banyak pula diperbincangkan ialah, dikala agama menjadi bagian alat politik pemerintahan lokal dalam mengelola dan mensinambungkan kekuasaan yang sudah didapatkan.
9 Ibid.
Jadi, keberadaan Perda diskriminatif – apapun bentuk dan sumbernya – cenderung diupayakan untuk memastikan identitas kuasa mayoritas terhadap kelompok minoritas yang tumbuh di masyarakat.
Penulis ingin mengambil contoh misalnya, bagaimana di suatu daerah melarang penyebaran ajaran atau doktrin keagamaan yang diyakini secara turun temurun. Contoh lainnya, bagaimana ruang publik diisi oleh aturan yang mengunggulkan sebuah kebudayaan tertentu, dibandingkan kebudayaan lainnya, melalui payung hukum aturan peraturan daerah. Pada intinya, kewenangan Pemerintah Daerah yang sejatinya memberikan kepastian hukum bagi semua masyarakat dalam batasan teritorinya, diselewengkan demi kepentingan dan suksesi kekuasaan yang temporal.
Di luar pembahasan-pembahasan terkait Perda diskriminatif yang penulis berikan contoh di atas, fokus bahasan ini akan dibatasi bagaimana interrelasi hukum nasional, agama, dan peraturan daerah, dalam poroses harmonisasi politik, sosial, dan paradigma yang dibangun untuk merumuskan sebuah aturan. Dari beberapa aspek yang akan diharmonisasi, bagi sebagian kalangan, agama merupakan titik tumpu isu yang dihadapi masyarakat Indonesia hari ini. Oleh karena agama, yang cenderung dijadikan perdebatan publik, maka ada dua nomenklatur yang bisa digunakan sebagai paradigma berfikir; pertama, Islam (baca; syari’ah Islam) menjadi alat dominan untuk mengatur ruang publik, sehingga ada dua terminologi yang sering digunakan dalam konteks peraturan daerah, yakni; Perda yang bernuansa Syari’ah atau Perda Syari’ah (Qa>nu>n/Taqni>n). Kedua, asumsi bahwa setiap Perda yang dilandaskan pada nalar
syari’ah Islam cenderung tidak ramah pada kelompok minoritas, kurang sensitif pada persoalan Hak Asasi Manusia, dan tidak menerima pada perbedaan, baik itu secara kebudayaan ataupun persoalan gender di ruang masyarakat.
Eksistensi ajaran Islam serta ragam pandangan ideologis lainnya, memang sudah menjadi bentukan sejarah bangsa Indonesia itu sendiri. Keinginan para tokoh bangsa untuk menjadikan ajaran Islam sebagai basis ideologis terlihat pada representasi politik di era awal kemerdekaan, Orde Lama, dan juga Orde Baru. Di era awal kemerdekaan misalnya, perdebatan politis antara Pancasila, Undang-Undang Dasar 1945, dan Piagam Jakarta mewarnai pemikiran Soekarno, M. Hatta, M. Natsir, KH. Hasyim Asy’ari, dan para pejuang kemerdekaan lainnya.10
Demikian pula di era-era awal kemerdekaan, Indonesia mulai merumuskan aturan yang merupakan turunan dari Undang-Undang Dasar. Imbuhan dan usulan untuk memasukkan nalar hukum Islam juga masih kuat. Beberapa Undang-Undang yang didalamnya mengandung nalar normatifitas hukum Islam ialah bidang Hukum Perkawinan, bidang Hukum Kewarisan, Bidang Hukum Perwakafan, dan beberapa contoh-contoh undang-undang lainnya yang memang dibuat berdasarkan pada bentukan dari fiqh itu sendiri.11
Senada dengan apa yang terjadi di awal-awal kemerdekaan dan pembangunan Bangsa Indonesia, Azyumardi Azra menyatakan bahwa ada fragmentasi politik baru yang melebihi dari sekedar ideological politics – sebagaimana yang penulis paparkan sebelumnya – menjadi opportunist politics
10 Daliar Noer, Partai Islam di Pentas Nasional 1945-1965 (Jakarta: Pustaka Utama Grafiti, 1999), 34.
11 A. Qodri Azizy, Hukum Nasional Elektisisme Hukum Islam dan Hukum Islam (Jakarta: Mizan, 2004), 12.
dan interest politics semata. Maka tidak ayal jika akhir-akhir ini ada fenomena-fenomena berikut; pertama, adanya partai politik Islam yang menggunakan Islam sebagai asas menggantikan Pancasila. Kedua, meningkatnya aspirasi di kalangan Muslim di provinsi dan kabupaten atau kotamadya untuk penerapan hukum Islam. Ketiga, muncul dan bertahannya kelompok garis keras dan radikal. Keempat, meningkatnya penggunaan simbol keislaman. Kelima, pernah trending-nya penggunaan istilah fiqh oleh para kyai NU untuk mempertahankan Gus Dur sebagai presiden, seperti jiha>d dan bugha>t. Keenam, terungkapnya kelompok radikal dan sel-sel kelompok teroris yang bersembunyi di lingkungan masyarakat.12
Fragmentasi yang opurtunis dan mengedepankan kepentingan sesaat, maka menjadikan pilihan politik dalam lingkup daerah ataupun nasional menjadi sangat sempit. Para kelompok politisi, harus berupaya untuk membangun jejaring sosial dan kemasyarakatan yang sudah memiliki kecenderungan ‘diracuni’ dan sebaliknya merasa terancam pada kelompok-kelompok radikal yang ada di Indonesia.
Berdasarkan pada fragmentasi dan fenomena tersebut, seakan menjadi sebuah keniscayaan, jika pemberlakuan Perda Syari’ah akan mendapatkan banyak pertentangan di masyarakat. Dari itu pula, para politisi memainkan terminologi hukum yang ada di Perda menjadi kabur (blurred stance). Pun demikian para akademisi akhirnya membuat dua kategori kerangka berfikir Perda Syari’ah; antara aturan yang memang memiliki nuansa keagamaan (moral publik, seperti
12 Azyumardi Azra, ‚Islam dan Konsep Negara; Pergulatan Politik Indonesia Pasca Soeharto‛, dalam WG Abdul Wahid, dkk (ed), Fikih Kebhinnekaan (Bandung: Mizan, 2015), 117-119.
larangan alkohol), dan yang berasal dari ajaran-ajaran keagamaan (seperti Perda Zakat, Infaq dan Shadaqah). Pertanyaan selanjutnya adalah, seberapa urgen – nir pertimbangan politik – keberadaan Perda Syari’ah. Benarkah Perda-Perda Syari’ah yang nuansanya diambil dari produk kajian hukum Islam (baca; fiqh) memiliki signifikansi terhadap paradigma yang dibangun di lingkungan masyarakat? Ataukah sebaliknya, keberadaan Perda Syari’ah menjadi kontra produktif secara sosiologis di lingkungan masyarakat?
Secara teoritik, Asmuni menyatakan jika keberadaan Perda Syari’ah bukanlah hukum syari’ah, melainkan sebatas hukum siya>sah. Ia mendasarkan pemikirannya pada pandangan Ibn Qoyyim al-Jauziyah yang menyatakan hukum syari’ah memiliki nalar penggalian yang ditafsirkan secara langsung pada nas}-nas} yang ada di dalam sumber hukum Islam. Namun sebaliknya, hukum siya>sah pembincangannya murni berhubungan dengan kemaslahatan umum. Ia pun memberi contoh bagaimana pemberlakuan hukum siya>sah di era para sahabat dengan mengatakan: tercatat pula di dalam sejarah, bahwa Umar bin Abdul Azi>z pernah memerintahkan seorang gubernur (Abu> Bakar Ibn Muhammad; Gubernur Madinah) untuk melakukan kodifikasi terhadap sunnah qauliyah dan sunnah ‘amaliyah yang dilakukan oleh Nabi Muhammad SAW. Sebagian khalifah yang juga terkenal memiliki kreatifitas tinggi dalam membentuk kebijakan, ‘Umar bin Khat}t}ab membuat banyak terobosan kebijakan hukum di era-era di mana dia menjabat sebagai pengganti Nabi Muhammad, melalui paradigma hukum yang
diperbaharui sendiri.13 Kendati dia sering menyatakan juga bahwa itu adalah pendapatnya sebagai seorang pemimpin.14
Dalam konteks ini, Asmuni ingin menegaskan bahwa ‘memaksakan’ sebuah daerah mengatur mendasarkan pada paradigma agama, kemudian diclaim sebagai bagian dari menjalankan agama Islam tidaklah benar adanya. Sebab, aturan syari’ah memiliki ruang lingkup berbeda dengan ruang politik (siya>sah).
Secara faktual, PPIM UIN Syarif Hidayatullah, The Wahid Institute, dan beberapa Non-Government Organization (NGO) lainnya juga sangat concern untuk melakukan survey terkait fenomena-fenomena perumusan Perda bernuansa Syari’ah atau Perda Syari’ah. Dari pelbagai hasil survey tersebut, penulis ingin menyatakan bahwa ada ambivalensi respon masyarakat terhadap keberadaan Perda Syari’ah di Indonesia. Pada awal 2001, komposisi dan keinginan untuk menyelenggarakan negara Islam di Indonesia sangatlah minim. Namun, beberapa tahun berjalan, sekitar tahun 2004-2005 ada laporan di beberapa daerah pemberlakuan syari’ah yang efektif memberikan dampak terhadap daerah untuk memberlakukan hal yang serupa. Dikala dinamika politik berubah pasca reformasi, serta kontestasi keagamaan di ruang publik menjadi lebih terbuka, paradigma masyarakat berdasar survey pun mulai berubah, misalnya keinginan
13 Model ijtihad Umar ini, dalam bahasa Ahmad al-Raisu>ni menyebutnya sebagai respon pemahaman nas} shari>’ah dengan model pemahaman yang berorientasi mas}lah{ah (fahm al-mas}lah}iy) dan model penerapan yang juga berorientasi mas}lah}ah (al-tat}bi>q al-al-mas}lah}iy). LihatAhmad al-Raisu>ni, al-Fikr al-Maqa>s}idi> (Maroko: Da>r al-Baida, 1999).
14 Asmuni, ‚Menimbang Signifikansi Perda Syari’at Islam; Sebuah Tinjauan Perspektif Fikih‛ dalam Jurnal al Mawardi, Vol XVI No 2 Tahun 2006, 180.
untuk menjadikan Islam sebagai sistem kenegaraan merupakan sebuah cita-cita yang terpendam.15
Bahkan, kalau penulis boleh memberikan penilaian, terhadap beberapa survey yang dirangkum tersebut, perumusan instrumentatif akan menjadi sangat menentukan bagaimana persepsi masyarakat itu dibentuk. Artinya, pemberlakuan Perda Syari’ah di daerah sangat bergantung pada pola komunikasi politik terhadap masyarakatnya. Bisa saja, mereka tidak memahami apa yang dimaksud dengan Perda Syari’ah yang disusun pada instrument riset oleh para peneliti. Sehingga, ketika diberikan contoh mereka memberikan respon terhadap beberapa Perda, yang semestinya tidak masuk pada kategori Perda Syari’ah.
Sebagaimana telah diketahui juga, bahwa Perda-Perda Syari’ah umumnya diinstrumentasikan kepada beberapa pendefinisi, semisal; Rumadi menyatakan bahwa yang dimaksud dengan Perda Syari’ah bisa dikategorikan menjadi tiga hal penting; pertama, Perda-Perda yang berhubungan dengan moralitas umum, misalnya masalah perzinahan dan anti-kemaksiatan. Kedua, berkaitan dengan mode berpakaian atau fashion. Ketiga, perda-perda yang berhubungan dengan keterampilan beragama.16
Dani Muhtada memberikan beberapa tambahan terhadap kategori yang dipakai oleh Rumadi, sebagaimana kutipan berikut:
Saya mendefinisikan Perda Syari’ah sebagai ‚setiap peraturan yang dikeluarkan oleh pemerintah daerah yang secara langsung maupun tidak langsung terkait, atau setidak-tidaknya dianggap terkait, dengan hukum
15 Ahmad Norma Permata, Perda Syari’ah Islam, Rekayasa Institusional, dan Masa Depan Demokrasi (makalah di academia.edu.) diakses pada 23 Maret 2018.
16 Rumadi, ‚Perda Syari’ah Islam: Jalan Menuju Negara Islam‛, dalam Jurnal Tashwirul Afkar Edisi No. 20 Tahun 2006, 4.
atau norma-norma keIslaman‛…Data yang saya miliki menunjukkan ada tujuh kategori Perda Syari’ah di Indonesia. Pertama, perda-perda yang terkait dengan moralitas. Ini meliputi perda-perda tentang pelarangan minuman keras, prostitusi, atau perjudian. Kedua, perda-perda yang terkait dengan kebijakan zakat, infaq, dan shadaqah. Ketiga, perda-perda yang terkait dengan pendidikan Islam. Keempat, perda-perda yang terkait dengan pengembangan ekonomi Islam. Kelima, perda-perda tentang keimanan seorang Muslim. Ini termasuk peraturan tentang larangan kegiatan Ahmadiyah atau sekte-sekte Muslim yang dianggap sesat lainnya. Keenam, perda-perda tentang busana Muslim, termasuk kewajiban mengenakan jilbab bagi perempuan. Ketujuh, Perda-Perda Syari’ah dalam kategori lain-lain. Perda perda dalam kategori ini misalnya perda tentang masjid agung, pelayanan haji, dan penyambutan Ramadlan.‛17
Selain model penggunaan instrumentasi di atas, ada pula yang melakukan proses survey yang didasarkan pada kesadaran holistik. Artinya, ada pendekatan grounded-phenomenon yang digunakan di dalam survei, tidak sekedar menanyakan terhadap kasus demi kasus yang ada di daerah tertentu, dengan Perda yang sudah dirumuskan, lalu diasumsikan sebagai Perda Syari’ah. Salah satunya adalah yang dilakukan oleh Ihsan Ali Fauzi dan Saiful Mujani. Frame yang dipakai pada survey ini dimulai dari down-breaking terhadap konflik ideologis antara Islam dan Nasionalis di Indonesia, kecenderungan umat Islam terhadap pilihan dua ideologi tersebut, bagaimana pandangan kelompok masyarakat terhadap Perda Syari’ah sesuai dengan kategori-kategori yang deskriminatif; baik itu dari skala gender, agama, penganut aliran tertentu, hingga sisi lainnya sesuai dengan Perda yang dijalankan di daerah tersebut, terakhir
17 Ditinjau dari kategorisasi Perda Syari’ah, dari 422 perda tersebut, sebanyak 170 (40%) perda berisi tentang moralitas, 62 (15%) perda mengatur soal zakat, 59 (14%) perda terkait dengan keimanan Islam, 39 (9%) perda terkait dengan keuangan Islam, 27 (6%) perda terkait dengan pendidikan Islam, 25 (6%) perda terkait dengan busana Muslim, serta 40 (10%) perda terkait dengan aturan-aturan di luar keenam hal di atas. Lihat Dani Muhtadha, Perda Syari’ah di Indonesia; Penyebaran Problem dan Tantangannya (Makalah Dies Natalies Fakultas Hukum Universitas Negeri Semarang, 2014).
barulah mereka ditanya tentang kata mufakat atau tidak terhadap Perda tersebut.18
Yang unik mungkin dari hasil penelitian dan advokasi yang dilakukan oleh Ihsan dan Saiful Mujani adalah terkait Kab. Jember. Di dalam laporannya disebutkan bahwa
‚Survei yang dilakukan di Jember menunjukkan bahwa persepsi mengenai bentuk negara cukup jelas. Hampir semua responden menjawab Indonesia bukan negara Islam. Kendati mayoritas penduduk memeluk agama Islam, tetapi ternyata ini tidak cukup menjadi alasan bagi mereka untuk menyatakan bahwa Indonesia adalah negara Islam. Lebih jauh, sebagian besar responden mengatakan UUD tidak menyebutkan Islam sebagai dasar negara. Kecenderungan ini tidak terlalu banyak berubah dalam dua survei, dari 76% menjadi 72%. Kecenderungan yang mengatakan bahwa UUD 45 secara implisit menyebut Islam sebagai dasar negara semakin menurun. Pada survei kedua tak ada responden yang mengatakan UUD 45 secara implisit menyebut Islam sebagai dasar negara. Dukungan terhadap konstitusi cukup konsisten ketika responden diajukan pertanyaan apakah mereka setuju jika aturan-aturan pemerintah yang didasarkan kepada ajaran Islam diterapkan di Indonesia. Hanya ada 24,0% (2007) dan 36% (2008) yang menyatakan setuju. Sementara yang menolak sebesar 68,0% (2007) dan 64% (2008). Tidak ada perubahan yang cukup berarti pada survei pertama dan kedua. Yang benar-benar berubah adalah mereka yang awalnya tidak menjawab (8,0%) pada survei pertama kemudian memberikan jawaban setuju pada survei kedua.‛19
Kendati secara ideologis, representasi masyarakat Jember sangat konsisten, namun bukan berarti mereka alergi terhadap Perda yang di dalamnya memiliki nafas keagamaan atau keislaman. Hal ini terpotret bahwa 87% responden menyatakan bahwa tidak mesti aturan yang dirumuskan berdasarkan hukum Islam memiliki nilai diskrimintatif terhadap kelompok lainnya. Maka tidak salah pula, apabila masyarakat Jember menyatakan kalau Perda terkait
18 Lihat hasil survei lengkap Ihsan Ali Fauzi & Saiful Mujani, Gerakan Kebebasan Sipil; Studi dan Advokasi Kritis atas Perda Syari’ah (Jakarta: Nalar, 2009), 12.
pelacuran perlu diatur menggunakan Perda dengan angka 67-70 %, tapi masyarakat juga tidak sepakat jika ada Perda yang mempermudah aparat untuk menangkap orang yang sekedar dicurigai sebagai pelacur, dengan angka cukup signifikan yakni 64-87 % responden.20
Terlepas dari paparan-paparan di atas, penulis berkesimpulan bahwa faktor politik; baik melalui ideologi partai atau aktor politik, menjadi penentu terhadap keberadaan Perda Syari’ah di Indonesia. Penulis tidak banyak menemukan pemaparan perumusan Perda Syari’ah sebagai bentuk aspirasi masyarakat umum. Kendati pun ada, secara faktual, penulis ingin memberikan pembenaran terhadap pandangan Azyumardi Azra dan peneliti lainnya, bahwa di masyarakat ada mobilisasi untuk mendesak pemerintah merumuskan politik keberpihakan pada kelompok mayoritas.
Hal lain juga, penulis tidak banyak menemukan kajian mendalam dari sisi dinamika Perda Syari’ah yang dirumuskan di Indonesia. Artinya, penulis pada posisi ini, tidak bisa menilai apakah beragam Perda yang dipaparkan oleh para peneliti, surveyor, dan akademisi di atas, sudah menjalani proses asistensi dari provinsi atau Kemendagri, atau sudah disahkan sebagai Produk Paripurna sehingga sudah diundangkan serta mendapatkan nomer register Perundang-Undangan sebagai lampiran negara.
20 Ibid, 89.